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　　【题目】财政支持下农村基建问题探究
　　【第一章】政府帮扶下农村基础工程建设研究引言
　　【第二章】农村基础设施建设的理论分析
　　【第三章】某市农村地区基建情况分析
　　【第四章】某市农村基础建设存在的问题和原因分析
　　【第五章】加强某市农村设施建设的政策建议
　　【参考文献】农村基础设施构建中财政扶持优化探析参考文献
 

　　5.加强F市农村基础设施建设的政策建议

　　5.1加大对农村基础设施建设的投入力度

　　5.1.1加大财政投入力度

　　（1）建立城乡统筹的公共财政体制。长期以来，城乡二元经济结构严重影响了我国农村基础设施的发展。我国现在己进入工业化中期阶段，城乡融合、最终实现城乡一体化是客观规律和必然趋势。按照党中央、国务院的要求，实行“工业反哺农业，城市支持农村”,“坚持把农业农村作为财政支出的优先保障领域，确保农业农村投入适度增加，固定资产投资继续向农业农村倾斜。”应不断加大对农村基础设施建设的投入，改变城乡二元结构的观念，逐步建立财政对农村基础设施建设的长效投入机制。要逐步建立和完善城乡一体化的公共财政体系，奠定农村基础设施建设在财政基本建设投资中的基础性地位，为农村基础设施建设提供更加公平的发展机会，保障农村基础设施建设的资金供给。

　　（2）构建和完善多层次的转移支付体系。中央和地方各级政府的转移支付资金是农村基础设施建设最重要的资金来源，因此，需要进一步构建和完善多层次的转移支付体系，从而为农村基础设施建设提供有效的资金支持。一方面，由于各级政府投入具有明显的多层次性，为促进农村基础设施建设最终实现城乡基础设施均等化，就需要构建多层次的转移支付体系。不仅要完善中央对地方政府的垂直转移支付体系，还要完善同级政府间的水平转移支付体系。也就是纵向转移支付和横向转移支付同时推进。使整个财政资金的利用更有效率，确保财政为农村基础设施建设提供充足的资金。另一方面，建立科学的转移支付测算体系。综合考虑各地区的人口、土地、教育、卫生、经济发展水平等各项因素，科学确定转移支付数额。这样可以有效地排除人为因素的影响，使转移支付额度更加公平合理，提高转移支付分配的科学性、透明度和可预见性。

　　5.1.2带动村集体经济发展，增加村集体投入

　　村级组织作为农村基础设施建设的最直接参与者，通过扶持村集体经济发展，提高村集体经济实力，可以为农村基础设施建设注入“源头活水”,提供源源不断的资金支持。各级政府应当积极引导和扶持村级组织建设村级增收致富项目。一是实施人才扶持政策。组织科技人才深入农村，将新技术、新品种等农业科技成果，在村级进行转化应用，促进人才、技术、信息等优秀资源向农村流动。鼓励有条件的村，聘请职业经理人，提高村集体资产运营效益。打造懂经营、会管理、有才干的村级经济合作组织团队。二是加快农村产业转型升级。引导村级立足产业特色和区位优势，发挥合作社等新型农业经营主体的带动和引领作用，延伸现代农业全产业链条，加快推进农村一二三产自由组合、深度融合，协同发展，效益倍增。三是实施优势特色农业提质增效行动计划，强化标准质量管理，大力培强高端农产品特色品牌。围绕村级主导产业和重点产品，积极开展无公害农产品、绿色食品、有机食品认证和商标注册，大力培育山东名牌和农产品地理标志商标。四是推进村庄联合村企抱团发展。探索推进村庄共建、区域联动的融合发展机制，通过强村的辐射带动，发挥集群优势，提高薄弱村资源和闲置劳动力利用率，实现共同发展。支持村企合作，企业发挥资金、信息、技术、人才、市场、管理等方面的优势，村集体提供土地、资源、劳动力，合作发展增收项目。用足用活各类资源，实现产业富村、项目强村、村富民享。5.1.3加大社会资本投入

