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　　【题目】政府行政事务智慧化体系构建研究
　　【第一章】政务工作智慧管理分析绪论
　　【第二章】智慧政务基本概念和相关理论
　　【第三章】智慧政务建设取得的成绩与存在的问题
　　【第四章】我国智慧政务发展问题产生的原因
　　【第五章】我国政务智慧化建设困境的解决对策
　　【第六章-参考文献】行政事务处理体系智慧化建设研究结论与参考文献

　　第 5 章 我国智慧政务建设问题的解决对策

　　根据对智慧政务建设中存在的问题和原因进行逐一分析和解构，提出智慧政务建设问题的解决对策，着力从全方位入手，保障智慧政务均等平衡充分发展，从而提升政府的执政能力、决策能力和服务水平，进而提升公民的参与度和满意度，提升政府公信力。

　　5.1 树立总体布局意识，完善顶层设计.

　　完善的顶层设计可以从宏观角度对智慧政务进行整体布局，促进资源的均衡配置、业务之间的协同发展、避免重复建设和资源的浪费，帮助智慧政务均衡充分的发展。

　　5.1.1 不同视角下的顶层设计梳理.

　　建立行之有效的顶层设计方案对智慧政务建设具有重要的引导作用，国内外的顶层设计还处在探索阶段，因此梳理这些角度的顶层设计有助于我们构建一个全面完善的顶层设计。随着时间的推移，可以将这些视角归纳如下：

　　（1）以通信技术为视角的顶层设计。该视角强调以技术为核心，建立在 ICT 的基础上，即信息、通信与技术。Korminons 提出的智慧政务架构自上而下包括用户接口层、应用层、数据层。Al-Hader 等人提出了五层架构，自上而下分别是集成层、接口层、管理层、数据资源层、基础设施层。Anthopouos 提出基于 SOAD 的五层架构，自上而下分别是用户层、服务层、业务层、基础设施层以及信息层。Liu与 Peng提出了四层架构，分别是应用层、处理层、传输层、感知层。

　　（2）以数据为视角的顶层设计。数据在智慧政务建设中的角色越来越重要，Balakrisha 基于数据提出了三个基本构建，分别是智慧数据源、高速网络以及基础设施建设。Rong等人提出六层架构，分别是智慧应用层、领域服务层、支撑服务层，数据层、数据传输层以及数据收集层。

　　（3）以概念域为视角的顶层设计。对于以概念域为视角的框架设计，有的仅列出了要素，有的则分析了要素之间的关系。Giffinger 和 Gudrun提出了几个域，分别是治理、经济、环境、人、生活以及移动性。Nam和 Pardo 将域分为三类，分别是技术、组织与政策。

　　（4）以综合视角出发的顶层设计。陆小敏等人提出了六大体系，横向上包括基础要素体系、管理运行体系、公共服务体系，纵向上包括评估体系、法律保障体系、技术支撑体系。孙亭和满清珊提出以 EA 理论为模型的架构设计，包括各领域、应用体系和产业体系运行体系以及保障体系。甄峰和秦萧提出环形的架构模型，由内到外分别为数据平台层、业务应用层、空间规划层、以及实施保障层。陈如明提出屋形架构，自上而下是愿景、智慧化运营管理与综合决策、城市要素、信息技术支撑平台以及基础设施平台，纵向辅以保障机制、技术标准和指标指数为测评体系。

　　5.1.2 顶层设计方法：EA 及 FEA.

