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　　【题目】政府部门公共服务平台建设研究
　　【第一章】政府服务工作网络化探析绪论
　　【第二章】政府公共服务电子化概述
　　【第三章】政府公共服务网站发展现状分析
　　【第四章】发达国家政府电子政务发展的实践经验和启示
　　【第五章】互联网时代下推进政府电子公共服务体系对策
　　【参考文献】政府公共服务系统构建研究结论与参考文献

第3章政府公共服务电子化发展现状分析——以江苏省为例

　　互联网的进步推动着公共服务电子化的发展，国家积极出台各项方针政策推动公共服务电子化的发展进程，但还存在公共服务平台不连通、数据不共享、服务内容重叠等问题。在互联网时代，互联网思维的传播和互联网技术的发展给政府公共服务电子化的发展带来机遇的同时也带来了巨大的挑战。当前，政府门户网站是政府实现电子化公共服务最主要、最直接的方式，也是最主要的窗口，政府门户网站的建设直接关系到政府公共服务电子化的发展进程。因此，本章主要通过研究政府门户网站的电子化公共服务的供给状况来探讨政府公共服务电子化发展的相关问题。在第十五届中国政府网站绩效评估中，江苏省省级政府网站与湖南省并列第八。具体数据如下表3-1。

　　根据评估结果，江苏省虽然排名在前十位，但与北京、上海、广东还存在一定的差距。因此，本文以江苏省省级政府门户网站为案例研究对象，对江苏省来说具有一定的实践意义，对全国其他省市的公共服务电子化的发展来说也具有重要的借鉴意义。

　　3.1江苏省政府公共服务电子化发展现状

　　江苏省经济比较发达，其通信基础设施的建设情况在国内也处于领先水平。根据相关的资料显示，目前，江苏省的通信基础设施建设已经基本满足市场需求及应用需求。参考2016年度江苏省互联网发展状况报告的最新的统计数据，江苏省电子化公共服务发展态势及其通信基础设施建设情况良好，网络建设逐步完善，信息终端快速普及，三网融合进程逐步加快。

　　3.1.1江苏省政府公共服务电子化发展目标

　　江苏省政府于2017年出台了关于加快江苏政务服务网建设的实施意见。意见指出，江苏省应充分利用云计算、大数据等现代信息技术，将江苏政务服务网建设为省、市、县三级统一的公共服务平台，对江苏政务服务网进行升级并不断完善其功能，不断整合优化各级中心的功能，加强移动客户端的建设并接入统一的服务平台，形成线上与线下一体化的公共服务平台。主要任务就是制定全省统一的业务规范和技术方案、建立全省统一的政务服务门户、建设统一的江苏政务服务客户端、身份认证系统、公共支付平台、电子证照批文管理系统、快递服务渠道、企业和个人用户中心。

　　江苏省将按照国家的统一规划，遵循先进行试点推行后逐步推广的原则，将江苏省政府公共服务电子化发展目标（2017年至2018年）分为三个阶段实施：

　　第一阶段（2017年1月至2017年6月）：成立领导小组并分解相关任务，各地各部门分工合作，争取在 2017 年上半年基本建成一网一端一号一码的线上政务服务框架。第二阶段（2017年6月至2017年12月）：不断完善政府公共服务平台的功能，提高线上线下一体化公共服务的供给能力，及时发现存在的问题并加以整改，提升公众的满意度。

　　第三阶段（2018年1月至2018年12月）：大力发展移动互联网的公共服务应用，实现更多电子化公共服务的全流程在线办理。扎实推进全省统一的数据平台建设，加强对大数据资源的应用及分析能力，推进网上协同治理、精准服务。

　　3.1.2江苏省政府公共服务电子化发展进程

　　近年来，江苏省政府始终将促进社会经济发展、转变政府职能及提升人民幸福感作为工作重点，并积极将发展政府公共服务电子化作为重要工作目标。紧跟国家步伐，通过一系列的措施，根据江苏电子化公共服务的软硬件实际情况，不断扩大公共服务的范围与领域，努力提升公共服务能力及水平。总的来说，江苏省政府公共服务电子化建设经历了三个发展阶段。

