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　　【题目】财政支持下农村基建问题探究
　　【第一章】政府帮扶下农村基础工程建设研究引言
　　【第二章】农村基础设施建设的理论分析
　　【第三章】某市农村地区基建情况分析
　　【第四章】某市农村基础建设存在的问题和原因分析
　　【第五章】加强某市农村设施建设的政策建议
　　【参考文献】农村基础设施构建中财政扶持优化探析参考文献

1引言

　　1.1选题背景及研究意义

　　1.1.1选题背景

　　长时间以来，农村建设始终在我国社会建设中占据重要位置。而农村基础设施是农村发展和农民生活的物质基础，是加快新型农业发展不可缺少的首要条件，是农村经济发展和农民生活得以改善的前提条件，具有重要的战略性和基础性。加强农村基础设施建设，不仅关系到农村发展，而且关系到农村振兴战略和全面建成小康社会整体目标的实现；不仅能够更好的满足广大农民的生产生活需求，也是实现经济社会快速发展的必然选择。

　　20世纪50年代，国家扶持政策优先向工业发展倾斜，财政资金大都投向了城市，造成农村基础设施建设与经济社会发展脱节。

　　20世纪80年代，以家庭联产承包责任制为主要内容的土地制度改革极大的提高了农民的收入和生活水平。但是，农村基础设施建设投入仍然过度依赖于乡镇基层政府财政和村集体征收的“三提五统”资金，农村基础设施建设发展动力不足。特别是在实行税制改革之后，中央和地方实行分税制，税收的财权上移，而事权未进行相应调整，造成财权事权不对称，县、乡基层政府财政收支矛盾突出，而“三提五统”和农业税的取消进一步减少了农村集体收入，这些共同导致了农村基础设施建设投入水平远低于城市，发展严重滞后。党的十六届四中全会将工业反哺农业、城市反哺农村作为一项长期支持农村发展和平衡城乡差距的重要方针。党的十六届五中全会对农村建设提出了更高、更加全面的要求，并确立了建设社会主义新农村的目标和任务。

　　2017年中央一号文件《关于深入推进农业供给侧结构性改革加快培育农业农村发展新动能的若干意见》中提出“加快农村供给侧结构性改革，夯实农村公共设施建设基础”.党的十九大报告指出，要坚持优先发展农业农村，建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，加快推进农业农村现代化。

　　近年来，F市强力推进和落实农村税费改革，加大农村转移支付力度，F市每年的农村税费改革转移支付达到了1.15亿元，其中：上级转移支付9243万元，县级财政配套907万元。通过增加对农村基础设施建设的财政投入，在一定程度上减轻了农民负担，促进了农村基础设施建设。但也产生了一些新的问题，例如资金使用效益低、投资结构不合理、决策和投入机制不健全等。

　　1.1.2研究意义

　　鉴于F市农村基础设施建设存在的问题，本文以F市农村基础设施建设财政扶持工作为例，深入调查研究，剖析面临的问题和困境。进一步明确财政扶持的方式和方向，做到有的放矢，为解决农村基础设施建设中存在的问题提供理论依据；进一步理顺农村基础设施建设的供给体系，完善需求表达机制，拓宽投资渠道，优化投资结构，从而为今后财政扶持农村基础设施建设工作提供有效支持。

　　加强农村基础设施建设，一是可以改善农村的投资环境，吸引社会资本投入，将更多的资源聚集到农村中来。通过加大对农村基础设施的投入，可以更好的促进农村经济发展，提高农民就业率，增加农民收入；二是能够提高农业生产抵抗自然风险和经济风险的能力。如通过修建机井、水渠等农田水利设施可以提高农业抵抗自然灾害的能力，通过建立和完善农产品市场，可以降低农产品价格波动和产品积压的风险；三是可以推进农业规模化、产业化、市场化进程。例如通过建设田间和村内道路、农田水利设施、农产品批发中心等，有利于农业的市场化和一体化发展，促进农业规模的积聚，提高农产品市场竞争力，实现农村产业发展的规模效应，从而促进农业和农村的新型化发展。