　　（1）鼓励和引导金融部门加大对农村基础设施建设的支持力度。一方面，政府应该进一步完善信贷担保机制，政府可以出资设立农村基础设施建设基金，并以此作为贷款担保资金，降低金融部门的信贷风险，促使银行贷款向农村基础设施建设倾斜。另一方面，对农村基础设施建设贷款实行贷款贴息，通过向农村提供无息贷款的方式鼓励村级组织利用贷款资金加强农村基础设施建设。

　　（2）加大对农村基础设施建设社会资本投资的政府补贴力度。由于农村基础设施的外部性、投资规模较大和回收周期较长，收益水平一般较低而且风险较大。严重影响了社会资本对农村基础设施建设的投资动力。因此，政府可以通过财政补贴或税收优惠等激励政策，提高农村基础设施私人供给的收益水平，降低其边际成本，增强农村基础设施建设对社会资本投入的吸引力，促进多种经济主体对农村基础设施的投资建设。

　　5.2明确农村基础设施建设的政府间分工

　　在我国农村基础设施建设过程中，由于政府层级过多和职能分工不明确导致农村基础设施建设投资效率和发展水平较低。因此，应当进一步明确各级政府的农村基础设施供给责任。可以按照受益范围和政府职能效率，由中央政府、地方政府和村级组织分别承担不同种类的农村基础设施建设责任。

　　5.2.1明确政府职责划分，实现分工负责

　　（1）中央政府不可能承担全部基础设施的供给责任，地方政府也无力承担超出其服务范围和能力水平的基础设施的供给责任，因此，需各级政府合理分工，各负其责。按照政府行政职责，中央政府面对的是全体社会成员，因此，它应承担全国性基础设施的供给责任；而地方政府面对是本辖区内的居民，因此，它应当承担地方性基础设施的供给责任。对于受益范围较广的农村基础设施，例如，南水北调等大型水利工程、跨地区的农村道路、供电设施建设等，具有较强的地区间非排他性和非竞争性，效益外溢程度也较高，应当主要由中央和省级政府提供。其中，南水北调等跨经济协作区的大型水利工程应当主要由中央政府提供。农村道路、供电、供水、供气等基础设施应当主要由省级政府承担。县、乡政府应当主要承担本区域内的农村基础设施建设的投资及管理。在明确中央和地方各级政府的职能分工后，应将各级政府的财权与事权相对应，从而保证各级政府职责的有效履行。

　　（2）我国在农村基础设施供给上习惯性将供给责任下移，导致县、乡基层政府的供给责任过大，而由于基层政府财力有限，造成了农村基础设施的有效供给不足和制度外收费现象，加重了基层政府和农民负担。因此，应当将农村基础设施的供给责任从县、乡政府向上和向外适当转移。一是农村基础设施供给责任的向上转移。按照职能分工和财力水平，受益范围较大、外溢性较强的全国性基础设施的供给责任应逐步移交中央和省级政府。二是农村基础设施供给责任的向外转移。对于农村市场、农业经营和农村合作性的事务，应逐步交由农村合作组织或市场主体进行供给，将村级组织的政治和经济职能进行逐步分离，将村级组织的职能逐渐缩小至“政治”范围。

　　5.2.2加强协同机制建设

　　F市可以建立县、乡、村三级联动抓农村基础设施建设机制。县级发挥牵头抓总作用。负责全县整体规划、项目整体推进、绩效考核等工作。镇街落实“理、促、调、帮”

　　综合措施，帮助村级理清发展路子，调整投资结构，促进农村基础设施发展，帮助村级解决遇到的难题。村级负责项目的具体实施、监督管理等工作。通过县、乡、村三级各负其责，齐抓共管，全力推进农村基础设施建设发展。

　　5.3加强农村基础设施建设供给

　　结构改革“自上而下”的供给决策机制导致部分农村基础设施的供给与农民的真实需求不符，农村基础设施供求结构失衡。这不仅影响了农民筹资筹劳的积极性，造成农村基础设施资金来源不足。还会造成有限的农村基础设施建设资金投入到农民需求不大的领域，导致投资结构不合理。因此，为了调动农民筹资筹劳的积极性和优化农村基础设施建设的投资结构，应当将“自上而下”的供给决策机制转变为“自下而上”,根据农民需求决定农村基础设施供给的决策机制。使农民意愿得到更充分的表达，使农村基础设施建设资金发挥更高的效用。

