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摘要：目前， 关于中国存款保险制度的研究， 主要集中于基本功能与操作细节方面。论文将这一制度纳入中国金融制度的宏观视野之中， 展开分析。存款保险的推出是否正确， 依赖于其在中国金融结构变迁大背景中的角色定位、对新形势下道德风险水平的准确分析， 以及对银行监管三大支柱特别是市场约束力变迁的正确把握。
理论界已经对中国的存款保险制度进行过许多讨论。这些讨论主要集中在存款保险制度如何实施方面， 如出资方式、参保范围、赔偿限额、费率水平等 （夏荣静， 2013） .目前， 中国的银行业正处于金融结构迅速变迁的大的宏观背景之下， 但几乎没有人将存款保险制度置于这一宏观金融背景之下进行分析。许多文献都注意到存款保险制度会带来新的道德风险问题 （如崔子星， 2004 ;尹杞月， 2012） , 但是， 没有文献对存款保险的宏观审慎作用与可能带来的新的道德风险进行过权衡比较。新的道德风险问题会影响银行的市场约束力， 因此， 我们也需要将存款保险问题纳入银行监管三大支柱的框架内， 从这一更高的层面进行分析， 并由此分析不同类别的银行保险强度的变化， 以及相应的市场约束力的变化。下文将就这些问题逐层加以分析。
金融结构变迁中的存款保险制度
中国金融结构正在迅速变迁， 其典型表现是金融脱媒。银行业的比重在迅速下降， 非银行融资包括影子银行、直接融资的比重在上升。这意味着， 此时推出的存款保险制度覆盖的领域占比在下降。金融结构的变迁， 改变了中国金融风险过分积聚于银行业的态势， 已经分散了中国金融业的风险。那么， 既然金融脱媒已经使得金融风险积聚于银行业的状况有所改变， 在此背景下推出存款保险制度， 时机是否正确？
必须看到， 虽然金融脱媒降低了银行业的比重， 但它从另一方面又提高了银行业的风险程度。金融脱媒的同时必然伴随金融创新。金融脱媒和金融创新的发展， 同时提高了新发展起来的非银行融资领域的风险。在这些领域， 金融监管相对较弱， 风险问题更加严重。信托业刚性兑付不可避免的终结， 公司债市场已经开始出现的违约， 民间融资高利贷的盛行， 都凸显了风险的存在。由于传统银行业的主体融资地位， 新的融资形式必然和银行有着密切的关系。银行之外发展起来的金融风险问题， 难免会传导至银行体系内部。因此， 银行业在金融结构中的相对瘦身， 并不代表风险的弱化， 反而意味着系统风险问题更加严重。
现在推出存款保险制度， 可以使得银行业的系统性风险进一步下降。再加之银行业占比的下降， 银行业的系统风险对金融乃至整体经济的影响将会明显下降。但同时， 正由于银行业的比重下降， 使得非银行融资领域的风险开始积聚。比较而言， 非银行部门， 特别是影子银行， 监管历来较松， 其风险将逐渐严重。因此， 在推出存款保险制度的同时， 未来的监管与政策走向， 应该适度向非银行部门倾斜。
那么， 推出只针对银行业的存款保险制度， 改变银行融资与非银行融资的相对风险差异， 会同时改变中国金融结构变迁的趋势吗？笔者认为这种影响会非常微弱。从世界各国的情况看， 存款保险制度并不排斥金融脱媒。比如， 美国在20世纪30年代建立存款保险制度后， 最初并没有金融脱媒。而到了60、70年代后， 由于通货膨胀率的上升与利率非市场化并存， 在存款保险制度的背景下， 金融脱媒如火如荼地开展起来。中国目前的利率也是非市场化的， 在市场化改革的政策不变甚至会强化的前提下， 金融脱媒不太可能因为存款保险制度的推出而有所迟滞。
