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　　【题目】高校政府采购存在的问题与对策探析
　　【第一章】大学院校政府采购控制机制优化研究绪论
　　【第二章】政府采购和内部控制相关理论与法律依据
　　【第三章】大学政府采购内控现状分析
　　【第四章】高等院校政府采购管理改进目标与原则
　　【第五章】高校政府采购管控环境优化建议
　　【第六章】高校政府采购内控流程的改造建议
　　【参考文献】高校政府采购模式改进分析结束语与参考文献

　　第三章 BY 高校政府采购内部控制现状分析

　　第一节 BY 高校及政府采购内部控制概况.

　　一、BY 高校基本情况.

　　BY 高校于 1958 年 7 月创立，现为省属普通高等医学院校，是国家首批具有学士和硕士学位授予权的高等学府之一，现为教育部硕士研究生推免高校，国家第一批临床医学硕士专业学位教育与住院医师规范化培训衔接改革试点单位。学校是国家第一批卓越医生教育培养计划试点高校、国家级大学生创新创业训练计划首批试点高校、省高校综合改革首批试点单位。

　　学校目前教职员工（含附属医院医护人员）规模达到六千余人，其中高级职称专业技术人员 862 人，教授、副教授 425 人，具有博士学位的教师 182 人。

　　学校现有全日制本科在校生 13100 余名，硕士研究生近 1000 名。以医学、理学、工学、管理学 四个学科门类为核心，协调发展。有麻醉、口腔医学、临床等 24 个本科专业；基础医学、医学技术、药学等 6 个一级学科硕士学位授权点和临床医学、护理、药学 5 个硕士专业学位授权类别，29 个二级学科授权点。

　　此外学校现有 2 所直属附属医院、13 所非直属附属医院和 170 多家教学医院、实习医院和实习基地。

　　二、BY 高校政府采购管理情况.

　　作为省属高校，BY 高校政府采购具有采购面广，采购品目繁杂，专用设备占比较大，突发、小额采购频繁的特点。随着学校办学规模的不断扩大，学校政府采购规模也正逐年增长，2017 年政府采购规模达到 4500 万元，2018 年目前已下达的采购计划已逾 5000 万元，其中货物类采购涵盖台式计算机、便携式计算机、打印复印设备等通用设备及高端医疗科研设备；服务类项目包括校内用车租赁服务、物业安保服务、设备运维服务等；工程类涵盖了校内的修缮工程，校内消防系统的设计改造，校内建筑物的新建改建等。

　　目前，BY 高校的政府采购工作由学校财务部门和国资管理部门共同实施。财务处下属财务科负责年初采购计划和预算的编制；国资处下属的综合科负责采购项目的具体执行，包括采购需求参数的汇总、采购文件的初步编制、确定采购方式、委托相关采购代理机构执行采购、签订合同、组织验收、正对招标过程中的质疑和投诉进行回复以及采购档案的整理存放。（如图 3-1）.

　　针对日益扩大的政府采购规模，BY 高校的国资部门为做好学校采购工作，针对学校的各项采购业务财务了如下的措施。

　　首先，以处室文件的形式强调集中采购目录、政府采购预算编制的重要性。凡应属于政府采购集采目录内的、采购限额以上的，都应当纳入政府采购的范畴，应编尽编。

　　其次，进一步树立预算和计划的严肃性。与财务部门积极配合，将预算编制、需求申报与固定资产管理有机结合起来，提前谋划、合理论证，优采快采。加大政府采购预算和政府采购计划的刚性控制，立足于确立“无预算、不采购；无计划 、不采购”的概念。

　　第三，加强与使用部门、代理机构、供应商之间的沟通协作，国资采购部门不仅是采购行为的执行者和管理者，同时也应成为连接各个采购当事人的桥梁和纽带，对于针对采购需求的、招标过程本身的答疑与投诉，积极联系各个部门予以解释和答复。

　　最后，强化国资采购部门的咨询服务职能。每年均安排政府采购业务经办人员参加财政部、财政厅、教育厅等举办的业务培训班，保证我校政府采购从业人员可以随时学习掌握采购政策的最新变动，与时俱进，也取得了较好的效果。运用展板、部门网站、服务手册、微信和 QQ 等媒体手段，向校内各职能部门积极宣传政府采购流程、制度。参加和建立采购业务讨论群组，加强业务交流与沟通，让各个部门熟悉了解采购业务的相关步骤与管理方式，更好的完成学校的采购计划。

　　第二节 BY 高校政府采购内部控制存在的主要问题.