　　国外电子政务早先也存在着资源浪费、重复建设、协同困难等情况。美国率先引入了 EA（Enterprise Architecture）总体架构理论，并开发出包括五大参考模型在内的 FEA（Federal Enterprise Architecture）联邦政府总体框架。EA 及 FEA 结构方法因其整体化的视角、拥有可扩展和标准性，以及重视绩效评估和改进反馈，已经被越来越多国家应用。

　　随后，英国、加拿大、韩国、新加坡、澳大利亚等过纷纷引入 EA 理论，发布了本国的电子政务总体框架。2013 年，美国又发布了 FEA2.0 版本，将原来的五大参考模型进行了重组与扩展，变为绩效参考模型、业务参考模型、数据参考模型、应用参考模型、基础设施参考模型以及安全参考模型。其中，绩效参考模型起主导作用，处在最顶层；业务参考模型作为驱动，从政府角度促进业务之间互联互通；数据参考模型与业务参考模型紧密结合，提供一系列标准规范促进数据共享公开；应用参考模型作为电子政务的主要实践，基础设施参考模型与安全参考模型为电子政务的实施提供了保障。

　　5.1.3 我国智慧政务顶层设计模型.

　　通过对国内外智慧政务顶层设计的分析概述，可以对我国智慧政务的顶层设计具有一定的启示与启发。笔者结合了通信技术角度下的顶层设计方法，借鉴了美国的FEA 体系，分为五个层次，自下而上分别是基础设施层、数据层、业务层、协同分配层、服务对接层。相对于传统的电子政务顶层设计，笔者在智慧政务顶层设计中引入了数据云，并且引入数据开放共享、智慧分析、智慧决策、智慧响应等四个模块。

　　同时为了保证智慧政务的实施，还对其辅以法律保障体系、绩效评估体系以及标准规范体系。同时引入参与智慧政务的三个角色，分别是公民、企业以及政府机构。

　　（1）顶层设计的五个层级.

　　智慧政务顶层设计的五个层级代表了数据的流向以及不同层级所需完成的任务。

　　从下到上包括：

　　1）基础设施层。基础设施层是智慧政务建设的物质基础。包括硬件设施、软件设施以及网络体系等。

　　2）数据层。数据层是业务层的支撑。在数据层面，将会按标准进行数据的收集、归纳、存储、传输。数据层的数据不仅来源于政府内部，还来源于公民、企业等用户角色。与此同时，在大数据时代，所有的数据都可以通过数据云的形式进行备份、传输、贮存、共享与开放。

　　3）业务层。业务层是协同分配层的基础。在业务层面。将对政府中所有的业务包括人力资源信息、财务信息等树立标准，并且按此标准进行梳理、分类，从而为协同分配层的实现做准备。

　　4）协同分配层。协同分配层对服务对接层起支撑作用，也是顶层设计的核心层面。它从全局的角度出发，对下层的业务、人力资源、财力资源等进行统一的规划，进行各行政部门、各阶层以及各地区之间的统筹、分配，从而可以在最大程度上避免资源的重复投入以及浪费。

　　5）服务对接层。服务对接层位于顶层，是整个顶层设计的直接表达层面，也是智慧政务所希望达到的目标，即为公民与企业提供便捷精准的服务、提高政府机构的办事效率，实现数据信息的开放共享。它连接着公民、企业以及政府机构这三个参与角色，与智慧政务的协同层面直接对接。该层次的具体表现有政府门户、政务 APP、呼叫中心、政务服务大厅、各政府办事机构等。

　　（2）顶层设计的四个阶段.

　　智慧政务的顶层设计除了有五个层级，还有四个模块，分别对应着四个不同的阶段。

　　1）智慧分析阶段。在通过基础设施层收集数据信息时，智慧政务就已经进入了智慧分析阶段。智慧政务将利用云计算、数据挖掘等技术手段，对数据进行甄别、分类、贮存与传输等加工处理，为上级层面准备最有效的数据资源。

　　2）智慧决策阶段。业务层与协同分配层都在智慧决策阶段。在业务层面上，智慧政务需要通过数据进行智慧决策，打破条块分割的局面，对业务、人力资源及财务资源进行协同整合以及重组，以最精简的方式梳理业务流程。在系统分配层面上，智慧政务将通过决策对各类资源进行协同分配，以在最大程度上优化资源结构，减少重复建设以及避免浪费。

