一、引言

　　随着社会主义市场经济的不断发展和完善，政府也日渐关注到企事业单位内部控制的重要，相继出台多项政策和财经法律规范，加强企事业单位内部控制的建设。我国行政事业单位的内部控制体系建设尚处于起步探索阶段，很多行政事业单位缺乏内部控制意识，部分单位仍存在着管理制度设计不完善，实际执行不到位，监督走过场甚至缺乏监督等问题。加强和完善我国行政事业单位内部控制的建设是非常必要的。

　　本文采用实地调研和问卷调研相结合的方式，旨在深入了解部属行政事业单位内部控制的实际现状，把握部属行政单位、事业单位和高校内控建设中切实存在的问题和不足，为进一步拟定符合部行政事业单位实际的内控规范实施建议奠定基础。

　　二、调研设计

　　（ 一） 实地调研

　　为了深入了解工业和信息化部下属不同类型的行政事业单位内部控制建设的实际情况，本研究进行了实地调研，以了解不同单位内控现状、风险点以及需要改进的方面，找到内部控制建设的入手点，从而为后续政策的制定提供帮助和建议。

　　本研究选取资金业务较大或单位内部控制建设相对完善的单位作为调研对象，从研究院所、高等学校中选取四家有代表性的单位（ 以下简称 A、B、C、D） .将四家单位各层面内部控制与《内部控制规范》进行对比，找出四家代表单位在内部控制方面的异同点以及各单位目前内控体系和管理上的不足。

　　（ 二） 问卷调研

　　问卷调研旨在全面详细地了解部属全部行政事业单位内部控制的实际现状，通过分析问卷数据及其分布情况，从广度上把握部属行政单位、事业单位和高校内控建设中切实存在的问题和不足，为进一步拟定符合部属行政事业单位实际的内控规范实施建议奠定基础。

　　三、行政事业单位内控调研现状与问题分析

　　实地调研深入了解四家被调研单位的内控表现，将被调研单位的内控情况与内部控制规范进行对比，发现四家单位在单位层面和业务层面内部控制的不足之处，从而找到内控加强与改进的入手点。

　　问卷分别对单位层面及业务层面内控现状进行评价，各类别单位的得分情况如下表所示。

　　根据上述实地调研和问卷调研得到的数据结果，分析得出部所属行政事业单位的内控建设现状如下：

　　（ 一） 基本情况

　　整体来看，无论是在单位层面还是具体的六大业务层面，部属高校的内控现状最优，部属事业单位次之，部属行政单位相对薄弱； 无论是部属行政单位、部属事业单位还是部属高校，单位层面的内控建设相比业务层面明显不足，多数单位依然存在“重业务、轻管理”的情况，内控建设以业务为切入点，由业务流程上的制度和管理办法形成内控体系，缺乏至上而下的系统性内控规范和制度。

　　在实地调研中的具体表现为：

    A 单位（ 研究所）内部控制体系已经比较完善，但就其实际而言尚有一些不足之处。如单位目前尚未确定内部控制体系的具体管理部门，及内部控制的监督检查执行部门。

　　B 单位（ 高校） 内控现状较好，充分利用内部控制平台，亲身感受到信息系统带来的突出效果。

    C 单位（ 研究院所） 目前在内部控制建设方面还存在比较严重的问题。首先单位没有一个明确的内部控制牵头部门，其次单位还存在个别业务内部控制制度缺失的情况，另外对于单位个别业务的管理没有实行全面管理，完全由使用单位自行解决，如采购管理。

　　D 单位（ 有部分行政管理职能的事业单位） 在内部控制建设方面已较为完善，形成了以多项内部管理制度为基础，以财务管理体系为载体，通过岗位职能分离控制、概预算管理控制、业务流程控制、资产保护控制、会计系统控制为方法的内部控制管理体系。

　　（ 二） 单位层面的内控建设呈现明显不足

　　仅约 40%被调查人员反映单位确定了内控牵头部门，其中只有不到 20% 的被调查人员反映单位单独设置了内控职能部门，即大多数被调查单位并没有单独设置内控职能部门和内控牵头部门。

　　多数单位没有做到对可能存在的风险进行有效分析，缺乏对内控有效性的监督评价，其中仅 20%的行政单位和三分之一的事业单位被调查人员反映单位采取了该项措施，各单位对这一环节普遍缺乏重视。

