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　　【题目】财政支持下农村基建问题探究
　　【第一章】政府帮扶下农村基础工程建设研究引言
　　【第二章】农村基础设施建设的理论分析
　　【第三章】某市农村地区基建情况分析
　　【第四章】某市农村基础建设存在的问题和原因分析
　　【第五章】加强某市农村设施建设的政策建议
　　【参考文献】农村基础设施构建中财政扶持优化探析参考文献
 

　　4.F市农村基础设施建设存在的问题及原因分析

　　通过开展问卷调查，运用DEA模型对2016-2017年F市农村基础设施建设进行测算分析，我们不难发现，F市农村基础设施建设仍存在不少问题和需要改进之处。近年来，F市通过不断加大对农村基础设施建设的投入，在一定程度上满足了农民生产生活和农村发展的需要。经过长期的不懈努力，农村基础设施已经初步覆盖了大部分农村地区，基础设施的数量和种类逐步增加，服务范围与服务对象进一步加大，农村基础设施建设效果逐步显现。但是仍未从根本上改变农村基础设施落后的局面。随着农村经济社会的发展和人民物质、文化需求的改变，现有的农村基础设施，从种类、数量、功能性和规模上都已经无法满足现代农业和农村发展的需要。当前，F市农村基础设施建设主要存在以下几方面的问题：

　　4.1农村基础设施建设资金投入不足

　　4.1.1财政投入不足

　　表3-9农村基础设施建设存在问题统计表中可以看出，有36%的基层群众认为财政扶持农村基础设施建设的力度不到位或者供给不足。上世纪50年代，我国在社会主义经济初期将工业作为经济建设的重心，我国实施了一系列优先发展工业的倾斜政策。而F市受国家政策的影响，财政对农业、农村的投入也不断减少。近年来，F市农村基础设施建设财政投入波动较大，财政投入并未随着农村居民需求的增长而相应增加。

　　从图4-1中可以看出，2014年-2017年F市对农村基础设施建设的财政投入呈现不规律性。

　　2014年和2016年财政投入相对较少，2015年和2017年财政投入相对较多。

　　而农村基础设施建设对财政扶持资金的需求却逐年增长，这使得财政投入和资金需求差距较大。财政投入的不规律性也直接导致了农村基础设施建设的不规律性，使得农村基础设施建设无法满足社会发展和农村居民需求的不断增长，妨碍了农村基础设施建设长远规划的实现。同时，我们也不难看出，2017年F市对农村基础设施的财政投入为4028万元，以F市2017年一般公共预算支出56.72亿元计算，农村基础设施建设支出占财政总支出的比例不到1%①,对农村基础设施建设的投入严重不足。而造成投入不足和不规律性的原因主要有以下两方面：

　　（1）城乡二元经济结构导致农业和工业、农村和城市的发展不平衡。在我国城乡二元经济结构和体制背景下，财政投入向城市和工业发展倾斜，而对农村和农业的投入相对较少。由于我国政府财政是由中央、省、市、县、乡五级财政组成，在县、乡财政投入不变的情况下，F市用于农村建设的中央、省、市转移支付资金相对较少，因此，各级政府财政对农村基础设施建设的总投入必然不足。从而使得农村没有得到和城市一样的发展机会。同时，由于城乡二元结构的存在，许多政府部门未将农村基础设施建设摆在重要位置，这也导致农村基础设施建设支出未能到财政预算安排中获得稳定的一席之地，预算安排随意性较大，造成了对农村基础设施建设财政投入的不规律性。

　　（2）各级政府责任划分不清。由于我国独有的中央、省、市、县、乡五级行政管理体制，农村基础设施建设需要不同层级政府的协调配合。然而，我国至今没有成文法规来明确各级政府农村基础设施建设中的职责划分。各级政府在农村基础设施建设项目规划、建设实施和后期管护等方面均存在责任划分不清的问题。由于责任落实“无法可依”、“无章可循”,而且农村基础设施建设比较分散，难以管理，且项目建设效果不显着，因此各级政府均不愿主动承担建设责任和增加财政投入。同时，由于我国自上而下的行政管理体制和财政事权不对称，经常出现“中央请客、地方掏钱”和指令性配套的现象。

　　在中央政府与地方政府之间的博弈中，导致了农村基础设施建设财政投入不足和呈现不规律性。

　　①数据来源：F市财政局,F市财政决算报告[R].（2017年）.

