摘要：行政审批局是唯一以放管服改革整体目标为主要职责的政府机构, 具有天然改革属性, 对于研究新时期行政体制改革具有典型样本价值。在试点改革过程中, 行政审批局以许可权限集中为前提, 有效地推动简政放权、审管分离与透明行政, 显著增强了公众的获得感, 是与新组建的国家市场监督管理总局相适应的地方审批部门, 是贯彻放管结合、从审批层面促进监管的重要体制突破。基于案例的追踪研究, 选取三家国内改革典型“样本”, 运用行政组织要素理论分析框架研究发现, 行政审批局改革中的制度建设实质趋同, 主要包括四个基础机制, 即高层推动的动力机制、专业化队伍的保障机制、审批权集中的价值实现机制以及“局+中心”的协调机制。行政审批局模式改变了政务服务中心的底层逻辑, 初步构建了跨部门审批产生化学融合反应的合法性组织基础。

　　关键词：行政审批局; 相对集中许可权; 放管服改革; 行政组织要素;

　　2015年3月, 中央编办、国务院法制办联合印发了《相对集中许可权试点工作方案》, 选取天津、河北等8个省市率先开展相对集中许可权试点工作。经过对试点的实地考察, 8省市基本选择了组建行政审批局的方式, 将行政审批权集中到一个部门统一行使。2015年天津市15个区县全部实现了行政审批局模式, 滨海新区作为全国第一家依法设立的行政审批局得到了李克强总理的高度肯定。2016年四川在确定成都、绵阳等试点的基础上, 进一步扩大行政审批局试点, 强调各市 (州) 紧跟改革步伐, 各选择1至2个县区作为试点。此外, 2017年初河北省通过决议, 一年内全省所有市、县都将建立行政审批局, 实现“一枚印章管审批”。截至2017年11月, 全国地级市和区县 (含开发区、自贸区等) 共成立行政审批局180个[1]。行政审批局试点改革在质疑声中迅速扩散, 足以说明改革虽阻力巨大但实践需求却十分旺盛。坚定改革信心, 克服改革阻力的唯一办法就是依据成本收益原则, 寻求与原有体制的摩擦力较小, 同时成效却显著的最佳路径。本文通过对地方政府改革实践经验的总结, 结合理论分析, 对国内典型行政审批局的改革过程进行对比研究, 以期回答行政审批局如何建设的问题。

　　一、文献述评与研究方法

　　(一) 文献述评

　　关于行政审批局的建设研究, 宋林霖从行政组织与环境互动的视角, 分析了行政审批局与外部一般环境、行政审批局与外部具体环境的关系以及行政审批局内部环境的特点[2]。何阳等分析了行政审批局面临的合法性、职权划转、责任认定、信息孤岛等四个现实问题, 给出了行政审批局建设的政策方案[3]。郭晓光列举了成立行政审批局的主要内容, 即整合组建行政审批机构、全部划转行政审批权限和大胆创新行政审批方式[4]。贾义猛将行政审批局模式的特点概括为从平台聚合到实体承办, 从局部程序集中提升到全面权责集中, 从增量微调到存量优化[5]。国家行政学院项目组基于对银川行政审批局的调研, 介绍了银川行政审批局在职能定位、队伍建设、机构重组、大厅使用以及审批提效等方面的经验[6]。杨伟伟基于组织维度的对比, 从机构性质、人员编制、审批权限、功能作用、审批方式以及运行原理等六个方面对行政审批局和行政服务中心进行了差异对比[7]。

　　现有研究已经从组织学的视角对“行政审批局”模式进行了探讨, 选取的人员编制、审批权限等组织维度也是行政审批局建设亟待梳理的问题。但已有研究存在两个方面需要继续完善:第一, 现有研究虽有对行政审批局组织建设的探讨, 但文章多限于探讨“行政审批局”模式的成效以及面临的挑战, 缺乏基于行政组织的视角对行政审批局建设过程进行深入、专门的研究, 从而对政府部门实践的指导性不足;第二, 现有研究虽有对行政审批局的调研, 但多停留在个案的分析上, 缺乏对地方政府“行政审批局”模式创新实践的系统总结。