　　第一，起步阶段。江苏省从2003年开始启动全省公共服务电子化网络平台建设，基本完成了全省政务内网与外网建设；完成17个重点建设业务系统的横向互联和各部门纵向网络的整合。

　　2004年7月1日，在政府的大力支持下，江苏省政府门户网站的核心网站“中国江苏”正式开通。自2004年开始，江苏省政府每年都会对全省的政府网站建设情况做测评，以增强各地各部门的工作积极性。

　　第二，发展阶段。江苏省人民政府办公厅于2007年颁布了《关于进一步推进全省电子政务建设的意见》，意见指出，应进一步提高政府网站服务水平，加强对各部门网站服务内容的整合，各部门原则上不再建设独立网站，已建成的分批并入政府门户网站平台；不断加强网络基础设施建设；推进政务信息资源目录体系与交换体系建设；推进综合应急平台体系建设；应不断推进政务信息资源开发利用。

　　第三，成熟阶段。江苏省政务服务中心于2015年年初开始运营。江苏省政务办于2016年明确了推进“互联网+政务”的目标即积极打造线上线下网上大厅和实体大厅为一体的政务服务平台。在江苏省政务服务线上平台运营初期，超过三百项行政许可事项都可以在线上平台办理。江苏省工商、质监、国地税等部门以此为契机，大力推进企业注册登记“三证合一、一照一码”改革，不断简化办事流程，大大缩短了社会公众及企业的办事时间。江苏省发改委、住建、国土、环保等部门尝试推进并联审批并对项目进行全程跟踪，相关有建设投资项目的企业大大受益。江苏省政务办积极配合相关部门，推进改革。江苏政务服务网于2017年1月底开始上线运行，此平台汇集了江苏省所有政府部门的大部分在线服务、便民服务、办事场所以及惠民信息等。

　　在公共服务电子化建设过程当中，除了按照“互联网+政务服务”技术体系指南进行执行外，江苏省在四年多实践过程当中，一直尝试突破“互联网+政务服务”，尤其是从线下实体到线上虚拟，包括通过线上到线下的推进，希望能够解决互联、互通的问题。江苏省各市也在积极探索、应用移动互联网，如通过微博、微信等移动客户端，对涉及公众的公共信息进行及时有效的公开，并充分利用新媒体互动的优势，实现政府与公众的良性互动。同时，江苏省政府对电子化公共服务的手段及方式进行优化与升级，为统一公共服务平台发挥效用作了一定的铺垫。

　　3.2江苏省政府公共服务电子化存在的不足

　　近年来，在国家相关政策的支持和指导下，江苏省政府公共服务电子化发展态势良好，如在政府门户网站的建设、政府政务信息的公开等方面都取得了值得肯定的成绩。根据江苏省政务服务平台的首份运营维护报告显示：江苏省于2017年7月底基本达到了省、市、县三级百分之八十服务事项可在线上平台办理的目标，即基本达成了2017年至2018年的第二阶段的目标，但政府公共服务电子化在整合度、完备度、供需、信息安全等方面还存在着不足，这些问题的存在一定程度影响了整个公共服务平台发展。

　　3.2.1政府公共服务电子化整合度不高

　　由于受传统政府管理观念的影响，政府传统的公共服务管理模式在互联网时代下并没有完全革新，地方政府还没有重点加强对电子化公共服务的优化和整合。公共服务电子化从理论上来说会让政府管理朝扁平化和网络化发展，但由于政府内部的等级制，电子化的功能并未能从根本上改变政府的管理方式。因此，国家在推动公共服务电子化的过程中出现了“三难”，即互联互通难、信息共享难、业务协同难，而政府公共服务电子化整合度不高正是产生“三难”的原因，江苏省在推进公共服务电子化的进程中也同样遇到了这些困难，这一定程度影响了电子化公共服务高效能供给的目标的实现。政府公共服务电子化的整合度问题主要来说就是其服务系统及信息系统的有机整合问题。