　　一、预算和采购计划编制不够科学.

　　BY 高校在预算、计划编制的方面主要存在四个问题：

　　1、机构岗位设置不合理。依照学校文件，BY 高校货物、服务 2 万元以上，工程类项目 5 万元以上的项目由学校采购部门统一安排采购。BY 高校的采购业务由财务处财务科和国资处综合科两个科室共同完成，但财务科无专人负责政府采购预算的汇总编制，而国资部门作为采购执行人，只依据最终采购预算确定采购计划，在部门上报采购预算及年度政府采购预算编审过程中难以参与，两部门在采购立项环节缺乏交流，学校缺乏一个独立的招标采购管理部门对采购立项事宜进行统筹，同时缺乏采购预算和采购计划编制的专人专岗，预算审核情况与各部门、各项目负责人沟通不畅，这就导致了使用部门经常对预算审核情况一无所知，在向国资部门申报采购需求参数时漏报多报频繁出现，严重降低了采购效率。

　　2、采购预算、计划编制不科学、不严谨。主要体现在：（1）、采购预算只有采购金额，没有项目，也没有对依照集采目录和采购品目的细化，预算只是一块大蛋糕，“有金额、无项目”；（2）、采购项目预算金额的确定缺乏市场调研，闭门造车，以 2017 年 BY 高校高层次人才引进配套科研设备项目为例，该项目预算金额 185 万元，但预算所依据的设备参数和物价标准为 2010 年上海市某一专用设备经销商的报价，导致预算严重失真，偏低，最终造成项目流标三次，删减货物数量之后才完成采购；（3）、预算编制时各个职能部门间缺乏沟通，特别是通用办公设备的采购，由于国资处设备管理部门与各职能部门沟通不畅，各申报单位对本部门通用设备的配置标准与配置数不了解，采购品目超标申报、超量申报时有发生；（4）、申报部门预算编制缺乏前瞻性，对省级财政要求的二到三年滚动编制采购预算认识不足，导致学校预算外突发采购项目频繁出现，对学校预算管理造成了极大负担。

　　3、采购需求的编制缺乏严谨科学的论证、审核。BY 高校作为省属医学类院校，不同于行政机关和其他事业单位，学校由于教学和科研需要，经常需要采购大量高价值专用设备。负责教学设备归口管理的教务处和负责科研设备归口管理的科研处，在进行需求论证时流于纸面，走形式走过场。2017 年学校动物中心采购进口高压灭菌锅，供货安装时供应商发现指定安装地点并无安装条件，需要对房屋进行水电改造才能继续安装，造成该资产闲置逾一年，造成了严重的国有资产浪费；此外、很多部门在提供采购需求时，缺乏复核机制，2018 年学校外墙面维修项目，项目清单、控制价发生严重漏项，主材用量及价格缺失，导致无法施工，进入仲裁程序解决；最后，采购需求编制模糊，一些部门或出于私人利益，或由于经办人员业务水平不足，采购品目的技术参数编制水平较低，难以体现采购人对采购标的的核心需求，或者一些参数“被设计”感严重，立项部门在参数中加入大量指向性、歧视性条款，企图为一些单位“量身定制”采购需求，直接导致采购需求被采购代理机构退回，无法采购。同时，也严重破坏了招标采购的公开竞争原则，导致潜在供应商的投诉和质疑层出不穷。

　　4、我国政府采购法明确规定“政府采购应当采购本国货物、工程和服务。但有下列情形之一的除外“1、需要采购的货物、工程和服务在中国境内无法获取或者无法以合理的商业条件获取的；2、为在中国境外使用而进行采购的；3、其他法律、行政法规另有规定的。”但在实际操作中，大多数一线教学单位对此认识不足。

　　很多部门申报的进口科研教学设备未进行进口设备论证，或者在采购立项阶段隐瞒所采购产品为进口产品的事实，导致采购组织部门未向上级主管部门进行报批，导致采购项目无法执行的情况时有发生。

　　二、采购方式选择不太严谨.