　　(二) 研究方法

　　为回答上述问题, 本文采用案例分析法和对比研究法对国内典型行政审批局进行了细致研究。根据案例研究的目的性抽样原则, 设立四个标准选取案例: (1) 案例的行政区划不同, 保证覆盖性, 但同时数量不宜过多, 以便进行深入精细研究; (2) 案例应具有差异性, 以便进行对比研究; (3) 案例同时应具有代表性, 基本涵盖地方政府的各种改革举措, 从而保证研究结论的严谨性; (4) 按照是否将审批权和审批人员实质性划归于审批局, 可将其分成三类:实体型、虚体型、半实体型[2]。案例选择实体型行政审批局, 即多数审批权划归至局内统一行使, 相应的人员编制全部从原部门剥离。对照以上标准, 我们从全国180个行政审批局中选取3家典型的行政审批局, 分别是成都市武侯区行政审批局、天津滨海新区行政审批局以及银川市行政审批服务局进行对比研究。武侯区行政审批局成立于2008年, 是全国第一家行政审批局, 在组织方式上已进行长时期的探索, 而且是基层政府的自主性改革。滨海新区行政审批局是国务院批准的第一家行政审批局, 并率先实现审批权的真正集中, 形成“一个窗口流转”“一颗印章审批”的“滨海模式”, 成为各地行政审批局参观学习的典范。银川市是全国首个将部门审批集中实施的省会城市, 银川市行政审批服务局是西北地区第一家行政审批局, 在借鉴滨海新区行政审批局的基础上, 探索了以信息化为支撑的“银川模式”。

　　在案例资料的收集时, 采用三角检定法, 通过从不同渠道获取相关数据, 进行对比和相互检验, 从而保证资料的真实性。具体包括: (1) 一手文献资料。一方面, 笔者实地调研了案例选取的三家行政审批局以及国内其他行政审批局试点, 与审批局、原职能部门 (发改委、规建局等) 以及辖区企业的工作人员分别进行了座谈, 并形成文稿;另一方面, 以科研项目的形式与行政审批局合作, 进行审批局的合规性评价等工作。 (2) 二手文献资料。行政审批局工作动态以及工作总结等政府文件;行政审批局政府网站以及国务院官方网站、人民网、中国政府网等权威网站对三家行政审批局的报道;中国知网对行政审批局的研究论文等。

　　本文同时对选取的三个案例进行对比研究, 从同一个视角对三家行政审批局进行多维度对比, 阐述三家行政审批局各自的改革举措, 找出共性与不同。由于本文是对行政审批局建设的探索性研究, 因此在进行比较研究的设计中, 我们更重视对改革“样本”的共性总结, 以期给出行政审批局建设的较为切实的指导方案。并且指出现有行政审批局改革中, 即使是最优良的改革“样本”同样存在需要深化的问题, 为下一步研究做铺垫。同时梳理案例改革的差异性, 展现地方政府改革探索的灵活性, 还原“行政审批局”模式制度刚性与创新弹性的改革全貌。

　　二、理论基础与分析框架

　　(一) 行政组织要素理论

　　组织要素是组成组织系统的各个部分或成分, 是组织的最基本单位, 决定了组织的结构、功能、属性和特点。对于行政组织要素的界定, 夏书章认为行政组织的基本要素包括组织目标、机构设置、人员构成、权责体系、法规制度以及物质因素[9]。陈振明将公共 (行政) 组织的构成要素概括为组织人员、组织目标、职能范围、机构设置、职位设置、权力与职权、权责划分、规章制度、团队意识、组织设计、支持硬件、技术与信息[9]。张康之指出行政组织的要素包括组织成员、物质因素、职能目标、机构设置、职位设置、权责划分、法制规范、技术和信息[10]。综上所述, 我们可以看出学术界对于行政组织要素的界定虽未完全相同, 但基本达成共识。对以上研究进行综合, 同时结合研究对象的特性, 我们选取组织设立与发展、组织成员、职权划转、机构设置等行政组织要素进行研究设计。

　　(二) 分析框架

　　为了对选取的三个行政审批局有更加清晰的认识, 我们从行政组织要素的视角, 对三个行政审批局进行组织设立与发展、组织成员、职权划转以及机构设置等维度的对比 (如图1所示) 。