　　四是可以进一步夯实我国经济社会发展基础支撑。农村作为经济社会的最基层和薄弱环节，是我国经济社会全面发展首先要解决的难题，通过加强农村基础设施建设，可以更好的服务于社会主义新农村建设和乡村振兴战略的实现。

　　1.2国内外研究现状

　　1.2.1国外研究现状

　　1.2.1.1基础设施的概念

　　基础设施的概念首先是由罗森斯坦·罗丹在《东欧和东南欧国家的工业化问题》中提出的。他认为基础设施是社会先行资本，这是一个社会在一般工业投资之前的基本积累。美国经济学家罗斯托也认为基础设施是经济发展之前必须建立的前提资本。艾伯特·赫希曼在其《经济发展战略》中将基础设施定义为社会间接资本。他认为，社会间接资本是在第一、二、三产业活动中不可缺少的基本服务。贝克尔和舒尔茨将基础设施分为了两类，包括以交通和电力等为主要内容的核心基础设施和以卫生保健和教育等为主要内容的人文基础设施。

　　1.2.1.2基础设施与经济发展的关系

　　亚当·斯密在《国富论》中阐述了交通基础设施在城市和地区促进经济繁荣中所扮演的角色，并指出“所有的改善，最有效的交通”.其后，美国经济学家罗森斯坦·罗丹和罗根纳纳克斯先后在其“大推进理论”和“贫困恶性循环理论”中提出：为了发展经济，政府部门必须全面投资基础设施领域，以加快经济增长。姆里纳尔·达塔·乔德赫指出地区差异影响了基础设施投资，许多地区的不可控因素阻碍了对基础设施的投资。

　　P.H.库特纳的观点认为，基础设施建设是实现经济增长的一种途径，而不是经济增长的必要条件。世界银行在《1994年世界发展报告》中，以“为发展提供基础设施”为题系统地研究了基础设施在发展中的作用。该报告使用了大量数据分析研究结果，得出的结论是：“基础设施投资增加1%将使GDP增长1%”.与此同时，基础设施即便不是经济活动的火车头，也是发展的“车轮”①.

　　1.2.2国内研究现状

　　1.2.2.1农村基础设施的概念

　　一般来说，农村基础设施是为农村生产和农民生活提供服务的设施。包括水利设施、绿化美化、机井、沟渠、卫生设施和其他生产生活设施。它们是农村经济发展的基础，是农村经济体制的重要组成部分，应该与农村经济的发展相协调。高培勇（2004）、彭代彦（2012）认为，农村基础设施是在农民生产、生活中长期使用的服务设施。鞠晴江、庞敏（2015）认为，农村基础设施是向农村生产生活提供公共产品和公共服务，并为农村社会扩大再生产顺利进行提供物质保障的各种要素。廖家勤（2012）认为，农村基础设施是为是农村经济、文化、社会发展及农民生活不可或缺的各种要素的总和。

　　1.2.2.2财政扶持农村基础设施建设的效应研究

　　孙良（2010）、刘伦武（2016）、刘爽（2016）等认为通过加强农业基础设施建设将会使生产、运输、储藏、销售、风险和决策等农业成本降低，增强农业抵御风险的能力，促进农业生产效率的提高。例如，先进的通信能够将农村和外界的信息进行及时的传递，从而拓宽农产品销售渠道，扩大农产品市场和需求量，同时可以学习和引进外界先进的生产方法，实现农业快速发展。

　　能够降低农业成本、提高生产效率，带动农民增加收入。姚学亮（2017）、周君（2014）、吴清华（2015）等认为加强农村基础设施建设有利于提高农民收入水平。首先，通过加强农村基础设施建设所带来的降低农业生产成本、提高农业生产效率的效应，可以直接促进农民生产收入的增加；其次，由于农村基础设施建设项目投资和建设规模一般较小，而农村剩余劳动力和物质资源比较丰富，可以就地取材开展项目建设，而且项目建设还能为农村剩余劳动力带来就业机会，增加农民收入来源。