　　BY 高校在采购执行环节的问题主要是采购方式选择过于随意：（1）、规避公开招标。很多项目，立项部门考虑到公开招标方式，招标文件挂网公告时间长达 20天，便以时间紧急，部门教学需求迫切等理由要求采用非公开招标方式采购。由于高校的工作安排基本以学期进行计算，和一般的预算年度存在差异，这种情况尤其严重。此外，对于一些采购需求需详细评审的项目，为了赶时间，也要求采用竞争性谈判等非公开招标采购方式，加之技术参数编制水平较低，造成招标项目评审不充分，采购结果难以达到采购人要求；（2）、单一来源项目比重过大，一些部门出于私心作祟，对一些本应当、也可以充分竞争的项目，以各种理由拒绝招标采购，要求进行单一来源采购，这种情况多发生在专用设备运维和软件系统采购项目中；（3）、暗度陈仓实施违规采购，由于我省 12 类通用办公设备需从省采商城，经过财政一体化系统申报采购任务书采购，而这种采购方式，其采购的设备品目是有配置限额限制的，一些部门和个人把应当加入商城采购的通用办公设备，以科研或教学使用为理由，放入科研教学设备的招标采购需求中，满足本部门的使用需要，在学校的固定资产盘点中，发现的大量超标准配置、超限额配置和重复配置的办公设备的主要来源就是这种违规的采购申报方式。这不仅导致财政资金使用效益下降，也造成了严重的国有资产浪费。

　　此外，一些分散采购项目信息发布不及时，采购执行部门经常将数个月甚至半年的采购公告等信息打包发布，公告信息不完整，公告发布平台不权威，很多时候只是发布于学校网站上，违反了采购信息披露的相关规范。

　　三、采购项目支付办理流程比较冗杂.

　　BY 高校财务部门对政府采购项目的支付办理的主要问题是重复审批导致的效率低下。作为经过逐级上报、论证审批的政府采购计划，每一个项目从立项到执行都已经经过学校党委批准，有校党委会纪要作为支撑材料。但在验收合格完成后，校财务处会计科确仍然要求支付必须经过资产管理部门、院系部和校领导签字审批，这造成了行政资源的大量浪费，也不利于学校每年采购预算的高效执行。

　　四、采购履约管理职责不够清晰.

　　本环节的问题和矛盾基本集中在学校国资处综合科（采购执行部门）和各个职能部门（采购需求部门）之间。采购完成后，所有合同均由学校国资处综合科统一审核签订。一来，政府采购的组织者缺乏合同会签程序，使用部门只是被动等待中标供应商上门提供服务，经常对其他信息一无所知；其二，很多使用部门认为国资采购部门既然是签订合同的部门，那么一切与采购项目相关的质疑与投诉，一切履约监管支付义务都应属于国资采购部门，造成国资处政府采购经办人员既管招标采购、又管合同签订；既管履约执行、又管支付验收；或者有些部门，直接“大操大办”供应商开始供货安装后便不再与国资部门有任何沟通，更有甚者直接与供应商定下“约中约”，篡改招标文件内容，给学校国资管理部门、纪检监察部门带来了巨大的风险。

　　五、档案管理制度不够完善.

　　BY 高校国资部门政府采购档案管理缺乏专人管理，BY 高校国资处综合科并无专职的档案管理人员，负责档案管理的人员和负责采购需求汇总、组织实施采购活动、签订合同的是同一人。招标文件、合同、验收报告等重要的采购档案文件只能在年末，采购项目基本完成时开始归类整理。档案管理形同虚设，基本只存在收纳，不存在管理。档案的借阅、移交也没有相关的制度控制，需要者凭个人手写借条即可借阅，存在极大的档案遗失隐患。

　　第三节 BY 高校政府采购内部控制存在问题的原因分析.

　　一、内部控制制度体系不够完善.