　　4.1.2村级自筹资金不足

　　从表3-6村级投入情况统计表中可以看出，有86%的调查对象认为村级自筹资金投入不能满足本村农村基础设施建设要求.

　　F市农村基础设施建设所需资金主要来源于各级政府财政扶持资金、村集体投入、村民筹资筹劳、社会捐赠和社会资本投入。其中：村集体投入、村民筹资筹劳、社会捐赠和其他社会资本投入属于村级自筹资金。仅仅依靠财政投入显然无法满足农村基础设施建设需求，因此，需要村级自筹资金投入来弥补财政投入不足的缺陷。

　　从表4-1中可以看出，2016年和2017年F市农村基础设施建设投入资金中，财政投入和村集体投入大约占90%,而村民筹资筹劳、社会捐赠和其他社会资本投入占总投资的比例都很低。资金投入乏力也直接影响了我国农村基础设施的健康发展。

　　4.1.2.1村集体投入不足

　　村集体作为农村基础设施建设的直接受益者、建设者和管理者，理应承担建设责任，加大投入力度。但是，从表4-1F市农村基础设施建设投入比例表中可以看出，2016年和2017年F市农村基础设施建设村集体投入所占比例分别为33.94%和27.32%.由于多方面原因导致村集体投入并未达到预期。一方面村集体收低。通过开展调查问卷得知，F市农村村集体主要依靠集体土地租赁获得少量的土地承包费，大部分农村都没有工业项目，村集体拥有的资源越来越少，导致村集体经济实力十分薄弱，特别是“三提五统”和农业税取消后，村集体用于农村基础设施建设的可支配收入进一步减少。

　　从表4-2中可以看出，F市村集体经营性收入8万元的村仅有51个，占全市所有行政村总数的8.4%.

　　F市村集体经营性收入3-7万元的村有426个，占全市所有行政村总数的70.4%.经营性收入3万元以下的村有107个，占全市所有行政村总数的17.7%.

　　经营性收入为0的“空壳”村有21个，占全市所有行政村总数的3.5%.可以看出，F市农村经济实力整体较弱。另一方面村集体利用信贷资金开展农村基础设施建设也受到了极大的限制。由于农村基础设施建设周期长、回报率低、风险性高等特点，在支农金融信贷机构“经济人”理性的驱使下，村集体获得的农村基础设施建设贷款十分有限。