　　一方面，从公共服务系统方面来说，政府公共服务电子化平台规划目的还是偏向于满足部门当前的业务需求，以供给部门为中心。公共服务电子化虽然提高了政府内部管理效率与服务水平，但是由于受到各部门之间复杂的利益关系的影响，很多公共服务供给部门还是单独运行，让有些服务项目重复或存在空白，线上与线下的服务存在断链现象。虽然现在江苏省已初步实现了“一张网”，但还存在着许多问题，如省级平台的服务信息与各市、县平台的服务服务重合或空白、服务分类繁琐。除此之外，江苏省公共服务平台及下属各市的公共服务平台还存在表格下载不够智能、搜索功能不智能、部分栏目下无内容等问题。以江苏省省级公共服务平台为例，在江苏省政府门户网站首页上的分类服务包括：省政府、要闻动态、政务公开、办事服务、政民互动、数据开放、走进江苏栏目，与北京市政府门户网站“首都之窗”相比，首页栏目分类稍显复杂，给公众精准查找到所需的资源设置了障碍。此外，它在服务项目上将公民个人与企业法人提供的服务项目分类呈现，但下一级按服务主题及部门进行分类，“按主题”下列31个主题，“按部门”下列54个部门，还有许多无法分类的公共服务项目归类在“其他服务”，不便于公众查找。许多电子化公共服务项目的复杂繁琐使得其并不能进行一步到位地分类。当前，江苏省的各个政府机构、各市县的政府门户网站均接入了统一的平台，只要打开江苏省省级政府门户网站就能找到江苏省各市、县、区的政府门户网站，但是，这些网站彼此都互相独立，很多部门的业务及信息都没有进行有效的整合。对于企业和个人来说，如果需要寻找一些数据信息或网上办理相关业务，就必须去相应的或不同的平台重复验证身份及提交材料，服务平台的独立性也给公众带来不方便。

　　另一方面，从信息数据系统方面来说，在互联网背景下的公共服务领域，精准且详实的数据信息能很大程度提升公共服务供给水平。我国政府虽然重视信息数据建设，但是地方政府与政府之间、部门与部门之间的业务都相互独立、分割，与公众生活息息相关的公共服务信息零散分布在各个系统，公民户籍、教育、就业、生育及医疗等基本信息处于分散、割据的碎片化状态，这不仅影响了政府提供完备的公共服务，还忽视了公共服务信息数据的附加价值。如去政务大厅办事，之前已经提交过身份证复印件，但是在办理其他事项时仍然需要重复提供；由于江苏省还未实现学历及学位信息的共享，在申请办理职业技能等级评定或其他职称时，需要提交学历和学位证书复印件和原件。数据信息建设标准的不统一增加了成本，同时，地方政府部门倾向于将本部门的数据资源信息部门化，一定程度阻碍了信息共享和沟通。政府部分办事系统间的数据还不能完全实现共享复用，省级平台与各市县平台之间的服务内容重复、零散，各级政府各部门间易形成数据孤岛，造成了大量公共服务信息呈现碎片化。从江苏省公共服务平台建设状况来看，虽然提前做好了统一的顶层设计与统筹规划，但各级地方政府还是受到资金、人才等客观条件的限制，无法形成集体效应。江苏省的公共服务平台将江苏省各市的地方门户网站汇集到“一张网”上，但各层级平台的支撑与技术水平差异比较大，彼此间的这种碎片化分布易发展成信息孤岛。呈碎片化分布的信息难以在各级政府与部门间充分流动，无法挖掘信息数据更加深度的附加价值。

　　目前，社会公众从江苏省公共服务平台所获取的大部分公共服务信息数据还是初始信息，政府部门并未对其进行深度的加工，信息数据附加值低、质量低、实用性低，易降低公众的满意度。政府在公共服务信息资源的分类、收集、处理与加工方面的能力欠缺，使得公共信息资源的共享变得愈发困难。