　　图1 行政审批局对比研究框架

　　三、案例描述:行政组织要素的视角

　　(一) 组织设立与发展

　　武侯区行政审批局的设立经历4个阶段[11]58-59。第一阶段:设立投资办证中心。武侯区于2002年成立了投资办证中心, 设在对外经济合作局, 将工商、国税、地税、质检等部门的审批科进行物理集中。第二阶段:设立政务服务中心。2005年5月武侯区政府着手筹建政务服务中心, 并于2006年1月18日正式对外运行。中心设有政务服务和社保就业服务两个大厅, 由30个区级部门进驻大厅, 共设立了88个对外服务窗口, 集中受理195项行政审批事项和公共服务事项。第三阶段:试行“行政审批委托”模式。政务服务中心进行了进一步的探索, 创新性地提出“审批委托制”, 10个部门的法人代表和政务中心主任签订委托书, 将审批事项委托给政务服务中心办理。此举被媒体誉为“小审批局模式”。第四阶段:实施行政审批局模式。“行政审批委托”模式提高了审批效率, 方便了办事群众, 但由于改革涉及的部门数量比较少, 且并没有实现行政审批职能的真正划转。武侯区政务服务中心抓住省主要领导视察的机会, 由区委书记强力推动, 正式成立行政审批局。

　　滨海新区, 行政审批局的设立分为两个阶段[11]34。第一个阶段:设立行政服务中心。2008年天津在区县推行“三集中”“三到位”的改革, 因此滨海新区政府各部门在2010年组建时, 直接设立了行政审批处并进驻行政服务中心, 同步完成了“三集中”“三到位”改革, 为成立行政审批局奠定了基础。第二个阶段:实施行政审批局模式。在实行“三集中”“三到位”的基础上, 进一步相对集中许可权。2014年5月20日, 滨海新区成立行政审批局, 用一枚公章取代了原部门109枚公章。

　　银川市行政审批服务局的建立分为三个阶段。第一阶段:实行部门审批权集中。2008年银川市开展政府部门扁平化改革, 将政府部门的审批权集中到一个内设机构。第二阶段:设立政务服务中心。2009年推行“三集中”“三到位”改革, 将政府部门审批权集中到一个平台, 成立政务服务中心。第三阶段:实施行政审批服务局模式。2014年10月, 银川市在学习滨海新区行政审批局的基础上, 深化相对集中许可权改革, 成立行政审批服务局, 将原部门59枚公章封存, “行政审批多头跑”的历史就此终结。

　　(二) 组织成员

　　组织成员是行政组织的主体, 社会公众需求是依托组织成员实施公共管理活动来实现的。对于新成立的行政组织, “掌舵人”以及办事人员的组织履历是分析政府改革的重要视角。行政审批局模式作为武侯区的创举, 改革思路源于进一步深化政务服务中心“行政审批委托”模式改革, 因此原政务服务中心主任全程参与审批局组建工作, 成为审批局“掌舵人”。同时, 依据“编随事转、人随编走”的原则, 将办件量较大的商务局、市场监管局等审批科室整建制划转, 其他部门以职能为依据划转人员, 做到全区总编制不增加。

　　滨海新区行政审批局首任局长由具有审批专业背景的食药监局长调任, 且在担任行政审批局局长不久, 同时兼任滨海新区副区长, 并于2016年底升任天津卫计委副主任。在之后几年, 审批局局长更替频繁。另外, 在“三集中”“三到位”改革中, 将进驻到政务服务中心的业务主管部门的审批处划转到行政审批局, 定编138名, 在23名中层干部中, 研究生以上学历占52%。

　　银川市行政审批服务局的组织成员构成最充分地体现了顶层设计, 主要领导都是参与审批服务局改革方案设计的市级领导, 市委副秘书长转任局长, 编办“元老”转任副局长。为了打造专业过硬的审批队伍, 审批服务局按照“编随事转、人随事走”的原则, 依据“35岁以下”“从事审批工作”“业务骨干”三个标准在原政府部门选择办事人员[6]。

　　(三) 职权划转

　　权力是行政组织的核心要素, 行政审批局建立的过程实质上也是审批权从原部门向审批局转移的过程。因此, 审批职权能否顺利划转以及划转的程度对于“行政审批局模式”改革的成败起到关键性的作用。2009年3月, 武侯区行政审批局正式对外办公时, 在区领导的强力推动下, 除垂直管理部门和一些技术含量较高、监管难度较大的事项外, 22个区属职能部门承担的62个行政许可事项和13个其他行政权力事项, 全部划转到行政审批局。随着改革的深入, 市级垂管部门的权力进一步下放到区上, 审批局对下放的审批事项进行再次归并, 至2015年, 审批局共有行政许可类事项127项, 其他行政权力事项51项。行政审批局通过“应沉尽沉”, 下沉至街道、社区的政务服务事项分别为79项和139项。同时, 大幅提高审批效能, 群众上交审批资料减少了60%, 审批效率平均提升120%以上。