　　3）智慧响应阶段。在完成了分析与决策阶段之后，智慧政务就要对用户，也就是公民、企业以及政府机构的请求进行相应。同时，与传统电子政务不同的是，智慧政务也会通过挖掘到的潜在信息，为用户提供更加精准化、主动化、智慧化的服务，提高政府工作效率。

　　4）数据开放及共享阶段。智慧政务除了将政府内部的数据共享给公众和企业，企业和公众也会将信息共享给政府。信息数据是在公民、企业以及政府部门之间流动互通的。因此，为了保障智慧政务的安全与顺利实施，为其设置了三大保障体系。

　　（3）顶层设计的三大体系.

　　为了保障智慧政务的建设可以有效地运行起来，还应当构建三大体系。

　　1）法律保障体系。智慧政务的建设将促进部门之间业务的协同、资源的合理配置，因此会触及到各方面的利益。为了保障智慧政务的施行，还需要法律体系来进行强有力的保护与推动。同时，还要建立健全数据法律法规体系，保护信息安全与数据开放共享。

　　2）标准规范体系。为了保障数据的有效行、规范性、准确性，为了业务与资源的协同与合理配置有统一的标准，为智慧政务设立了标准规范体系，来规范数据的采集收集与应用，业务与资源的有效整合。

　　3）绩效评估体系。智慧政务的建立不是一蹴而就的，顶层设计完成也不是一成不变的，更多的是需要在实践过程中进行不断地调整与反馈，因此，就需要为智慧政务设置绩效评估体系，以促进智慧政务达到最佳状态。

　　（4）参与智慧政务的三个角色.

　　智慧政务的建设离不开政府、企业、公民这三个角色。传统的电子政务中，数据多只在政府内部之间交流传递，而在智慧政务建设中，借助数据云，数据可以不断在政府、公民、企业间上传、下载并利用。这将大大提高数据的容量，进而通过数据挖掘等技术提高政府决策的精准性，为公民和企业提供更加智能化的服务。同时，政府借助数据云公开信息给企业和公众，提高了政府透明度，促进了政府的公正廉洁和高效。

　　5.2 鼓励多方合作，深度挖掘公众需求.

　　智慧政务建设要尊重公众的需求，始终要把公众需求放在首位。我国地大物博，要想从全方位出发，全方位把握公众的需求仅依靠政府的力量是远远不够的。因此，政府应广泛鼓励多方面投资、融资，吸纳更多的人才、技术，深度挖掘公众需求，为提升智慧政务的服务水平添砖加瓦。

　　5.2.1 多方共同合作的优势.

　　智慧政务建设离不开基础设施建设以及各项技术的支持。智慧政务作为先进的电子政务模式，需要投入大量的基础设施建设，还要拥有利用大数据、云计算等技术挖掘公众需求的能力。对于政府来说，政府的特性、结构及职能主要以公共服务为中心，也就致使了它在技术上的研发、应用可能有所欠缺。相反，对于某些企业、组织来说，由于长期处于市场竞争之中，要想存活下来，就需要不断地提高自己的竞争优势。同时，这些企业、组织要想做大做强，就需要不断研究分析用户的行为习惯、消费需求，因此具有非常丰富的实践经验与技术优势。例如三大互联网巨头公司 BAT（百度、阿里、腾讯），市值都在千亿级别，拥有非常丰富的数据资源与强大的数据处理能力。

　　为了迎合消费者的需求，扩大企业规模与盈利能力，他们不断调整自己的运营方式，主动投放与用户需求匹配的广告、主动提供一些服务等，这在某些方面与智慧政务的理念是相通的。

　　政府借鉴企业的优秀做法本身并不少见，“电子政务”就是对企业中的“电子商务”的优秀借鉴与成功实践。事实证明电子政务的发展大大提高了政府的工作效率、提升了公共服务的效率与质量水平。因此，政府在不断向优秀的互联网企业学习的同时，还可以引入这些企业投入到智慧政务的建设中来，为智慧政务搭建先进的软硬件平台，借助优秀的经验为智慧政务提供技术服务与支持。

　　5.2.2 多方合作的方式.