　　5.3.1推进民主制度的发展完善

　　镇街和村级组织领导干部的产生办法，村“两委”干部应当由本村居民民主选举产生，镇街领导干部的任命也应该充分征询群众的意见，而不应由上级组织部门直接任命。由于有选举和任命约束，镇、村领导干部才能真正对辖区内的居民负责，将自己的政绩与农民的利益挂钩，把维护和保障本地居民的利益放在首位，而不是以个人偏好和主观愿望进行决策。只有将农村基础设施建设和基层民主统一起来，才能真正深入了解农民对农村基础设施的实际需求，避免作出背离农民意愿的农村基础设施供给决策。

　　也只有通过真正的民主约束，才能切实提高农村基础设施建设效率，从而为本地区提供更多有效的符合农民意愿的农村基础设施。

　　5.3.2建立和完善民主议事制度

　　民主议事应当以促进农村经济发展为目标，以科学规划为前提，以民主管理为手段，以控制农民负担为准绳，以改善农民群众生产生活条件为出发点。紧紧围绕农村经济发展，从当地群众生产生活最急需，受益最直接的项目入手，重点解决居民一家一户想办而办不了、办不好的事。农村基础设施建设可以按行政区划，以行政村、区域联村为单位进行协商议事，也可以受益群体为单位进行议事。民主议事要使村民代表能够畅所欲言，充分发表意见。在充分讨论、协商的基础上进行民主表决。表决结果必须经超过三分之二的村民代表通过，并由参加会议的村民代表签字认可。5.3.3发挥民主决策的作用农民是农村基础设施建设最直接的使用者和受益者，因此，应当积极引导群众参与到项目选定、项目实施、资金监督等工作中，让群众的事由群众当家作主，调动农民群众参与“民主决策、民主管理、民主监督”的积极性，推动农村基层民主政治建设进程。

　　在决定农村基础设施供给的种类和数量时，广大农民应积极表达自己的意愿，摆脱“等、靠、要”的落后思想，实现从“要我发展”向“我要发展”的转变。从而避免在决策中处于被动地位，保证自身利益。把农村基础设施建设项目商议好、监督好、管理好。

　　5.4加强农村基础设施建设项目和资金管理

　　5.4.1提高主管部门管理效率

　　F市农村基础设施分属多个部门管理，多部门管理一方面加大了管理成本，不利于发挥财政资金的规模效益；另一方面，也使得各主管部门职能交叉，出现管理重叠和管理真空并存的现象，存在相互推卸责任的可能性，容易造成农村基础设施建设管理不到位。因此，F市应当根据各部门职能进行适当的机构调整和职能优化，精简农村基础设施建设主管部门数量。从第十三届全国人民代表大会第一次会议审议的国务院机构改革方案的议案中可以看出，为优化各部门职能，我国正在进行自上而下的机构改革。在此次国务院机构改革中，国土资源部、农业部、环境保护部等不再保留，组建农业农村部。

　　F市及其他各级地方政府均应按照国务院机构改革精神，进行本级政府部门机构调整，精简机构，将多部门管理变为集中管理。一方面可以提高管理效率，降低管理成本；另一方面集中管理可以对农村基础设施建设实行更加专业的审批和监管，从而提高监管力度和项目建设质量。在对项目审批过程中，主管部门应当根据村级提报的农村基础设施建设申请建立项目库，并制定本级政府农村基础设施建设3-5年规划。每年财政扶持的项目均从项目库中选取，对项目库实行滚动管理，防止对项目的重复补助。对项目库中的项目组织专家进行科学论证，对符合规划并经专家评审后的项目进行严格地筛选，提高项目建设的科学性和合理性。在对项目实施监管的过程中，主管部门应采取定期检查和不定期抽查相结合的方式，对工程进度、建设质量以及财政资金到位与使用规范情况进行全方位监管。