　　滨海新区行政审批局在充分借鉴武侯区行政审批局组建经验的基础上, 将除国土、公安、工商、质监等垂管部门之外的18个部门共216项审批事项, 全部划转至行政审批局集中办理。同时启用行政审批专用章, 实现“一颗印章管审批”, 在审批事项及审批职能的划转上更为彻底。划转后的审批事项经审批局梳理之后, 先从216项减少到173项, 后又削减至151项, 减幅达30%。同时, 审批局实行“车间式”管理模式和“流水线”作业方式, 企业设立审批1天完成, 提速200%, 为全国最快速度;企业投资项目从项目备案 (或核准) 直至取到开工证, 全程办理累计自然时间由140天缩减至70天以内, 核准类项目缩减至90天以内[11]36。

　　银川市行政审批服务局按照“先易后难、循序渐进、统一划转、集中审批”的原则, 将除公安、动植物检疫等不易划转事项之外的517项行政审批事项和部门管理事项整体划转到行政审批服务局。划转后的审批事项, 通过审批局模式的改革优化, 取消、下放审批事项17项;办理时限由法定的4080个工作日减少到880个再到561个, 减幅达86%;减少申请资料1508种、审批环节265个, 放宽审批条件11项1。

　　(四) 机构设置

　　机构设置是承载组织权力的一系列特定机构的确定, 它是组织内部分工的结果, 公共组织通过一定的机构体现出来[9]45。三家行政审批 (服务) 局在成立之初, 都先后出台“三定”对内设机构进行制度化规定 (图2) 。除此之外, 从机构设置的角度看, 与政务服务中心的关系是行政审批局独具特色的地方。

　　武侯区行政审批局在“三定”方案中明确规定, “区行政审批局是区政府主管全区行政审批事项办理工作的政府工作部门, 机构规格为正局级。区政务服务中心归口区行政审批局管理, 机构级别为副局级。”滨海新区行政审批局在“三定”方案中规定设立行政审批局, 加挂政务服务中心牌子。银川市行政审批服务局在成立的“三定”方案中并未对行政审批服务局和政务服务中心进行明确区分, 通用“市行政审批服务局 (政务服务中心) ”的表述。

　　图2 行政审批局内设机构对比图

　　四、行政审批局改革模式的共性与差异

　　(一) 共性分析

　　1. 组织设立与发展

　　首先, 拥有共同的组织目标。行政审批局的设立都是在政务 (行政) 服务中心的基础之上, 创造性地通过审批权的高度集中, 解决政务服务中心“三集中、三到位”所无法突破的体制障碍。另外, 高位推动。行政审批局作为一个全新的政府部门, 权力来源于其他部门的划转, 而审批权又是原有部门的核心权力, 因此只有主要领导的高度重视, 才能较为顺利地完成行政审批局的建立和相关审批权限的划转。

　　2. 组织成员

　　首先, 工作人员的来源相同。行政审批局建立之初都遵循“编随事转、人随编走”的原则, 将划转事项较多部门的审批处 (科) 整体划转到行政审批局, 其他部门调入部分审批人员, 与原有政务服务中心的审批人员合署办公。另外, 审批人员大幅度精简。武侯区行政审批局通过“一岗多能、一人多专”的运行模式, 以不到30名的人员编制完成了改革之前90多人才能完成的审批工作[12]。滨海新区行政审批局成立之前, 区、县政府审批工作人员总数达600多人, 《滨海新区行政审批局组建及“三定”方案》中规定审批局的行政编制138名, 审批人员大幅精简。银川市行政审批服务局成立后, 原来分散在26个行政部门100余个科室600多人办理的行政审批事项, 将由行政审批服务局业务处室的60余名行政审批人员承担[16]。

　　3. 职权划转

　　首先, 都获得领导高度重视。在行政审批局筹建划转职权之时, 时任武侯区区委书记在遇到个别部门存在抵触情绪, 此时他甚至放了狠话:“你说的事情我理解, 你承担不了责任, 换一个局长来承担责任。”[12]同样, 主持行政审批服务局组建工作的银川常务副市长, 一个月召集了6次专题会议, 强调:“各部门不同意, 那也没办法, 我就告诉他们‘必须这么改, 不行你就去找书记!’”[13]滨海新区行政审批局党政主要负责同志亲自抓, 和划转的部门单独谈话, 全力推动审批局模式改革。其次, 职权划转方向。三家审批局在审批权划转上, 都是尽可能的将同级部门的审批权整体划转, 垂管部门审批权都保留在原部门, 但是未划转的审批事项也需要部门在政务服务中心派驻窗口, 实现物理上的集中。最后, 改革效果明显。通过过对审批局模式改革的前后数据对比, 可以看出三家审批局通过审批权的高度集中, 都实现了审批事项的大幅缩减以及审批效率的大幅提升。