　　陈文科（2010）、踪家峰（2016）等众多学者都认为加强农村基础设施建设，农村经济、政治、社会等方面发展的根本途径是加强农村基础设施建设，进而缩小和解决城乡差距问题。晏强（2014）、缪仕国（2016）、林毅夫（2016）等认为基础设施滞后是阻碍农村经济发展的主要因素，没有稳定的人口流动、物质流和信息流，将不可避免地阻碍农村经济的发展。加强农村基础设施建设，可以显着改善农村生活、投资环境，吸引市场上其他部门的资源，逐步向农村和农业转移，促进农村现代化，有利于缩小和平衡城乡之间的差距。

　　①世界银行，1994 年世界发展报告：为发展提供基础设施[M].北京：中国财政经济出版社，1994.

　　1.2.2.3财政扶持农村基础设施建设存在的问题研究

　　财政对农村基础设施建设的扶持力度不够。农村基础设施建设的财政投入资金不足是阻碍其发展的最重要的因素。吴继茹（2015）、闫哲（2016）等认为。目前，各级政府财政仍然是我国农村基础设施建设最主要的投入主体。中央财政主要是通过农村税费改革转移支付来实现对农村基础设施建设的扶持，但是，资金投入的绝对量基本固定，并未随着财政收入的增加和社会经济的发展而逐步提高，因此，中央财政投入的资金量占中央财政总支出的比重逐年下降。与此同时，在取消农业税和分税制改革后，地方各级政府财政收入来源进一步减少，进而对农村基础设施建设的投入也相应减少。廖家勤（2012）、苏明（2015）认为，由于前期优先发展工业和长期推行城市化发展战略，使得财政资金大都投向了城市，造成农村基础设施建设滞后，与经济社会发展脱节。

　　各级政府财政在农村基础设施建设中的投入比例和供给责任划分不明确。何菊芳（2005）、匡远配（2016）指出，我国没有出台划分各级政府对农村基础设施供给责任的相关规章制度，使得职责落实“无章可循”、“无法可依”.同时，由于财权事权不对称，中央政府将事权下放，农村基础设施供给责任落到了基层政府和村级组织头上，造成镇、村两级负担过重。

　　投资结构不合理，投资体系尚不完善。何菊芳（2005）、蒋时节（2015）指出，除财政扶持外，我国农村基础设施建设投资主体缺失，各级政府对社会资本投入的引导不到位，使得农村基础设施的供给仅仅依靠政府扶持远远不足，然而为了满足最基本的需求，在财政扶持外再由村级组织开展“筹资筹劳”等行为进行弥补，从而造成农民负担的增加。

　　农村基础设施供给偏离农民需求。涂进万（2015）认为，我国农村基础设施建设的供给虽然是通过民主决策决定并逐级审核上报，但是，农村基础设施建设的种类、规模和标准都是由上级部门在不了解实际情况的条件下决定的。农民往往只能被动接受政府提供的基础设施，真正适合农民生产生活需要的基础设施未必能够得到满足。与此同时，地方政府的决策者会因为“政绩”的驱使而忽视基础设施的实用性和农民的实际需求，片面追求建设“面子型”基础设施，而忽视例如职业农民培训、科技惠农宣传等“内在型”公共产品。

　　农村基础设施建设项目管理和利用程度低、后期维护保养不到位。姚学亮（2017）指出，我国的农村数量众多导致了农村基础设施供给总量不足与地区分配不平衡的问题同时存在。同时，由于村集体资金和管理水平有限，农村基础设施建成后往往缺乏相应的维护管理，难以长期有效维持，造成基础设施建成后利用率低且无人维护管理近似废弃的现象，形成资源和资金的浪费。