显性存款保险制度的一个重要作用， 也是往往容易被国内学者忽略的一点， 就是其唤醒效应 （Wake upcall effect） .建立存款保险制度， 即使不改变保险强度， 由于它是对取消隐性保险的可置信威胁， 能够唤起存款人对风险的认知， 从而强化存款人的监督作用。同时， 这种唤醒作用也会强化非银行融资中投资者的风险意识 （他们本身往往同时是银行存款人） , 由此可能会出现一个资金向银行回流的过程， 资金从市场中介化重新走回金融中介化。这种唤醒作用对存款人来说， 其意义是重要的， 因为银行的风险是银行选择的， 不是存款人选择的， 需要唤起存款人对自己固定利率的存款风险的关切；而对非银行融资的投资者来说， 则是不重要的， 因为风险是他们自己选择的， 他们是为了追求高收益而主动在追求风险。因此， 资金向银行的回流不会是一个重要的问题。
宏观审慎与道德风险的权衡
存款保险制度会带来新的道德风险问题。就是说， 由于有保险制度覆盖， 银行会提高其风险倾向， 而不用担心挤兑存款与倒闭的威胁。因此， 单个银行的风险倾向将不是下降， 反而是上升， 由此导致各家银行的资产质量可能下降。存款保险制度只是降低了银行的整体脆弱性， 这正是宏观审慎与微观审慎的差异所在。为了追求宏观审慎， 不得不牺牲微观审慎。但是， 即使有了防止传染、弱化挤兑动机的存款保险制度， 如果单个银行的风险上升幅度过大， 微观不审慎的效应叠加起来， 最终可能会使得宏观不审慎的问题更为严重。那么， 该如何权衡二者的利害， 从而作出政策选择呢？事实上， 主张建立存款保险制度和反对建立存款保险制度的不同观点， 主要是从这个角度产生的分歧， 理论的争议也由来已久。在20世纪， 关于这两种倾向该如何判断， 可能会成为一个难于抉择的问题；而在2014年今天的中国， 抉择的天平必须明显地向建立存款保险制度倾斜。作出这种判断主要是基于四个方面的原因。
第一， 如前所述， 中国的金融制度正在迅速变化。金融结构正迅速向直接金融倾斜， 金融创新正日益改变金融市场与金融机构的面貌， 互联网金融异军突起。这些变化都会使得银行业的整体风险上升。对系统风险的担忧自然会超越对新的道德风险的担忧。
第二， 中国的经济增长模式正在发生变化。随着超高速增长时代的终结， 经济中隐藏的各种问题不断暴露出来， 房地产价格可能产生的波动也对银行形成了巨大的压力。所有这些因素， 都会使得对系统风险的担忧迅速上升。
第三， 根据Kiss, Rodriguez-Lara和Rosa-Garcia （2013） 的研究， 银行挤兑的出现， 与可观测性 （Observability） 直接相关。而现代通讯技术的发展， 使得可观测性大大提高。现代媒体的深度介入无孔不入， 微信微博等媒介传递信息能力巨大。银行的经营问题可能在极短的时间内为整个社会所共知， 引起存款人的挤兑风潮。并不存在的银行经营问题也可能以谣言的形式轻易传播开来， 从而形成自我实现的机制。
第四， 可观测性的提高， 不仅会促成银行挤兑的结果， 也可以形成对银行经营更强的监督力。如果说， 前三项都是新的支持建立存款保险制度的理由， 那么， 这一项则是在弱化存款保险制度的副作用。存款保险制度固然可能提高道德风险， 但如果可观测性增强， 市场约束力也会相应增强。存款保险制度建立后， 银行在从事过度风险的行为时， 必须比以往更多地考虑到存款人的可能挤兑。可观测性的提高一方面从提高挤兑可能性的角度， 需要我们尽快建立存款保险制度；另一方面， 从提高市场约束力的角度， 由于可观测性的提高能弱化银行的风险动机， 降低可能的新的道德风险， 也是支持尽快建立存款保险制度的理由。
存款保险制度与银行监管的三大支柱