　　3.2.2政府公共服务电子化完备度不高

　　电子化公共服务的完备度主要表现为：公共服务能否实现线上的全流程办理；政府能否满足公众的多元化的需求，向公众提供全面、精准的法规政策与公共信息；政府能否有效公开政务信息等。从江苏省当前的公共服务电子化发展状况来看，在一些方面还是存在着不足。

　　首先，江苏省还未实现所有公共服务全流程的线上办理。通过研究可以发现，虽然现在已经有很多服务都设置了“在线办理”栏目，但是实际上还没有完全实现全流程的在线办理。比如，当前江苏省政府门户网站在审批事项办事服务中提供了办事流程、资料下载、在线预约办理、在线受理、结果查询以及网上统一支付等一系列服务项目，但是还有许多公共服务尚未实现线上的、电子化的全流程办理，仍然需要线下实体政务服务中心的辅助。比如，如申请护照、港澳台通行证等证件时，公众还无法实现在线预约办理，公众必须去现场办理。笔者在研究过程中，亲自体验了此项公共服务。笔者通过江苏省政府门户网站，查找到“中国公民因私护照”选项，获取办理流程、材料、地址等相关信息，然后前往户籍所在地的行政服务中心进行护照的申领。

　　其次，政府公共服务电子化完备度不高还体现在电子化公共服务的封闭性及弱回应性。本文重点研究了江苏省省级政府门户网站中“审批服务”中的“办件进度查询”功能，该政府门户网站仅向公众公示了办件部门、申请人、申请事项、申请时间、办理状态等信息。为了更好的分析该功能，笔者从江苏省政府门户网站的二级网站中截取了部分数据，如图3-2所示。

　　如图所示，办理状态只有“办理中”、“已办结”两种状态，并没有涉及业务流转的细节，如业务流转的具体部门、办理的具体进度、中间成果等信息都未予呈现，即缺少服务流程中间环节、节点处的阶段性成果的较为细节化的公开与公示，这一定程度地影响了政府公共服务电子化全流程的透明与公开。此外，本文特意选取了申请时间为2015年的审批事项，通过研究发现，申请时间为2015年的业务到至今还是显示“办理中”的状态，也从侧面反映出政府电子化公共服务存在完备度不高的问题。

　　最后，个性化服务尚不到位。江苏省政府门户网站虽然提供了无障碍阅读，但无语音点读功能，不利于视障人员等弱势群体的使用。部分市、县政府门户网站仅仅是把简单地新闻、政策、法律法规罗列在网站目录上，公共信息质量及其针对性低，经过二次加工的信息资源较少。这些因地方政府公共服务平台的管理不到位引起的一系列问题严重影响了整个统一的江苏省公共服务平台的发展。

　　3.2.3政府公共服务电子化供需错位明显

　　随着经济及信息化水平的不断提高，我国人民群众对公共服务的供给提出了更高的要求，传统的公共服务内容及水平仅仅只能解决基本需求。公共服务需求是供给的动力，在互联网时代，公众的个性化需求的出现和实现都离不开现代科技平台的应用。

　　“由于需求表达机制不畅，公共服务决策尚未形成自上而下与自下而上的良性互动，进而导致公共服务供给与需求的错位”①虽然近几年江苏省政府大幅增加对教育、医疗等各种与公众生活紧密相关的公共服务的资金投入，但是还是与广大消费者之间的需求存在很大的差异。江苏省在老龄人口服务、流动人口服务、农村公共服务、就业服务、信用服务等方面还存在不足，江苏省在这些公共服务领域中还存在应用结构性缺位。目前，对于江苏省来说，还无法把这些公共服务的所有线下的流程转移到电子化的公共服务平台上。