　　作为兼具教学与科研职能的高校，不同于其他企业组织，其采购制度的建立与完善通常是不具有太多主观能动性的，更多时候是随上级主管部门的变化而变化，依照上级主管部门的政策变动而变动，具有被动、滞后的特点，这些特征也必然导致了高校政府采购内部控制制度的往往难以跟上采购业务的迅速拓展。其次,由于高校一直缺乏对政府采购实务和制度的研究交流,特别是BY高校作为一所医学类院校，在行政管理方面缺乏人才也缺乏经验，在政府采购方面更多的是审批环节而非内部控制制度，一些管理规章基本是照搬的上级主管部门规章文件， “只有框架，没有填充”。

　　此外，BY 高校目前的采购内部控制制度仍然是分散的，主要以各个部门依照本部门工作内容指定的内部控制规程，从系统上难以形成学校层面的政府采购管理内部控制体系，大部分都是在采购法规的条款下，原模原样、照搬法条的对政府采购管理工作提出一些要求，难以对情况各不相同的实际业务进行管理，往往流于形式。

　　加之学校招标采购业务机构设置简单，人员少，一人多岗，无人所以无岗的现象严重，很多时候照搬照抄上级的内部制度，因此 BY 高校内部控制制度存在着很大的空白。

　　二、对政府采购内部控制的认识不到位.

　　由于学校各级领导长期以来不重视内部控制建设，或者把内部控制和单纯的审批相混淆，对政府采购内部控制制度的认识不足，仍然以过去的行政经验去理解内部控制体系。具体到政府采购工作的角度来看，就具体表现在：（1）、一些领导认为所谓内部控制就是多签一个字、多盖一个章，签的字越多、盖得章越多，就代表着内部控制越严格；（2）、 许多使用部门负责人认为只要和供应商协商同意，对招标文件、合同就可以进行修改；（3）、很多部门工作人员和领导认为，只要部门经费下还有资金，就可以拿来采购，预算只是针对资金的预算，不包括项目、采购品目；（4）、还有一些部门，认为内部控制就是规避本属于自己的责任，把一些集中采购目录外，或是限额以下的项目强行放入集中采购预算内，一些按规定由二级部门自行采购的货物服务和工程也频繁要求招标采购，不愿自行采购，逃避责任。

　　三、有关职能部门的问责机制缺失.

　　BY 高校政府采购项目的业务流程中，往往涉及下面几个部门：国有资产管理处（招标采购科室）、立项（使用）部门（主要包括各系部和其他职能部门）、设备、服务类项目的归口管理部门、后勤基建管理部门（学校的基建、修缮、改造和拆除项目，其中一些由教学部门立项的实验室、教室改扩建项目，归于后勤基建部门管理）、财务部门。但显然，BY 高校的这些部门间仍然存在这职责划分不明确，管理范围交叉，问责机制缺失，导致推诿扯皮现象时有发生。以该校某学院生命科学馆改扩建项目为例，项目采购范围除标本、设备外，还包括场馆中央空调和通风系统的建设，该学院向学校后勤基建管理部门申报，基建部门则以“中央空调和通风系统是以设备为主的采购项目，不属于基建项目”遂未作为学校预算年度的基建修缮项目立项，而后，在项目招标完成，供应商进场施工完成后，后勤基建部门以同样的理由拒绝在项目验收报告上签字，导致作为生命科学馆改扩建施工的重要组成部分之一，中央空调和通风系统的安装结果，其水电消防的安全检测始终无法进行，严重拖慢了工程完成进度，影响了当年的政府采购执行进度。

　　此外，一些使用部门认为“采购就是采购部门的事情”，对采购的流程管理置若罔闻，既不愿意对参数负责，也不愿意对履约管理负责，和采购执行部门相互推诿，“会提要求、怕担责任”，一旦出现问题，立刻置身事外。从学校层面来分析造成这种现象的主要原因，是缺少一套完善的责任落实体系，在采购业务实施过程中，各个环节的责任主体不明确，加上采购工作固有的敏感性，本身也加剧了这种拉低效率的推诿行为的发生。

　　四、政府采购内部控制制度的可操作性不强.

　　目前，BY 高校的政府采购管理，其制度支撑是以《政府采购法》、《政府采购法实施条例》为核心，同时参照财政部、财政厅所发布的规章和指导性文件。但 BY高校本身却并没有在这一制度基础上制定适应学校采购业务情况的政府采购管理规程。单纯依靠上级法律法规的宽泛条款，难以充分适应繁杂的采购业务，加上事业单位本身在制度制定上的滞后性和被动性，导致 BY 高校的政府采购管理一直以来都是疲于应付，基本上以采购问题发生的事后处理为主，难以实现对阵付采购业务风险的事前预防和事中监控。

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