　　4. 机构设置

　　武侯区、滨海新区以及银川市行政审批 (服务) 局的机构设置大致相同。从内设机构来看, 审批局主要包括办公室、综合处、政策法规处 (科) 等行政机构以及投资项目处 (科) 、社会事务处 (科) 等职能机构。根据职权划转种类的不同以及组合方式的不同, 行政审批局内设机构在名称上略有不同, 但机构设置的实质基本相同。以环保职能所在的机构为例, 武侯区将环保、卫生、食药监原职能结合成立了环保卫生食药科, 滨海新区将环保、城管原职能结合成立环保城管处, 银川市将环保、园林、水务结合成立环保园林水务处, 都是根据划转的审批职能设置机构。从审批局与政务中心的关系来看, 具体形式都呈现为“一套人马, 两块牌子”, 且政务中心主任由审批局局长兼任。政务中心大厅包括审批局的办事窗口, 以及派驻在政务大厅的部门窗口。

　　(二) 差异分析

　　1. 组织设立与发展

　　演变阶段不同。相比于滨海新区以及银川市, 武侯区作为行政审批局的首创之地, 进行了更为长期的探索, 经历了“行政审批委托”模式的过渡阶段, 在行政服务中心到行政审批局的改革中起到了承上启下的作用。从发展来看, 滨海新区和银川市充分展现了“后发优势”, 尤其是滨海新区作为国家级新区, 在建设之初就通过法律法规和政策文件明确了行政审批局的职权、层级和地位, 解决了武侯区审批局模式创新的合法性争议, 此外, 中央层面的肯定和参与都进一步促成了改革的彻底性。

　　2. 组织成员

　　首先, 局长级别不同。滨海新区行政审批局和银川市行政审批服务局的创立局长, 都是由其他与审批或者政务服务相关部门的领导调任, 且担任行政审批局局长期间都兼任更高一级行政级别的副职。但武侯区政务服务中心主任是“行政审批局模式”改革的重要参与者和推动者, 掌握审批改革的“业务”权力, 出任行政审批局局长。另外, 局长变更周期不同。虽然经过试点, 三家审批局首创局长都先后换届, 但武侯区行政审批局局长 (2008.12—2017.2) 任期相对较长, 而滨海新区行政审批局局长 (2014.05—2016.12) 和银川市行政审批服务局局长 (2014.11—2017.2) 任期相对较短。从组织领导的更替来看, 现任领导的行政级别较之前任领导处于相对低位, 更需要高层领导的持续关注, 在现阶段审批局模式制度建设还未完全成熟的背景下, 相对频繁的领导更替不利于改革向纵深推进。

　　3. 职权划转

　　集中体现在职权划转程度不同。武侯区行政审批局在审批事项划转上相对不彻底, 划转事项仅占该区审批事项总数的60%左右[14], 涉及政府投资项目及专业性较强的审批事项仍由原部门办理, 所有审批事项的现场踏勘均由原审批部门负责组织实施, 一些事项的重要环节也要经原部门进行专业审查, 行政审批局只对审批事项进行形式要件审核, 并根据原部门审查结果作出审批决定。滨海新区行政审批局在审批事项及审批职能的划转上较为彻底, 但该区部分部门的行政服务事项依然由原部门自设办事窗口, 并未将事项纳入行政服务中心统一办理。银川市行政审批服务局突破了滨海新区仅划转审批事项的局限性, 同时按照审批事项的关联性划转了近50项部门服务管理事项, 实现了行政审批服务工作在行政审批局内的封闭化运行。

　　五、行政审批局模式建设的机制基础及影响因素

　　(一) 行政审批局模式的四维机制基础

　　从组织设立与发展、组织成员、职权划转、机构设置等行政组织必备要素的视角, 通过对三家典型行政审批局的改革方式进行剖析对比发现, 从整体来看, 我国行政审批局的建设具有很大的同质性。基于对目前行政审批局改革实践成果的归纳, 我们认为行政审批局建设存在四个基础机制:

　　1. 组织设立与发展:高位推动的动力机制

　　在公共政策执行中, 由于中国共产党在国家中的特殊地位, 形成了中国特色的党主导下的公共政策执行机制, 呈现出“高位推动”特点[15]。具有中国特色的高位推动, 是行政审批局设立与发展的重要基础机制。最终实现了体制的突破, 是行政审批局改革在七轮行政审批制度改革中的重大创新之处。对于握有审批权的原部门来说, 将最有权力的审批权从减、放到无, 改革阻力巨大。但从调研来看, 行政审批局的设立都相当顺利, 筹备期短, 且人员、资金、权力到位迅速。以党委领导、党政合作为基础的高位推动, 在审批局的设立和发展中起到重要作用。需要进一步讨论的是, 这种“高位推动”的做法对于改革创新固然有正向推动作用, 但是持续的改革需要内在推动力和制度化规定的外在动力。如何实现从始创阶段的人为动力向聚合阶段—正规化阶段—精耕细作阶段过渡, 是“审批局模式”推广面临的重要问题。

　　2. 组织成员:专业化队伍的保障机制

　　行政审批局设立之初都遵循“编随事转、人随编走”的原则, 将原部门的专业审批人员整体或者部分划转到行政审批局, 一定程度上缓解了审批事项专业、复杂而带来的审批局有效性问题。但审批局成立以后仍然面临着沉重的业务压力, 以至于一些审批局并没有意愿继续承接原职能部门的职权划转。一方面由于审批局成立之后, 审批人员数量相对审批事项的缩减比例更大, 另一方面审批局将划转后的事项进行归并, 审批人员不仅需要办理原部门的审批事项, 同时需要办理新的审批事项。这就对审批局的工作人员提出了更高的要求。建设一支专业化、精干的队伍, “一岗多能、一人多专”, 则成为审批局运行的重要保障。审批局主要领导可以由政务中心主任兼任, 或者调任与审批业务相关的中青年优秀干部担任, 审批队伍建设要坚持业务导向, 定期进行专业业务培训, 适时吸纳合适人员进入, 维持审批人员动态性与稳定性的统一。

　　3. 职权划转:审批权集中的价值实现机制

　　审批职权的划转比例是判断“审批局模式”改革成功与否的重要标尺。“审批局模式”的制度优势体现在审批权高度集中所降低的制度性交易成本, 因此, 行政审批局的建立应尽可能地集中审批权限。首先, 应该将同级政府部门的审批事项尽可能划转, 国土、公安等垂直管理部门将审批事项进行集中, 在政务服务中心派驻窗口。同时, 上级政府应尽量下放审批权限, 从而真正实现审批事项在行政审批局内的封闭化办理。当前我国行政审批局改革, 出现了只改名称、不改实质的现象, 很多地方虽然挂出了审批局的牌子, 但仍然行使着政务服务中心的功能。这种变化并没有任何实质意义, 而且在一定程度上消解了“审批局模式”的改革红利。审批权集中是审批局价值的实现机制, 但审批权的集中可能会加大寻租发生的概率, 同时审批权的集中也会带来审批与监管衔接的新问题, 需要在制度设计和制度实施方面给予高度的重视和及时回应。

　　4. 机构设置:“局+中心”的协调机制

　　政务服务中心的存废是审批局改革中的主要质疑之一。现有改革均选择在政务服务中心的基础上组建审批局, 建立“行政审批局+政务服务中心”的基本运行模式, 实行合署办公, 即“一套人马, 两块牌子”。“局+中心”的优势在于:首先, 原有政务服务中心除了办理审批事项, 还承担众多便民服务事项, 如水电费缴纳等, 而审批局改革只是审批权的集中, 仍然需要政务服务中心履行原有的公共服务职能;其次, 成立审批局虽是强力推动的改革, 但仍然遵循中国渐进式的改革路径, 审批权限划转皆是分批次进行, 政务服务中心在这个阶段起到良好的缓冲作用, 原部门派驻到中心的审批事项在未划转到审批局之前, 仍然可以在政务服务中心办理;再次, 被实践证明不易划转到审批局的审批事项以及垂管部门的审批事项仍然可以派驻人员进驻政务大厅, 实现审批办理的物理集中;最后, 政务服务中心的改革方式, 例如行政审批标准化建设, 最多跑一次的改革等, 都可以适用于行政审批局模式[16]。