　　1.2.2.4农村基础设施建设影响因素研究

　　由于受到国家向工业发展倾斜和优先发展工业政策的影响，以及国家实施的农业支持工业的战略，使得农业发展为工业发展让步，财政资金对于农村基础设施建设的投入远远不及城市。这种供给方向和政策待遇的差异直接拉大了城乡差距，使我国农村基础设施建设陷入了落后的困境之中。邓淑莲（2013）、张晓波（2013）等认为这一点是农村基础设施建设存在困境的根本原因。

　　农村基础设施建设投资结构不完善，供给主体单一。农村基础设施作为一种公共产品，因其具有公共产品的属性，各级政府就顺理成章的成为了其最主要的的供给主体，甚至是单一的供给主体。周法兴（2006）等指出，长期的这种供给模式不可避免的阻碍了一些拥有丰富的资金和先进的技术私人部门投入到农村基础设施建设中的可能。从筹资渠道和投资结构分析，目前，农村基础设施建设资金主要来源于政府财政投入，然而，在农村税费改革和分税制改革之后，各级地方政府受财力所限，根本无法保证对农村基础设施建设的投入规模。

　　我国农村基础设施建设的决策机制采取自上而下的方式，农村基础设施建设的种类、规模和标准等都是由上级政府直接决定的，缺乏科学性和实用性。廖家勤（2012）、李翠英（2015）等认为自上而下的决策机制使民主决策流于形式，无法充分表达自身的需求和喜好，造成基础设施建设偏离农村的实际情况和农民群众的实际需求，供给结构不合理，基础设施使用率低，难以有效发挥其作用，造成资源和资金的浪费。

　　1.2.2.5加强农村基础设施建设的财政政策研究

　　加强财政扶持力度，加大资金投入规模。解决当前农村基础设施落后的根本途径就是加大各级财政的投资规模。张秀莲（2012）认为各级财政在保持已有投入规模的前提下，应当进一步加大政府财政对农村基础设施建设的资金投入总量。廖家勤（2012）指出，各级政府应当合理调整财政支出结构，适当提高财政扶持农村基础设施建设支出在财政总支出中所占比例，按照城乡一体化和优先发展农业农村的政策要求，将农村基础设施建设在摆在财政扶持的重要位置，切实加大财政对农村基础设施建设的投入力度。

　　姚学亮（2017）认为，在实际操作中应当注意以下几点：①各级财政都应在财力允许范围内不断加大资金投入力度，特别是中央政府通过农村税费改革转移支付或专项转移支付等形式，加大对地方农村基础设施建设的投入；②实行“负责到底”的政策，明确供给主体和责任落实，实现财权和事权对称，避免增加基层政府负担，防止村级负债的形成；③建立健全可持续发展机制，保障农村基础设施发展的可持续性和长效性。

　　明确划分各级政府在农村基础设施建设中的责任分配。温思美、张乐柱、许能锐（2009）认为，应当依据基础设施的层次性和受益范围划分各级政府的责任。全国范围受益的基础设施，应当由中央财政负责；区域性受益的，应当由各地地方政府负责，例如自来水改造、村内文体广场、农田水利设施建设等；跨地区或受益界限不明确的，应当由地方政府承担为主，中央政府参与和协调。

　　建立以财政资金为引导、多元化的市场投入体系。娄洪（2012）、李萍萍（2015）认为，由于财政投入资金总量有限，政府应当主要发挥政策和资金的导向作用，形成多元化的投入机制，然后根据市场经济的收益分配原则，获取各自的收益。陈秀芝（2014）、刘亚晶（2015）、姚学亮（2017）等认为，政府应当加强财政对社会资本投入的引导，加大对农业基础设施的投入力度。

　　优化和改善资金的投入方向，加强资金的监督和管理。在财政投入资金总量不变的前提下，通过优化农村基础设施建设投资结构，加强资金的监督和管理，使既定投资发挥最大效用。首先，改善基础设施建设决策机制，周法兴（2006）、廖家勤（2012）等指出，建立农民群众意愿表达机制和自下而上的基础设施供给决策机制，确保农村基础设施供给与需求一致；其次，陈东平（2008）、闫哲（2016）等认为，要提高财政扶持农村基础设施建设资金的使用效率，改革财政扶持资金的管理方式。改革自上而下的供给决策机制，充分尊重农民的参与权，真正满足群众的真实需求。