第二版的巴塞尔协议有三大支柱：资本充足率， 政府监管和市场约束。这正是银行审慎监管的基本内容。存款保险制度由于为存款人提供安全保证， 是一个降低市场约束力的制度安排， 而在中国， 市场约束本来就是比较薄弱的一环。且不谈多数银行不是上市银行， 由于股票市场很不规范， 债券市场的价格发现功能也比较弱， 银行唯一的市场约束就是来自存款人挤兑的压力。当然， 由于市场约束力有限， 我们一直更主要地依赖于另外两个支柱。根据2013年实施的《商业银行资本管理办法 （试行） 》， 中国的资本充足率标准已经高于巴塞尔协议的要求， 我们很难再进一步予以提高。而中国的银行监管部门的监管权力， 也明显比西方国家要大， 可见监管部门的变革趋势不是提高权力， 反而是减弱权力。惯用的两大支柱不可能进一步强化的同时， 建立存款保险制度进一步弱化了第三大支柱， 但这并不会使中国的银行监管整体态势转弱。如前所述， 市场可观测性的大大提高， 使得信息不对称的程度弱化， 银行出于对可观测性的恐惧， 不可能过分提高风险倾向。而随着股市和债市市场制度的完善， 这些方面的市场约束力也会不断增强， 政府监管力度不可能在市场约束力没有提高的时候先行弱化。特别地， 由于存款保险制度的安全网作用， 市场约束的弱化可能不会提高银行危机的可能性。
银行类别与存款保险
存款保险对不同类别的银行， 意义并不相同。中国的商业银行存在隐性保险制度， 存款保险制度不过是将其显性化。一般认为， 大型商业银行的隐性保险强， 中小银行的隐性保险弱， 存款保险制度将降低大型银行的保险强度， 提高中小银行的保险强度。我们并不完全同意这种观点。存款保险制度建立后， 如果存在保险限额， 并只对部分存款种类进行保险的话， 大型商业银行的一部分存款将由隐性保险转化为显性保险， 但并不意味着另一部分未被覆盖的存款就会失去隐性保险。在任何国家， 即使政府完全不持有股权， 也存在对大银行的隐性保险， 金融危机中政府对大银行的积极救助， 很明确说明了"太大而不能到"的存在。美国政府传统上持有银行股权数为0, 但美国对大银行的救助异常积极。比如， 2008年金融危机爆发后， 当年10月3日， 美国政府签署了问题资产缓释计划 （Troubled Asset Relief Program, TARP） , 用7000亿美金购买问题金融机构的优先股权， 以稳定银行体系， 鼓励银行借贷， 创造流动性。中国的大型商业银行由政府控股， 加上长期的隐性保险与充分信任， 很难相信隐性保险会完全消失。所以， 建立存款保险制度后， 大型银行的保险制度将从强的隐性保险过渡为显性保险+强的隐性保险。中小银行多数有政府持股， 或者母公司有政府持股 （如村镇银行） .即使是即将兴起的民营银行， 也存在隐性担保， 只不过由于中小银行倒闭对银行系统的冲击小， 政府的隐性担保要弱得多。存款保险制度建立后， 中小银行的保险制度将从弱的隐性保险过渡为"显性保险+更弱"的隐性保险， 导致限额内的存款保险更强， 限额外的存款保险更弱。因此， 从隐性保险向显性保险制度的过渡， 对于大型商业银行和中小银行来说， 总体上的保险力度可能都没有明显的变化。中小银行的受保险程度总是弱于大型银行。