　　改革开放以来，我国逐步开始了公共服务市场化的改革，但与西方有所不同的是，我国具有明显的政府主导色彩。有学者认为我国的公共服务市场化是对公共服务的二次分工，一次分工由政府主导，由政府制定政策、政府投资、政府监督；二次分工则将公共服务分包给不同企业、社会组织等，使公共服务的功能细化、提高服务生产率以及质量。多方共同合作提供公共服务的方式有购买公共服务、服务外包等方式。因此，建设智慧政务可以引入多种合作方式，保证公共服务供给的均等化、精准化与个性化。

　　（1）政府购买公共服务。政府购买公共服务是政府通过招投标等方式，将本该由自己承担的公共服务供给工作转交给企事业单位、社会组织等履行，以提高公共服务质量，满足公众的多元化、个性化需求。对于信息数据开放等业务，政府可以通过购买公共服务的方式邀请企业加入进来，借助企业先进的理论经验与优秀的实践经验，为智慧政务的信息公开与数据共享搭建技术平台、提供技术支持。

　　（2）政府与社会资本合作（PPP）。多用于基础设施建设当中的项目融资，该模式更加强调私营民营资本与政府的合作，参与到公共基础设施的建设中来。对于智慧政务建设，政府可以施行政企合作模式，鼓励民间资本投入到信息基础设施的建设中来，尤其是“老少边穷”地区的信息基础设施建设，着力打通信息基础建设的“最后一公里”，从而在最大程度上减少“信息鸿沟”的基础障碍。

　　5.2.3 多方合作的边界.

　　多方合作虽然是加快智慧政务全面充分建设的“高速通道”，但是还存在着许多现实困境，因此要更加注意的是多方合作的边界与底线。政府所拥有的数据小到关系到国民的日常生活，大到关系到我国的领土安全，因此数据的使用与储存是十分严谨的。与此同时，由于企业具有逐利的特点，要在合作关系中关注到企业的利益才可以。

　　所以，在企业帮助搭建智慧政务平台，提供技术支持的过程中，要格外注意系统及数据的使用安全以及保护各方面的利益。因此，为了进一步促进多方合作，可以从以下方面进行优化。

　　（1）理清可以合作的业务范围。政府要对各部门业务进行充分的梳理，将业务进行评级、分类，理清哪些业务可以进行公开合作，哪些业务由于保密等级高不能作为盈利信息从而不能进行合作。这就要求政府对业务有总体的把握以及严格的规范与评级制度。例如气象信息、交通信息、旅游信息等公共信息资源可以成为公开合作的业务，因为具有较大的盈利空间，既可以吸引企业投资盈利，也可以保证政府提供公共信息服务的公益性。

　　（2）严格审查企业资质。对于与政府合作的企业，要严格审查其资质，对其财务状况、信用状况等进行全面的考核，因此政府还要设立一套较为健全的审查机制，在源头上最大可能的保护政务的信息安全。

　　（3）完善相关法律法规，明确职责范围。为了保障政府数据的安全，还需要制定完善的法律法规，来应对一旦出现的数据泄漏、买卖数据等问题。同时，还要建立责任清单，规范政府、企业的职责范围，防止权力寻租等事件的发生，在最大程度上保护政府数据安全。

　　5.3 健全法律体系，保障协同发展.

　　智慧政务的建设需要对跨地区、跨部门、跨层级的信息资源、人力资源、财务资源进行系统整合、重组以及合理的配置，因此信息的共享与数据的开放就成为实现这些目标的支撑，另一方面，公众也对政府数据的开放有了越来越高的要求，因此信息共享与数据开放变得越来越重要。但是，信息共享与数据开放必然会牵扯到多方面的权益，因此需要建立健全完善的法律体系来保障智慧政务的建设实施。

　　5.3.1 先进经验的借鉴.