　　何菊芳（2005）指出，首先，为使农民群众的需求和意见得到充分表达，应当建立健全农村基础设施建设需求表达机制；其次，完善村“两委”干部的产生机制，村干部应当由本村村民严格按照民主选举程序产生，真正体现农民意愿，并对农民群众利益和农村发展负责，而不应当由上级部门直接任命或过度干预。

　　总之，国内外学者在农村基础设施建设研究方面取得了一些成果，分析了农村基础设施建设中存在的缺陷和不足，并提出了一些改进措施。但是，这些研究主要从国家和市场的角度进行分析，给出的政策建议主要是从整个国家特别是中央政府和市场的角度出发，对基层政府缺乏具体的指导和借鉴意义。因此，本文的研究任务是：是从支持农村基础设施建设的具体工作出发，根据作者多年的农村基础设施建设工作实践和思考，主要站在县、乡基层政府的角度，给出现实可行的政策建议，从而推动F市农村基础设施的发展。

　　1.3研究思路及技术路线

　　1.3.1研究思路

　　本文引用公共品理论、公共财政理论和市场失灵理论，对 F 市农村基础设施建设财政扶持工作进行研究。首先，对农村基础设施的概念和特征进行了界定和阐述；其次，从 F 市农村基础设施建设的现状入手，运用调查问卷和DEA模型，详细地分析了 F 市农村基础设施建设中存在的问题及出现问题的原因；最后，针对存在的问题及原因，提出了加强农村基础设施建设的政策建议。

　　1.3.2技术路线
 

　　1.4论文的创新点及研究不足

　　1.4.1创新点

　　（1）研究视角的创新。本文在理论讨论的基础上，对F市农村基础设施建设存在的问题进行了大量深入的实践分析，特别是从支持农村基础设施建设的具体工作出发，与以往站在全国或市场的角度进行研究不同，本文根据作者多年的农村基础设施建设工作实践和思考，主要站在县、乡基层政府的角度，给出现实可行的政策建议。

　　（2）方法应用的创新。本文以第一手的F市农村基础设施建设相关数据为依托建立投入导向的 DEA 模型，从供给的角度对 F 市农村基础设施建设效果进行评价和分析。

　　同时，深入农村利用调查问卷的形式对农村居民的现实情况进行调研，从需求的角度剖析农村居民的真实诉求和现实问题。

　　1.4.2 研究不足

　　由于笔者在理论与实践的结合上、在将实践上升到理论高度的层面上存在一定不足，对农村基础设施建设存在的问题剖析和所提建议仍存在不到位的地方。同时，对于研究方法的运用和相关情况的分析也存在不足之处。

　　1.5 论文的研究方法

　　（1）实证分析法与规范分析法相结合。运用实证分析法对 F 市部分农村基础设施建设的投入产出进行调研，收集一系列农村基础设施建设工作的实践资料。通过建立DEA（Data Envelopment Analysis）模型，运用规范分析法对六种类型的农村基础设施项目进行测算，分别得到不同类型项目投入产出的综合技术效率、规模效率和纯技术效率，对低效率的农村基础设施进行优化测算，获得目标值和改进值，为下一步提升 F 市农村基础设施建设效果的提供决策依据。

　　（2）文献资料法与实践调查法的相结合。在本研究中，首先就农村基础设施建设的相关专着进行收集阅读，其次利用互联网资源查阅农村基础设施建设相关资料、文件，并进行整理和总结，获得研究经验和启示。对比实践中收集的现实资料，借鉴文献资料中相关的研究框架和方法对现实问题进行比较分析，使理论更贴合实际。

　　（3）统计分析法。通过对农村居民开展问卷调查，运用统计描述的方法将被调查对象的各要素特征和居民对 F 市农村基础设施建设的满意度、需求偏好和存在的问题进行了描述分析。

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