　　4.1.2.2村民筹资

　　筹劳和社会捐赠不足村民筹资筹劳和社会捐赠是居民参与农村基础设施建设的重要方式之一。从表4-1F市农村基础设施建设投入比例表中可以看出，2016年和2017年F市农村基础设施建设村民筹资筹劳投入所占比例分别为10.52%和2.40%,2016年和2017年F市农村基础设施建设社会捐赠投入所占比例分别为2.22%和1.76%,居民通过筹资筹劳和捐赠的方式支持农村基础设施建设的力度很小。主要原因是：一是农村居民家庭收入仍然偏低。从表3-3居民家庭收入特征统计表中可以看出，有50%的调查对象家庭年收入低于3万元，81%的调查对象家庭年收入低于5万元。随着物价上涨和生活成本的增加，很多家庭无闲余资金用于农村基础设施建设。二是为了减轻农民负担，防止随意摊牌、乱收费现象发生，近年来各级政府对村民筹资筹劳进行了严格限定。按照村民自愿、量力而行、上限控制、使用公开的原则进行筹资筹劳。以F市为例，筹资标准为每人每年不得超过20元。筹劳标准为每个劳动力每年不得超过10个工日。筹资对象为本村户籍在册人口或者受益人口。筹劳对象为本村户籍在册人口或者受益人口中的劳动力（18周岁至60周岁男性和18周岁至55周岁女性）,对劳动力不得既筹资又筹劳。这些在很大程度上限制了筹资筹劳的规模。三是农村基础设施具有公共产品非竞争性和非排他性的特点，筹资筹劳的村民和未筹资筹劳的村民对农村基础设施拥有平等的使用权，容易出现“搭便车”现象。同时，资金使用的低效和政策落实不到位也使得私人部门对政府逐渐失去了信任和投资动力，社会捐赠相应减少。最后，我们用政府与农户对农村基础设施投资行为的博弈模型来分析村民筹资筹劳和社会捐赠不足的现象：当政府和农户均对农村基础设施进行高投入时，可以显着提高农村基础设施水平，从而促进农村快速发展，极大改善居民生产生活条件。然而，现实情况中，政府和农户的相互博弈阻碍了农户和政府同时投资的可能性。首先，假设政府和农户对基础设施的投资是可以相互替代的，具有同质性。在博弈初期，政府认为农户会为了自身生产生活便利而加大对农村基础设施建设的投入，这样政府可以通过较少的财政支出就获得较大的社会效益。而事实上，农户因为承担能力有限未对农村基础设施建进行过多的投入，反而是在享受政府提供的免费“午餐”.这使得财政负担加重，导致对农户失去信心，从而减少对农村基础设施的投入。同时，在博弈初期，农民对政府充满信心，认为政府对农村基础设施建设会持续投入，但现实中发现政府并未落实，对政府信任下降，加之受到基础设施非排他性和非竟争性特征的影响，最终使居民的投资动力下降，导致农村基础设施建设中村民筹资筹劳和社会捐赠投入不足。政府与农户的合作博弈转变为不信任的非合作博弈。

　　4.1.3社会资本投入不足

　　政府和村集体在提供农村基础设施时是以满足大多数村民的最基本的公共需求为目的，在资金投入有限的情况下无法满足全体村民差异化的需求。这就需要社会资本的投入来填补政府和村集体投入的“真空区”.然而，从表4-1F市农村基础设施建设投入比例表中可以看出，2016年和2017年F市农村基础设施建设社会资本投入所占比例分别为1.18%和2.13%,社会资本对农村基础设施建设投入严重不足。造成社会资本投入不足的原因既有基础设施建设自然垄断性等自身特征的原因，也有公共财政职能发挥不到位的因素。一方面，农村基础设施建设对社会资本的吸引力不够。在市场经济体制下，利益最大化的竞争机制在资源配置中起主导性作用。现实生活中，由于农村基础设施投资数额大、涉及范围广、建设周期长以及经营盈利保障度低等特点，使得私人部门对农村基础设施的投资意愿较低，这也导致了农村基础设施建设很难吸引到大量的社会资本投入。另一方面，政府主导的农村基础设施建设在很大程度上表现为一种政治行为，由于供给决策机制弊端和利益“寻租”行为的存在，使得财政投入往往会漠视市场的实际需求，造成农村基础设施建设的低效率。而由于政府对投资监督和绩效评估机制的不完善，使财政投资成本和效率难以准确计量，这在一定程度上加剧了农村基础设施建设的低效率现象。

　　4.2农村基础设施的投资结构不合理

　　从表3-122016年F市农村基础设施建设DEA测算表和表3-132017年F市农村基础设施建设DEA测算表可以看出，道路基础设施、公共福利设施、环卫设施、景观设施、桥涵和水利设施6种类型的项目投资效率存在一定的差距。