　　美国作为最先启动开放政府数据计划的国家，目标是推行政府数据中心向整合、升级、云化的新阶段迈进。美国建立了 data.gov作为其数据开放的重要门户网站。有学者认为，“美国的领先得益于其拥有一套完善的保障体系”

　　。对于政府信息如何管理、使用、再利用，美国有一套复杂且不断变化的信息政策（包括法律、法规与备忘录）来管理信息的生命周期，包括信息的采集、生成、传播、储存以及归档。美国对于信息开放的政策目标有两个，一是信息可以获取和发布，另一个是对信息的隐私、安全、准确性和可以归档进行了规定，并制定了相关的政策.

　　5.3.2 对我国建立相关法律体系的启示.

　　根据美国针对开放数据制定的政策，我们可以借鉴到许多优秀的经验。当前我国颁布的《中华人民共和国网络安全法》已经在网络安全、基础设施安全、信息安全以及监测预警和处理方面有了较为详细的法律规定，但是对于智慧政务的建设还是远远不够的。我们可以借鉴美国的经验，制定兼顾多方面、多主体、统一标准、规范化的法律体系。

　　（1）兼顾多主体。我国的智慧政务法律体系的构建需要兼顾到每一个不同的群体，减少“信息鸿沟”的发生，如少数民族群体、残障群体、文化程度低的群体等，保障所有群体公平获取信息的权利。

　　（2）兼顾多阶段。对于数据信息的开放与共享，我们不应该只关注信息安全这一个方面，而应该对信息生命周期中的每一个阶段进行关注。比如要制定相关的数据采集法，规定数据的标准与质量；数据储存法，规定数据在不同媒介、不同平台上的储存方法等。这样才能够实现全方面的法律保护。

　　（3）统一规范、统一标准。对于数据的统一规范与标准，也要以法律的形式确定下来，这样才可以使不同数据群体之间的信息共享得到有效的统一规范。

　　5.4 制定统一信息规范，深化公共服务整合.

　　智慧政务的实现，必然要面临大量的数据。对于不同的行政部门而言，由于开展的业务不同，所需信息的侧重点也是不相同的，但如果每个部门都有一套自己的数据收集标准，那么势必会造成效率的降低以及数据的冗余。与此同时，政府数据不仅包括政府内部之间的数据交流，还包括政府与公民、企业组织之间的交流，这三者的信息也在不断地进行共享、公开与交流。有了数据信息的有效交流与利用，才能够促进政府政务服务、人力资源、财力资源的有效整合、重组与分配，才能够进一步深化与完善公共服务的整合。因此，制定一套统一的标准，将数据信息统一起来，才能够有效推动智慧政务的展开，提高政府工作效率。

　　制定信息标准要有全局意识，从全局角度出发，根据信息收集、管理、使用的过程，可以将信息标准分为三类，分别是信息技术标准、信息管理标准与信息服务标准.

　　5.5 加强人才引进及评估，增强“软实力”建设.

　　智慧政务的建设不仅需要完善的基础设施建设，更需要大量的人才来支撑智慧政务的发展。人力资源已经成为二十一世纪最值得开发的资源之一。因此，关注人力资源的开发与建设也有利于促进智慧政务的发展建设。

　　5.5.1 积极推动引进人才策略.