　　(二) 行政审批局模式的影响因素

　　本文主要着墨探讨行政审批局的组织要素, 以期通过对行政审批局这个新生事物的典型案例分析, 来探讨我国政府部门建设中具有同一名称、相同功能的部门在组织要素建设上的可能性。在总结行政审批局建设的四维机制基础上, 我们同样看到, 由于大国治理视阈下地方政府所面临的政治、经济生态的差异性, 组织创新必然在共性的基础上存在一定的多样性。

　　1. 地方政府创新的组织间学习选择

　　政府间的组织学习是政策扩散的微观机制, 也是政策知识转移、吸收与内化的政策再生产过程[17]。从政策创新扩散理论来看, 武侯区属于行政审批局模式的创新原型, 但地域差异性决定地方政府在组织间学习过程中会对“原型”进行自身创新以期解决本地化问题。因此, 行政审批局模式在共性的基础上, 各地都呈现一定差异。滨海新区凭借天然优势在模式扩散推广上起到关键性作用。据统计, 滨海新区行政审批局成立9个多月就迎来了240多个考察团, 最多的一天接待了8个[18]。笔者调研得知, 即使到访过滨海新区行政审批局的地方政府, 也有相当部分并没有选择行政审批局模式, 所以是否选择审批局模式改革以及审批局建设的组织要素差异, 都是组织间学习的自主选择。

　　2. 地方政府领导注意力的变动

　　信息过载时代, 最宝贵的资源是注意力而不是信息[19]。尤其对于高位推动的行政审批局模式改革, 高层领导的持续关注对于深化组织建设至关重要。对于创新型改革, 由于初创时期, 高层领导与组织主要领导的“并肩作战”, 对于改革的注意力很大程度上寄托于两者的持续互动, 因此, 频繁的人事调动会转移高层领导者的注意力。武侯区、滨海新区以及银川市行政审批 (服务) 局主要领导的更替, 也在一定程度上造成组织持续建设的差异。此外, 从我们持续跟踪的国内其他行政审批局来看, 部分行政审批局由于缺乏高层注意力的持续关注, 在具体组织建设中, 受到同级部门的掣肘, 因此只是基于原政务服务中心, 在形式上更名而已, 并没有产生实质性变化, 职权划转和人员编制也没有发生变动。

　　3. 地方政府创新的技术应用程度

　　行政审批局改革模式在将审批权进行集中的同时, 也带来了审批与监管衔接的新问题。改革之前都是“谁审批, 谁监管”, 审批监管一体化就不存在衔接问题。但是, 改革将审批权集中到行政审批局, 而监管还是由原部门履行, 如果不能实现审批与监管的无缝衔接, 改革将会出现审批与监管各自为政的现象。因此, 能否实现审批与监管的无缝衔接, 决定了审批权集中的可能程度。当前探索解决审管衔接最有效的手段就是审批部门和监管部门的在线推送机制, 能够保障审批部门与监管部门的良性互动。从城市区划来看, 滨海新区和银川市都更具有技术资源, 滨海新区行政审批局依托天津市“政务-网通”, 银川市行政审批服务局在建立之初就引进网上审批和电子监察系统, 而武侯区行政审批局虽也尝试打破部门专网, 但在互联网以及大数据技术应用上还有进一步提升的空间。

　　六、结论与讨论

　　行政审批局试点三年改革过程凸显了三个主要特点。一是地方政府法治意识明显增强, 但法律真正与改革相结合仍需要相当长的博弈期。党的十八大之前, 行政审批局在创新中更多地关注到了法律的总体框架, 在容缺受理、审管分离和电子章等新制度创设的过程中, 会更多地考虑如何与法律的要求一致。但是, 当前鉴于改革创新的势在必行, 多数的审批局领导会选择在“刀尖上跳舞”的担责心态, 继续推进改革。二是中央政府对行政审批局建立的回应虽快, 但持续关注度不足。地方政府选择行政审批局模式的重要动因之一, 是为赢得中央政府的关注并在地方竞争锦标赛中取得好名次, 因此改革中不可避免地会出现其他地方政府创新中同样存在的仓促上马、基础不牢、关注短期成效等问题。但是, 体制改革要持续推动, 就更迫切地需要中央政府的持续关注和顶层改革的支持。三是行政审批局改革的持续推进是对地方政府治理能力的考验。放管服改革的政策热点切换频繁, 在新一轮改革更加关注机构改革、政务公开与共享、互联网技术平台建设的情况下, 如何进行政策的接盘执行和根据特殊的情况调整应对, 是对地方政府的治理目标、治理理念、治理能力的考验。在改革的过程中, 地方政府的高层如能考虑到改革的系统性和可持续性, 同时“一把手”给予大力度的组织、人力和政策的支持, 改革的阻力则会相应减少。