　　在政府公共服务发展水平不高的情况下，政府自身很难满足公众日益多元化、差异化及个性化的需求。江苏省政府公共服务市场化的程度并不高，供给方式及渠道还比较单一，大部分公共服务的供给还是主要依靠政府的力量。这些问题的存在一定程度上制约了电子化公共服务平台实际功能的实现。我国传统的公共服务供给主体相对来说比较单一，面对公众日益复杂多元化的需求，承担的压力也不断加大。因此在供给数量、供给结构上的问题突显出来。一方面，政府不仅要领导决策，还要承担公共服务供给的责任，这种双重角色一定程度影响了政府做出供给决策和结果评估的正确性和客观性。另一方面，当前政府及社会力量主体之间的关系存在一定阻隔，而且社会组织发展还不成熟，力量薄弱、服务能力弱且发展后劲不足，公共服务的供给者与消费者之间无法形成良性的沟通与互动。所以，公共服务需求主体与供给主体之间的沟通不畅及其差异性产生了公共服务供给过剩或是供给不足的问题。

　　传统的政府公共服务供给方式，主要是依赖于政府自上而下地寻找问题，然后采取相关措施解决问题。这种为公众提供服务的供给方式在一定程度上是模糊的，政府无法敏锐地“察觉”决策的效能高低。这样，不论政府如何提高公共服务的质量和数量，都难以满足公众的需求。因此，政府便很难做到精细化、精准化地提供公共产品及服务。因政府各部门受到传统工作方式和习惯的影响，公众需求并没有得到相关部门的及时有效地回应或解决，社会公众的满意程度直接影响了其再次参与的积极性，公众参与公共事务的热情很容易就被消耗掉。在传统的以政府为中心公共服务供给模式中，政府可以根据自身偏好随意调配社会公共资源，因此会产生公共产品供需矛盾、服务质量差及供给效率低等问题。随着互联网的普及，政府公共服务电子化的发展不仅为社会公众表达需求提供了各种便捷的方式与渠道，更能让公众有机会间接参与公共服务供给决策。

　　3.2.4政府公共服务电子化信息安全存在隐患

　　在互联网时代下，随着大数据、云计算等新一代网络技术的应用及互联网等终端的普及，互联网用户的个人信息、网络行为被企业和政府收集利用，大大增加了个人信息被泄漏和滥用的风险。我国电子公共服务信息安全问题主要存在于管理方面、技术方面、法律制度方面。

　　从管理层面来说，我国目前还没有建立一个统一、权威的安全管理机构，网络管理的部门超过二十家，因此，我国各级地方政府在管理过程中易造成混乱，形成多头管理，易造成管理的真空地带。此外，各级地方政府内部管理缺乏统一的标准且技术水平低，比如当内部工作人员违规操作时无法进行有效的阻隔，这一定程度降低了电子化公共服务平台的安全性。

　　从技术水平层面来说，我国建设电子政府信息系统的技术水平一直落后于西方发达国家。在设备方面，我国的自主研发和创新能力相较于西方都比较弱，我国目前还是主要依靠进口。这样对我们的政府数据安全造成了一定的隐患。虽然江苏省加大了对科技与信息安全的投入，但成效甚微。政府公共服务电子化在信息安全、技术应用、信息资源公开等方面还存在一定的安全隐患。就全国范围来看，我国在这一方面的建设还处于初级发展阶段，我国在信息安全方面还没有形成独立成熟的设备及技术，未来还有很长的一段路要走。电子化公共服务的的数据安全问题在一定程度上也阻碍了我国政府公共服务电子化的发展。

　　在法律制度层面来说，我国相关的法律法规不够完善、健全且信息安全立法体系构建相对缓慢。目前我国相关部门仅是以自身部门为出发点，制定相关法规，具有很大的不全面性和局限性。江苏省还有部分市、县并没有针对网络信息安全出台相应的安全应急机制、预案以及相关的隐私保护条例等规定。

　　3.3江苏省政府公共服务电子化存在不足的原因

　　3.3.1传统观念制约

　　目前，我国正处于从管制型政府向服务型政府转变的过渡时期，以公众为中心的服务理念在互联网思维的冲击下已经产生并被加以实现，但是受到官僚体制为载体儒家文化为核心的影响，特权保守的思想仍然存在。我国目前的电子化公共服务的供给模式的理念仍是“以政府为中心”，忽视了“以公众为中心”。