　　5.4.2加强项目和资金管理规范化

　　坚持以规范管理为手段，以服务提升为目标，建立和完善四项管理机制。

　　（1）资金管理机制。按照“政府补助、社会赞助、村级自筹、群众参与”的思路，拓宽筹资渠道。强化资金管理，对财政投入资金实行专户管理、封闭运行，由县财政直接拨付到镇街村级代管户或直接拨付给项目施工单位，杜绝了挤占挪用等问题发生；发挥村民理财小组作用，定期公布项目建设收支情况，确保资金专款专用和效益发挥。

　　（2）项目管理机制。项目建设从追求数量向追求质量转变，确保项目建一个，成一个。一是规划先行，有序推进。二是因地制宜，量力而行。三是公开公示，阳光操作。四是程序规范。聘请有资质的第三方中介机构进行项目的设计、评审、招投标、监理、验收、审计等各项工作，确保项目申报、审批、实施等环节程序规范。

　　（3）服务购买机制。按照“政府引导、定项委托、合同管理、评估兑现”的方式，对一些资金投入较大、标准相对统一、区域相对集中的村级公共服务项目，以镇街为单位实行统一招投标，由各项目村与服务单位统一签订合同。同时，加强对合同执行情况的监督管理，建立起由政府、村民、中介机构共同参与的立体化监督体系，确保试点服务项目正常运转使用，达到政府放心、群众满意的效果。（4）统筹联动机制。农村基础设施建设包含多个不同的项目，因此可以将“一事一议”财政奖补、“强村固基”、“村村通”、农村基础设施运行维护机制建设和盘活村级集体资产等一系列惠民工程和项目进行统筹整合，做好结合文章，充分发挥资金的规模效益。

　　5.5加强农村基础设施长效管护

　　5.5.1健全和完善长效管护机制建设

　　为巩固农村基础设施建设成果，保障农村基础设施长期有效运行，F市应当以“美丽乡村示范村建设行动”为契机，以开展农村基础设施长效维护为抓手，不断提升农村社会化服务水平。为确保试点工作的规范运作，坚持科学统筹，稳步推进，扎实做好各项基础性工作。一是明确运行维护标准。由于农村基础设施种类多、运行维护标准不一。

　　为探索制定科学合理的农村基础设施运行维护标准，各县级主管部门应深入农村实地调研，根据各自行业服务标准和F市经济发展水平，分别制定不同种类的农村基础设施运行维护标准。二是明确项目运作程序。按照“简化程序、提高效率，规范运作、公开公平”的原则，设计制定“F市农村基础设施运行维护流程图”,逐步建成“功能健全、便民惠民、管理规范、运转高效”的农村公共服务体系。

　　5.5.2加快农村基础设施产权制度改革

　　产权明晰一方面可以保障投资者获取收益，从而充分调动社会资本投资农村基础设施建设的积极性，另一方面可以调动产权所有人对农村基础设施维护的积极性和自觉性。产权制度改革是解决农村基础设施“重建设轻管理”

　　问题的有效手段。正是由于农村基础设施建设后未能及时进行产权认定和移交，才造成农村基础设施管护责任落实不到位，无法长效运行。而通过明晰产权，实现对权、责、利的统一，能够有效保障农村基础设施的长效管护。因此，应当按照“谁投资、谁管护、谁受益、谁负责”的原则，加快农村基础设施产权制度改革，明确产权归属，形成多元化的管护主体和农村基础设施长效维护机制。在明确产权是可以采取以下方式：一是对于一定范围内农民自用为主的小型工程，产权可以按照某一要素归受益人共同所有。例如，用于农田灌溉的蓄水池，可以将产权归灌溉范围内农户所有，产权依据农户所拥有的农田面积进行分配。农户为保障农田灌溉条件，必然会自觉对水池进行日常管护以确保长期使用。二是全体居民共同使用的公益设施，产权可以归村集体所有，并由村集体配备专门管护人员进行管理。

　　例如，村内道路，由于受益人不好界定，无法进行产权分配和责任落实。三是对于一些受益人口相对分散，通过PPP（Public-Private-Partnership）模式建设的农村基础设施，可以组建政府、经济合作组织和个人三方管理组织，产权归合作管理组织所有。

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