　　F市并未将农村基础设施建设的重点放在环卫设施和水利设施等投资效率较高的项目上，而对道路基础设施等投资效率较低的项目也进行了大量投入。这说明F市农村基础设施建设投资结构不合理，未实现受益范围的最大化。高效合理的投资需要科学与实践相结合，一方面要利用科学的手段对投资进行测算，对效率进行实时跟踪，当投资效率降低时及时纠正投资方向。另一方面要加强实地考察调研，因地制宜，根据基础条件和农村人口特征的不同确定投资结构。例如：从表3-3居民年龄特征统计表中得出农村常住人口50岁以上的占62.5%,因此在活动场所、文体设施等方面的投资中应多考虑老年人的需求。

　　在农村基础设施建设资金投入有限的情况下，更应该将有限的资金用于农民真正受益的地方。农村基础设施的投资结构不合理不仅会影响农村基础设施的快速发展，还会打击农民投资农村基础设施的积极性，进而造成农村基础设施建设资金不足，形成恶性循环。缺少行之有效的供给决策制度是投资结构不合理的主要原因。部分政府的决策者在政绩和提拔的驱动下，不顾居民实际需求，建设“形象工程”,而一些期限长、见效慢的长远性项目和造福后代的项目则往往被当届决策者摒弃。同时，由于缺少有效的基础设施供给谈判制度，农民无法在基础设施供给决策中表达自己的真实需求和偏好。最终使得农村基础设施供给决策程序具有较强的强制性和主观性，容易受到人为因素和利益驱动的影响。这种自上而下的供给决策机制导致农村基础设施的供给背离了农村居民的实际需求，造成基础设施的供给结构失衡。而基础设施的供给结构直接决定了投资结构，所以造成了农村基础设施建设投资结构不合理。

　　4.3农村基础设施建设效率低下

　　从表3-122016年F市农村基础设施建设DEA测算表和表3-132017年F市农村基础设施建设DEA测算表可以看出，2016年和2017年桥涵设施、公共福利设施和道路基础设施的投资效率都较低。特别是2016年道路基础设施的综合技术效率、纯技术效率和规模技术效率分别为0.31、0.53和0.58,表明了资金使用效率的低下。通过上面的分析我们知道，由于多方面原因，F市农村基础设施建设财政投入资金本来就不足。这种低效率进一步加剧了F市农村基础设施建设落后的局面。在经济学理论中，“经济人”

　　以追求利润最大化为目的，而这一目的也促使其不断努力提高效率。而部分政府却将重心放在“形象工程”和“政绩工程”的建设上，对资金使用效率漠不关心，并且缺少提高效率的激励约束机制。正是由于这种投资主体和收益主体不对称，投资者难以从中获得收益，而收益者缺少投资决策权，使得资金在使用过程中无法实现利润最大化和效率最高，导致资金的投资效率低下。

　　4.3.1项目管理和资金使用分散化

　　从表3-1农村基础设施建设项目相关主管单位统计表中可以看出，F市农村基础设施建设根据项目种类至少分别由9个业务主管部门进行分头管理。不同种类的农村基础设施项目分属于不同的主管部门，使得项目管理和资金使用过于分散。各主管部门之间容易出血各自为政，各行其事情况的现象。导致财政资金难以形成集中合力，实现规模效益。由于资金规模普遍较小，难以对项目建设提供足够的财力保障，使得大型农村基础设施无法实施，同时，对于中、小型的农村基础设施也无法保障其建设质量和进程。

　　另外，多头管理还会造成各部门职能交叉和职能失位并存的现象，而且职能交叉后容易滋生相互推卸责任的发生。

　　4.3.2政府层级过多导致资金拨付中被挤占挪用

　　表3-9农村基础设施建设存在问题统计表中可以看出，有11%的农村居民认为存在挤占挪用资金现象。由于我国固有的政府管理体制，实行的是中央、省、市、县、乡五级管理体制，自上而下的工作机制造成了上下级信息的不对称。导致支农政策传达的层级越多，政策落实的准确度和力度越低，而财政资金拨付的层级越多，截留挪用的可能性也就越大。