　　人才是智慧政务建设的“软实力”，因此需格外关注对人才的引进及培养。当前，由于公务员单一的引入机制及僵化的行政机制体制的限制，许多优秀的人才被“拒之门外”；同样，许多人才认为公务员“升职难”、“没钱途”而不愿意加入公务员队伍。因此，对于体制外的人才政府可以通过以下几种方式来引进。

　　架构工程师、“云计算”程序员等，可以采用“特殊对待”的方式招入体制，并按照市场价值赋予其薪资待遇。对于这种方式引入的人才，具有较好的忠诚度。

　　（2）“编制外”聘用。“编制外”聘用通过技术顾问的形式，将外部人员聘用进来，对智慧政务的建设做技术指导，同时可以利用聘用人员对在编的公务员进行培训。

　　（3）公私合作方式。通过政府与企业之间项目的合作，可以充分利用到企业中的人才，但这种方式随着项目的结束人才也就会流失。

　　5.5.2 建立健全绩效评估机制.

　　政府还应该加强在职公务员的人才培训与绩效评估机制。在职公务员由于缺乏有效的竞争意识以及绩效评估机制，很多人都不愿意再学习新的技术。因此，一方面要通过相应的教育培训提升公务员的业务技能，另一方面则要通过引入适当的竞争机制，让公务员的学习意愿由被动变为主动，提升公务员工作的动力。对于绩效评估，不仅要设置明确的目标，还要有有效的绩效监督，同时引入包括上下级、同级以及对口服务群众在内的 360 度评估反馈，设置合理的绩效目标，构建合理的奖惩制度与退出机制，从而让公务员的业务能力得到提升。

　　5.6 完善回应与引导机制，促进良性循环建设.

　　智慧政务的建设不是单向的输出，而是与公众之间双向的良性沟通。良好的智慧政务建设可以为公众提供更加便捷高效的服务体验，不断吸引更多的公众使用智慧政务，而公众通过不断使用智慧政务可以扩大智慧政务的数据库，让政府通过更多的数据制定出更加精准的决策。

　　5.6.1 完善政府回应机制.

　　智慧政务服务的核心是公众，因此在智慧政务建设中，要时刻关注公众的诉求，这就需要建立一套完善的回应机制。政府可以建立分级处理制度，根据公众的诉求内容可以分为民生诉求、集体诉求和个人诉求；根据程度，可以分为重要、紧急和一般等，据此政府就可以确定不同主体、不同时间和手段来进行回应。同时，政府对待公众诉求还应该及时回应，如果回应不及时，就会使公众产生猜忌、疑虑与不满。最后，对于应该公开的信息，要及时予以公开，防止事情经过“发酵”以后再公开造成公众的不信任。

　　构建良好的回应机制，可以提升政府的公信力，在面对问题时，让公众首先想到（1）特殊人才“特殊对待”。对于智慧政务建设的需要的特殊人才，例如高级的是通过正常渠道提起诉求，而不是通过网络倒逼政府作为，让公众可以拥有更好的体验，促进智慧政务的发展建设。

　　5.6.2 引导公众与媒体回归理性.

　　政府应引导公众和媒体回归理性，表达合理诉求。对于公众，政府要通过宣传教育等方式，让公众理性客观全面的看待问题，通过正常途径解决问题，树立正确的是非观，引导公众表达合理适度的诉求。对于媒体，要引导媒体恪守行为规范，坚守职业操守，客观公正的报道真实有效的信息，减少报道与事实之间的偏差，为公众起到积极的带头作用。

　　5.7 小结.

　　本章依据智慧政务建设的现实困境以及原因分析，提出了智慧政务建设问题的解决对策。针对整体建设水平较低的现状，构建了符合我国国情的顶层设计框架；针对忽视公众需求的现状，鼓励多方合作，阐述了多方合作的优势、方式与边界，力求深度挖掘公众需求；构建出面向多主体、多阶段的法律体系，保护数据安全与开放共享。

　　同时，为了避免信息孤岛的出现，提高业务协同能力，制定出符合现实要求的集信息技术、管理、服务标准为一体的统一标准体系；为了增强智慧政务的“软实力”，主张吸引体制外人才以及加强体制内人才评估；最后，为了智慧政务能够良性循环建设，强调应完善政府回应制度，并引导公众和媒体回归理性，表达合理诉求，为智慧政务的建设做出全方位的保障。

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