存款保险制度既然不能改变保险程度， 那么， 它会降低市场约束能力吗？笔者认为， 推出存款保险制度， 对于商业银行约束力的影响， 在不同类型银行不同存款额的存款人身上体现不同。对于大型商业银行的小额存款人来说， 由于保险强度基本没有变化， 他们的行为应该不会受到影响， 而历史上， 也从来没有形成过约束力；对于大型商业银行的大额存款人来说， 虽然存款保险程度没有变化 （依然是隐性的） , 但由于限额内存款的保险显性化， 大额存款人的风险意识会明显强化， 大额存款人肯定会在不同银行间调整分散自己的存款， 提高监督银行的动力。因此， 大型银行的市场约束力反而会有所上升。对于中小银行来说， 小额存款人的保险强度明显上升， 其市场约束力会下降；大额存款人的绝对保险强度会下降， 无论外在风险， 还是内在风险意识都会上升， 因此， 他们监督银行的动机会明显增强。很难说中小银行小额存款人与大额存款人监督动机的此消彼长， 最终会形成什么结果， 但有一点是明确的， 小额存款人资金有限， 投资经验较少， 更容易受到外界影响， 他们的监督作用负面意义更强， 比较容易形成极端结果。因此， 从积极有效的市场约束力角度讲， 中小银行的市场约束力也会提高。
既然存款保险制度对国有银行与中小银行的影响明显不同， 那么是否需要同时建立一个覆盖所有银行的存款保险制度呢？我们对此持保留态度。首先， 如前所述， 显性存款保险制度并不会强化大型银行的保险程度， 面临的系统风险也不会有明显变化。其次， 任何保险制度的存在， 都依赖于统计上的大数定律。而中国的大型商业银行只有5家。这几家银行的资产占比很高， 任何一家银行出现问题， 都是存款保险制度难于承受的。第三， 存款保险制度只覆盖中小银行， 并不存在对大银行不公平的问题。表面上看， 只有中小银行获得存款保险， 似乎使得存款保险优于大型银行， 但实际上， 由于大银行的隐性保险强度很高， 中小银行并不会获得明显的保险优势。而且， 中小银行的吸储能力远弱于大银行， 如果大银行同时进入存款保险制度， 一定会使得大银行的部分存款， 由于大额存款人的存款重组而流入中小银行， 反而更有利于中小银行。最后， 根据各国的经验， 存款保险制度包括部分银行、部分存款类别的实例比比皆是， 如美国目前的银行和信用社仍然存在两个不同的保险制度。
综上所述， 中国是在银行业占比下降、金融总体风险向银行之外缓释， 但非银行融资的增长与金融创新同时又助推银行业风险上升的大背景下， 即将推出存款保险制度的。其决策无疑是正确的。银行业系统风险将因此下降， 但金融脱媒的总体趋势并不会发生变化。存款保险在降低宏观系统风险的同时， 确实会带来新的道德风险， 虽然理论界有许多人强调新的道德风险问题， 但现实中各国的存款保险制度还是纷纷建立或强化。对现在的中国来说， 由于金融发展和经济增长两方面都正带来更大的金融风险， 信息技术的进步虽然使道德风险问题明显弱化， 但也会导致更严峻的系统风险。选择的天平必须向宏观审慎倾斜。中国的银行监管三大支柱中， 资本充足率和政府监管两大支柱都已经过度运用， 似乎不应该再来启用弱化市场约束支柱的存款保险制度。但中国目前的情况看， 市场约束未必会真的随保险制度的推出而弱化， 国有银行存款人的监督动机甚至可能会提高， 中小银行存款人的监督作用也可能有正的提高。当然， 把国有银行一开始就纳入存款保险制度未必是好的选择。
参考文献
[1] .夏荣静。建立我国存款保险制度的探讨综述[J].经济研究参考， 2013 （06） .
[2] .尹杞月。国外银行存款保险制度的道德风险问题研究[J].保险研究， 2012 （02） .
[3] .Kiss, H.J., I.Rodriguez-Lara, and A.Rosa-Garcia, 2013, On the Effects of Deposit Insurance and Observability on Bank Runs:An Experimental Study, Journal of Money, Credit, and Banking 44.