　　对于公众参与公共服务，我国尚未出台统一的标准与规范，地方政府也没有明确的办法及引导方向，忽视了对理念的更新与参与方式的创新。

　　互联网对传统公共服务供给模式产生了颠覆式的冲击与影响，摒弃传统的观念，培育互联网思维，是当前公共服务电子化供给主体的发展要务。

　　3.3.2法律法规滞后

　　虽然我国不断发展电子化公共服务并已有一定的规模，但相关法律法规的发展明显滞后于公共服务电子化的快速发展。政府公共服务电子化建设是一项比较复杂且系统的工程,不仅需要大量的资金、先进的技术,而且需要与之相关的法律法规作为保障，而我国在这方面的建设比较薄弱。所以，我国公共服务电子化建设过程中，应该将政府公共服务电子化的法律、法规的制定放在首位,从而为其良性的发展提供应有的制度保障。若忽视对制度体系的建设 ,公共服务平台仅在一流的技术支持下很难真正发挥其功能和效用。在电子政务建设的过程中,政府总是偏向对设备、技术等方面的建设,忽视了对制度、规范的建设。当前我国尚未出台针对电子化公共服务的专门的法律法规，也没有明确规定电子化公共服务应立哪些法、评价及监督内容等相关事项。

　　虽然江苏省不断地完善地方性的法律规章，但是在信息安全、公开、共享等方面还有所缺陷。从江苏省相关法律的现状来看，由于未形成法律体系，现有的法律不能发挥其核心效力且易在管理过程中形成真空地带。这些问题极大地影响了政府公共服务电子化的整体水平。

　　3.3.3政府管理体制改革还未到位

　　目前，政府还存在着政府部门规划设置不合理，管理职能存在交叉重叠，管理制度不够健全，手续程序复杂，效率不高等一系列的问题，再加上部分垂直部门管理的弊端，阻碍了统一开放的电子化公共服务的发展。从政府公共服务电子化发展进程来看，政府管理体制阻碍了政府公共服务电子化的发展，在互联网时代下，互联网技术的发展要求政府各个部门从分散走向集中，从破碎走向整合。当前，我国政府存在部门分割、各自为政的现象，这直接导致了部门机构的协调困难，更不利于组织间的通力合作。

　　以纵向层级制、横向职能制分布排列的组织结构是我国政府组织结构。纵向层级制的行政组织系统是以下级对上级负责的原则呈纵向排列分布的,由此，呈现“金字塔”型分布结构。横向职能制的组织结构就是职能部门以横向平行形式进行排列，大部分部门行使管理职能具有单一性。由于部门之间存在利益的分割，信息共享在政府部门间难以实现。部分政府部门将信息数据资源视为权利和地位的象征，易造成信息寻租，这些体制问题的存在均阻碍了政府信息资源的共享与公开。

　　3.3.4公众信息素质不均衡

　　通信基础设施关乎大数据、云计算、物联网、移动互联网等新一代互联网技术的发展，是政府公共服务电子化发展的基础，也决定了公民使用互联网的能力。经济发展水平、互联网信息基础设施水平、互联网接入和覆盖比率等都影响着互联网普及率。

　　就江苏省来说，苏北地区和苏南地区的信息基础设施资源分配还是存在不均衡的现象，城乡互联网普及率差异也比较大。

　　一方面，青少年为我国上网的主要人群，而青少年很少需要公共服务。还有很大一部分公众并不熟悉电子化公共服务的流程和规范，对电子化公共服务带来的便捷及高效没有充分的信心。对于不知道如何通过线上平台来获取公共服务的公众来说，获得电子化公共服务还是很困难。因此，很多人民群众还是会选择以传统的复杂的跑腿方式获得公共服务。

　　另一方面，由于苏南与苏北在经济水平、信息化水平、通信基础设施建设状况、教育等方面存在明显差异。苏南的公共服务电子化发展状况明显优于苏北。公共参与重点还主要停留在获取信息和简单操作层面上，政府门户网站中涉及公共参与的栏目都只是一种存在形式，并没有发挥实际的效用。

　　①顾严.“十二五”亟需理顺公共服务需求表达机制[J].中国经贸导刊,2010(12):24-25.
 

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