摘要：文章以朝阳市为案例, 就建立合理的干旱管理组织框架与职责体系, 严密的行政程序, 因为干旱管理是一个紧密联系的工作过程, 为保证各部门在干旱管理各阶段工作的衔接和协同, 保证各部门和单位尽职地开展工作, 建立干旱管理的行政程序是十分重要的。而今后的干旱管理已不是获取水和尽可能满足供水这样单一的工作, 需要根据干旱的发展情况采取多方面的管理措施, 因此更需要通过干旱管理行政程序来保证工作的高效、有序开展。

　　关键词：干旱管理; 组织体系; 行政程序; 设计;

　　0前言

　　干旱管理对于政府而言, 是减少干旱对整个社会所造成灾害的公共管理行为。政府通过一系列的政策、措施来调动、协调全社会的力量, 通过直接控制、经济手段和激励机制来合理配置资源, 约束不合理行为, 帮助弱势群体, 促使干旱缺水状况下水资源的高效、公平和可持续利用, 从而减少旱灾对社会、经济和环境所造成的损失[1]。在整个社会的减灾行动中, 政府的公共管理起着十分重要和关键的作用。因此, 政府机构在干旱管理中的工作效率和效能对于是否能有效的减少旱灾损失十分重要。

　　传统的干旱管理更多的是一种简单、粗放的管理, 而新的干旱管理是一种定量的、精细的、更追求效率和效能的管理, 这需要采取一系列具体的、系统的、准确的措施和行动, 这要求政府对干旱的公共管理也更加具体、严密、周全、协调, 从而更有效的减少干旱灾害。为此, 建立合理的干旱管理组织架构, 明确的机构和个人职责体系, 严密的行政程序是非常重要的。同时要在此基础上加强政府部门之间及政府与社会的交流, 通过协调一致的政府公共管理和全社会的努力来减少旱灾。实施有效的干旱管理, 政府和各政府部门都需要一定的人力财力投入, 保证必要的投入也是做好干旱管理的必要条件[2]。

　　1 干旱管理组织、职责体系设计

　　1.1 机构的基本组成

　　我国干旱管理的行政机构是县以上各级政府的防汛抗旱指挥部。各级指挥部同时负责洪水灾害管理和干旱灾害管理。各级指挥部由本级政府的行政首长与政府各相关部门的人员组成。各级指挥部按照分级管理的原则来负责本辖区的干旱管理工作。这适应了各地干旱管理工作的实际需要。

　　目前各级指挥部中包括的政府部门主要有, 发展和改革委员会、经济委员会、农村经济委员会、水利、气象、财政、国土资源、粮食、林业、环保、住房和城乡建设、渔业、民政、卫生、媒体、公安、保险、安全生产、电力、通信、交通等部门[3]。这些部门的加入对于指挥部全面把握干旱和干旱危害、周密合理地进行决策和行动方案制定、决策和行动方案的组织实施具有重要的作用, 是合理的组织构成。

　　各级指挥部基本上都下设防汛抗旱指挥部办公室 (以下简称“指挥部办公室”) , 通常设在水利部门, 作为指挥部的办事机构负责干旱管理的日常事务和具体事务。由于干旱管理的本质是针对干旱的水资源管理, 而水利部门作为水行政主管部门负责水资源管理工作, 这一设置是非常合理的。

　　通常在指挥部或指挥部办公室设置若干组, 设置方法各有不同, 其目的是分别管理具体的干旱管理事务。笔者认为, 根据干旱管理的工作内容, 再进一步设置一些具体工作小组是很必要的, 但这些组设置在指挥部办公室比较适宜。因为指挥部主要是决策机构, 而指挥部办公室是办事机构, 这些组主要是从事更具体的工作, 设置在指挥部办公室更加合理和有利于工作的开展。

　　指挥部办公室内部机构的设置, 应与政府对干旱灾害实施公共管理的具体职责和任务相适应。根据政府干旱管理过程中实际工作的需要, 在指挥部办公室内设置干旱风险评估、干旱管理实施、干旱信息发布和专家组等4个组更加有利于各项工作的开展。其中, 干旱风险评估组, 主要负责干旱的监测、干旱等级评估、干旱缺水量计算、缺水量和旱情预测、干旱管理行动方案制定等工作内容;干旱管理实施组主要负责各项干旱管理行动措施的实施;信息发布组, 主要是向全社会提供干旱和干旱管理的信息, 这对于干旱管理是十分重要的;通过研究分析, 对朝阳市干旱管理组织机构的基本设置如下:

　　朝阳市干旱管理, 在辽宁省防汛抗旱指挥部的领导下, 由市防汛抗旱指挥部统一指挥。本行政区内各县 (市、区) 防汛抗旱指挥部服从市指挥部的领导。

　　指挥部下设朝阳市防汛抗旱指挥部办公室, 设在水务局。指挥部办公室设置以下4个组:专家组、干旱风险评估组、干旱管理实施组及信息发布组。

　　图1反映了朝阳市干旱管理的组织体系。干旱管理组织机构按各自的职责和行政程序开展干旱管理工作, 从而对干旱作出准确的应急响应, 并把灾害减少到可能的最小程度。

　　1.2 组织机构的具体设置与职责

　　在传统的干旱管理中, 干旱管理机构和机构内各组成部门的职责都是非常笼统的, 这是造成粗放型管理的一个重要原因。为了使干旱管理组织机构的职责更加具体和明确, 对于各机构职责设定提出以下具体方法:

　　1) 按照指挥部在干旱管理中要采取的所有具体措施和行动, 确定干旱管理的具体工作内容。

　　2) 按照各政府部门在现行行政体系下的部门职责。把干旱管理的具体工作内容分解到各个部门。

　　3) 同时, 根据指挥部、指挥部办公室、及办公室各组的基本划分原则和各项工作内容之间的联系把各项干旱管理的具体工作内容划分到各个机构中。

　　图1 朝阳市干旱管理组织机构图

　　2 干旱管理行政管理程序设计

　　干旱管理行政程序的设定对于干旱管理策略和措施的真正落实十分重要, 而且随着干旱管理的深入, 工作的复杂性和协作性有着明显的增加, 为保证各项干旱管理行动的落实和有序开展, 就干旱管理行政程序的设定和设定方法进行了认真的研究[4]。干旱管理行政程序的设定, 其目的是强化责任的落实和部门协调, 保证干旱管理对干旱发展情况的快速反应和工作有序、高效、公正地进行, 避免滥用职权、不作为和责任的相互推诿, 使干旱管理进入规范化的管理轨道[5]。

　　2.1 干旱管理基本行政程序图2提供了朝阳市干旱管理基本行政程序框架。

　　干旱管理基本行政程序对发生不同等级干旱时应采取什么行政行动、由谁采取这些行动、如何采取这些行动及在什么时间内完成这些行动作了明确规定。朝阳市干旱管理基本行政程序如下:等级的干旱 (无干旱、轻度干旱、中等干旱、严重干旱、特大干旱) 。

　　2.2 干旱管理行动方案编制程序

　　朝阳市大凌河流域干旱管理行动方案的编制。干旱管理行动方案的编制内容包括:干旱状况, 干旱影响, 减少干旱影响的干旱管理行动方案。

　　2.2.1 干旱状况评估

　　干旱状况是根据干旱监测数据, 对干旱状况做出评估, 并确定干旱等级。为满足制定各县 (市) 和城区干旱管理行动方案的需要, 干旱情况评估应明确反映30个规划单元的具体干旱情况。干旱等级按整个朝阳市大凌河流域总体确定, 不进行各单元的评定。

　　反映干旱情况的数据内容包括:降水、各水文站径流量和水质、地下水位、土壤含水量、水库蓄水量、河流水质、主要入河排污口排水量和水质。

　　2.2.2 干旱影响分析确定

　　干旱影响分析确定是在干旱状况评估的基础上, 分析和确定干旱对雨养农业、农村人畜饮水、灌溉农业、工业、城市生活等各方面用水产生的影响。其中:干旱对雨养农业的影响要按30个规划单元, 明确影响范围。对农村人畜饮水的影响, 要根据地下水位变化, 确定影响的村屯。对灌溉农业、工业、城市生活等各方面社会经济用水的影响分析要用Mike Basin流域模型, 对30个规划单元确定出单元缺水量。

　　图2 干旱管理行动方案编制程序

　　2.2.3 干旱管理行动方案设定

　　干旱管理行动方案的设定, 按所发生的干旱等级和分析确定的干旱影响, 进行分析设定。

　　当发生社会经济干旱时, 要采取取水许可管理程序, 按用水的优先顺序, 对部分取水单位和个人的取水进行紧急限制, 以保证更高级别的用水。

　　采取取水许可管理程序对部分取水单位和个人的取水进行紧急限制, 按本节第4部分所确定的程序进行。

　　2.2.4 时间要求

　　当判断某一等级干旱发生后, 干旱指挥部办公室干旱评估组要在3d内完成干旱管理行动方案的编制, 专家组在1d内完成审查与修改, 指挥部办公室在1周内 (包括干旱管理行动方案编制和专家组审查时间) 报送到指挥部。