　　F市作为第四级基层政府，在中央政府和F市政府之间往往会出现政策传达失准和改变资金使用方向的现象。而且，在资金层层拨付和项目层层审批过程中，既耽误了资金的及时拨付，还给主管部门、乡镇政府挪用资金提供了机会。特别是部分财政困难的乡镇和村级组织，自身运转就已经无法保障，因此会想方设法将财政资金用于工资发放和办公经费等刚性支出。此外，由于财政监督不到位和部分财务人员素质较低等，造成农村基础设施建设财政投入资金被挤占挪用的现象时有发生。导致农村基础设施建设资金管理不规范和使用效率低下。

　　4.4农村基础设施建设体制机制不完善

　　4.4.1项目决策不够科学和规范

　　从表3-5居民参与农村基础设施建设民主决策特征统计表中可以看出，参与民主决策的人数仅占72%,这必然导致相关决策不能充分体现农民的意愿。而从表3-9农村基础设施建设存在问题统计表中可以看出，34%的人认为当前农村基础设施建设存在的最突出问题是供求不对称，导致供给偏离需求。一直以来，科学立项和民主决策提高资金使用效益和项目建设质量的关键，然而，由于政府固有的体制机制和社会化进程的加快，在一定程度上导致了农村基础设施建设项目决策不够科学，民主决策流于形式。首先，民主决策流于形式，导致供给和需求不一致。一方面由于我国城镇化建设进程加快，农村人口向城镇转移，出现了农村“空心化”现象，导致参与民主决策的农村居民大幅减少；另一方面由于民主决策程序日益完善，程序严谨性和规范性的提高也在一定程度上降低了民主决策的可操作性。两方面原因逐步导致民主决策流于形式，大部分农村居民的真实诉求无法有效表达，只能被动接受既定的基础设施供给并承担相应费用。农村基础设施供给的数量、种类无法反映农民的真实意愿和需求偏好。其次，项目决策程序不科学。自上而下的决策机制使得政府决定代替了农民意愿，而项目主管部门在进行决策时紧紧依靠有限的报表信息确定，缺乏实地考察调研和科学论证，且人为影响因素较多，项目主管部门主要领导的直接干预往往造成项目决策脱离实际和决策低效。导致部分急需的农村基础设施建设项目未批复，而一些“人情项目”、“面子项目”、“形象工程”、“政绩工程”等却被优先建设，例如，“一事一议”财政奖补项目中出现的“遮羞墙”工程。

　　4.4.2后期管护不到位

　　从表3-10农村基础设施后期管护统计表中可以看出，调查对象中有67%的人认为农村基础设施后期管护不到位，影响了农村基础设施的长期正常使用。农村基础设施“三分建，七分管”,为保障农村基础设施长效运转，F市近年来实施了农村公共服务运行维护机制建设。

　　从图4-2可以看出，2014年-2017年F市农村公共服务运行维护财政投入资金呈逐年下降趋势。这也造成F市部分农村基础设施出现了有人建无人管和建管不同步的现象。这主要有两方面原因：一是管护机制不完善，缺乏长远规划，存在重建轻管现象。

　　由于政府部门重视程度不够和追求短期利益行为，导致建成项目管理主体不明确，管护责任落实不到位。二是后续资金投入不足，建管资金分配失衡。部分政府部门将争取资金建设工程当作政绩，导致有限得财政资金大都投向了项目建设，用于后期管护的剩余资金所剩无几。本世纪初建成的大部分农村基础设施因缺乏有效管护而导致使用效能逐年下降，甚至废弃。例如，部分村内道路破损后长期未修导致路面坑洼，积水严重，妨碍正常通行；部分垃圾桶和垃圾站破烂不堪，无人处理，形同虚设，垃圾随处乱扔、乱倒；排水沟常年无人清理，污水横流、臭气熏天；国家扶持的农村旱厕改造工程，新型厕所建成后由于管护不到位，大多废弃。

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