　　在实践中, 行政审批局模式的争议主要分为“保守派”和“改革派”。保守派以广州、上海为代表, 还包括浙江、江苏等经济较发达的省市, 这些省份的特点是营商环境基础好, 企业注册率高, 电子政务水平整体较高, 地方GDP处在国内领先水平。保守派主要观点是, 不赞同行政审批局改革模式, 认为行政审批局的改革成本较高、阻力较大, 通过“实体政务中心+互联网技术支撑”才是最好的改革路径。这一派提出“最多跑一次”和“不见面审批”改革模式, 目前观察中央政府对此的关注度和地方政府模仿的热度远高于行政审批局。改革派以天津、银川为代表, 还包括河北、贵州、四川等地。这些省份的特点是经济水平提升有较大空间, 上级领导高度重视营商环境改革的创新与突破, 电子政务的整体基础相对薄弱, 但具有后发优势, 经济改革的意愿迫切而明显。改革派的主要观点是, 大力倡导行政审批局改革模式, 认为行政审批局改革能够解决诸多政务服务中心改革的瓶颈问题, 具有助推优化营商环境、发挥引领和深化放管服改革的重要作用[20], 应不断完善和持续推进。从两派观点不难看出, 是否支持行政审批局改革的争执不在于此种模式是否科学合理, 而在于其改革成本和短期收益之间的关系。显然, 相对欠发达地区更需要大刀阔斧的改革来支持经济发展的预期, 发达地区由于经济发展的基础好, 明显缺少“政府自我革命”的动力, 源自浙江和江苏的“最多跑一次”和“不见面审批”, 都是试图利用互联网技术的革新来倒逼制度变迁。但是, 不难看出, 因经济高速发展带来的改革话语权仍然掌握在发达省份手中, 并且机制改革远比体制变革的阻力要小得多, 如“最多跑一次”改革虽然起步晚, 但扩散迅速, 在全国各省市各行业迅速扩散传播。如果从本质上分析, 发达地区的改革如想进一步推进, 仅依靠技术的力量是不足的, 只有通过行政审批局模式解决体制上的难题, 才可能突破部门间的壁垒, 更好地实现跨部门审批事项的合并和流程的优化整合。

　　2018年1月24日, 国家工商总局发布《工商总局办公室关于清理规范外商投资企业授权登记工作的通知》, 明确规定未经工商总局授权, 任何机关都不具备外商投资企业登记注册的法定权限[21], 此举被认为剑指“行政审批局”模式改革。行政审批局的商事制度改革和标志性的“一枚印章”制度遭遇到合法性挑战, 大多数行政审批局在此审批事项中恢复了原来的部门印章。此事件非常典型地证明了地方政府创新的持续和深化, 需要更为严谨的中央层级的顶层制度设计, 同时也证明了法律和行政在现实治理空间中的纠葛随时都可演变为实质性冲突, 而且随着时间的推移, 这种矛盾会愈发突出。新时期的改革不仅要关注传统改革中的央地纵向间府际关系, 还要关注法律和政策之间的关系。地方政府改革部门的压力比较集中, 能够坚持的就在曲折进程中前行, 而稍有迟疑和犹豫的就会丧失改革良机。改革给地方政府官员的综合治理能力提出了更大挑战, 不仅要及时解决旧问题, 同时要高效面对新问题, 并关注下一步改革的发展趋势。面对领导关切, 要善于总结改革成效中的亮点;面对公众关切, 要真刀真枪地使政策落地。纵观中国行政体制改革, 行政审批局改革的微妙处境不是孤案, 如果中央政府的顶层战略不能在系统和结构上支持地方创新, 仅靠地方政府进行的自主创新, 必然会面临各种体制机制的障碍和上位法的阻力。新一轮中央机构改革, 恰似一记重拳, 只有中央部门的职能清晰, 职责明确, 信息互通, 政务公开, 协调机制完善, 地方政府改革的创新才能真正发挥推动改革的作用。中央政府可以阶段性评估审批局试点改革成效, 科学设计指标体系, 避免脱离实践将指标数值简单相加[23], 既总结成功经验, 又同时指明发展方向, 巩固已有成果, 减少不必要的改革成本, 抓住改革机会窗口, 为审批局试点扩散提供重要的制度支撑。

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