　　3 干旱时期取水许可与排污管理程序

　　在严重和特大干旱时期, 为公平、有效实施对取水单位和个人的取水量紧急限制, 按照取水许可管理的法律规定, 制定规范的取水量紧急限制程序[6]。

　　3.1 取水量紧急限制方案的确定

　　在严重或特大干旱时, 因发生社会-经济用水的不足, 要采取对部分取水单位和个人取水取水量的紧急限制。

　　1) 此时, 在干旱管理行动方案之中要确定取水量紧急限制的方案。方案要明确:被限制。

　　2) 取水的取水单位或个人、被限制的取水量、限制取水量的起止时间。

　　3.2 实施取水量紧急限制的公告与通知

　　当发生严重或特大干旱, 需进行取水量紧急限制时, 在向社会发布的干旱管理行动方案中, 要明确公布取水量紧急限制的方案。包括所规定的取水量紧急限制方案需明确的全部内容。

　　同时, 朝阳市水务局取水许可审批机关应在实施取水量紧急限制开始时间的3日之前以书面形式通知取水单位和个人。

　　通知的内容与格式由朝阳市水务局取水许可审批机关按取水许可管理的规定统一确定和制作。

　　3.3 解除或延长取水量紧急限制的公告与通知

　　在取水量紧急限制的时期内, 因干旱减轻或结束, 经指挥部决定, 部分或全部解除取水量紧急限制时, 指挥部办公室应及时向社会发布解除取水量紧急限制的公告。同时, 水务局取水许可审批机关要以书面形式及时通知取水量紧急限制被解的取水单位或个人。

　　由于干旱的持续或加重, 需延长取水量紧急限制时间时, 指挥部和水务局取水许可审批的方式向社会发布和向取水单位或个人发出通知。

　　3.4 取水量紧急限制的监督和管理

　　在取水量紧急限制时期, 由于缺水, 水务局取水许可管理部门应该依法加强对取水单位或个人取水行为的监督管理。包括:

　　1) 加强取水计量和取水计量管理, 保证计量设施的完好和正常运行, 当发现人为干扰计量时要依法给与处罚。

　　2) 要不定期的对取水单位或个人的依法取水进行监督检查, 发现问题要及时处理和处罚。

　　3) 争取省政府建立干旱缺水时期水资源费向上浮动的机制, 从而促进节水。

　　3.5 对违背取水量紧急限制决定的取水单位或个人的处罚

　　在实施取水量紧急限制期间, 朝阳市水务局取水许可管理机构要严格依据国务院460号令第五十一条的规定进行处罚。避免执法的随意性。

　　3.6 排污管理

　　在实施取水量紧急限制时, 要对污染严重的企业进行取水量紧急控制。通过控制取水来减少排污。环保局要依法加强对排污企业的监督管理。并与水务局合作, 通过取水、排污信息的共享, 对排污企业的排污状况进行监督[7]。

　　4 结语

　　由于干旱信息来自于不同的监测部门, 而干旱管理需要更多部门的合作, 干旱管理需要全社会对干旱有更全面、更准确的了解和把握, 建立一个跨部门的、服务于全社会的干旱信息系统是干旱管理必要手段之一。同时, 实施科学的干旱管理, 进行干旱管理组织体系及行政程序设计, 需要对干旱进行定量的分析和管理, 这需要大量的数据分析和水资源模型工具的应用, 这也需要通过建立干旱信息系统来进行支持。

　　参考文献

　　[1]田万慧, 陈润羊.西北干旱区节水型农业模式研究[J].甘肃水利水电技术, 2011 (03) :36-38.
　　[2]冀连华.基于SWRI指数的朝阳市水文干旱特征分析[J].水利技术监督, 2018 (02) :66-68.
　　[3]张铁楠.北方干旱区城市中小河道水生态建设规划设计[J].水利规划与设计, 2011 (04) :21-22.
　　[4]罗毅君.湖南省干旱管理的实践和思考[J].中国防汛抗旱, 2010 (02) :99-102.
　　[5]冀连华.朝阳市水资源与社会经济发展协调度评价[J].水利技术监督, 2018 (01) :12-14
　　[6]朱美玲, 关全力, 李金, 等.干旱区农业节水灌溉合作组织创建模式[J].水利经济, 2012 (05) :69-70.
　　[7]丁文学, 程同福, 杨永胜.干旱、半干旱地区流域调水的生态补偿机制初探[J].水利规划与设计, 2014 (09) :88-89.

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