　　在关键岗位责任制和关键岗位人员轮岗制的设置上，部属行政单位、部属事业单位均与部属高校存在明显差距，60%的行政单位和 30% 的事业单位被调查人员反映单位没有建立内控关键岗位责任制，80% 的行政单位和 55% 的事业单位被调查人员反映单位没有施行关键岗位人员轮岗制，各单位仍需加强该方面的建设。实地调研结果也证实了以上数据，大部分行政单位在内部控制单位层面没有建立明确的规章制度，无法保证内控的有效实施，容易产生经济活动运行不舒畅，资产浪费，套取资金，管理混乱等现象。

　　（ 三） 预算业务的内控管理普遍不到位

　　仅有约 50% 的被调查人员反映单位设置了预算管理委员会，不同性质的单位在此项上差异明显，其中行政单位被调查人员仅有 5% 反映单位设置了该委员会，而事业单位和高校的被调查人员分别有约 60%和 70%反映单位设置了该委员会。

　　行政单位在预算业务上的内部控制普遍落后于其他单位，尤其是预算管理委员会的设立和预算追加机制的建立，其中近 70% 的被调查人员反映单位尚未建立预算追加机制。实际调研中发现，如果在预算业务管理中，没有建立行之有效的预算绩效管理机制和内控制度，无法衡量预算的执行效果，使预算业务流于形式，不能有效地发挥预算约束和管理作用。

　　（ 四） 收支业务的内控管理略有欠缺

　　主要反映在单位对科研经费等专项经费的管理和票据管理方面，30% 的被调查人员反映单位没有建立科研经费等专项经费的管理办法，60% 的部属行政单位和 30% 的部属事业单位被调查人员反映单位并未对科研经费等专项经费的管理有足够的重视，有进一步提高内控水平的空间。

　　（ 五） 政府采购的内控管理稍有不足

　　主要表现在“单位建立政府采购管理制度”和“单位建立政府采购相关岗位职责权限制度”这两个方面，且问题主要集中在行政单位和事业单位，而90% 以上的高校被调查人员反映单位已经建立了相关的政府采购制度和明确的岗位职责权限。

　　在实地调研中发现，行政单位在政府采购业务实施中普通缺乏对采购资产的验收管理，基本是由采购部门自行验收，没有指定部门或者专人对采购品进行验收，并开具证明。

　　四、行政事业单位内部控制改进建议

　　基于以上调研成果，本研究提出了行政事业单位内部控制改进建议。

　　（ 一） 进一步提高内控意识

　　建立内部控制领导责任制，强化单位负责人对内控的主体责任，提高单位主要负责同志的内控意识，完善内控制度，建立内控体系。单位应结合财政部颁布的《行政事业单位内部控制规范》（ 试行） ,对照本单位各项业务流程和管理流程逐项分析，找出内控薄弱环节和风险点，有针对性地采取措施。

　　（ 二） 构建单位层面的内部控制体系

　　单位层面的内部控制为业务层面内部控制提供环境基础，涉及组织、人事、财务、业务和单位文化等多方面。在单位层面要综合运用组织控制、集体决策控制、授权批准控制、关键环节控制、内部报告控制、财产保全控制、信息技术控制等方法，优化单位内部控制运行环境，构建内部控制框架。对部分业务相对简单，人员较少的单位，可适当简化流程或设置一人多岗，做到缺人不缺位。

　　加强对单位内部控制的监督，规范内部监督的程序、方法和要求。有条件的行政事业单位应设立相对独立的内部审计机构或其他监督检查部门，对本单位建立与实施内部控制情况进行常规、持续或专项的监督检查。

　　（ 三） 改进业务层面的内部控制

　　结合调研结果，行政事业单位业务层面内控改进应主要集中在预算业务、收支业务和政府采购业务方面。着重完善制度体系和监督机制的建立。

　　如： 岗位责任制度、业务授权和审批制度； 各业务环节的控制制度，如预算编制、执行和调整的控制制度，收入来源控制和采购、验收、付款环节的控制制度； 加强对关键项目的管理，如非税收入管理、票据管理等。

　　参 考 文 献

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　　[6]朱荣恩。 建立和完善内部控制的思考[J]. 会计研究，2001,（ 1） .

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