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　　【题目】高校政府采购存在的问题与对策探析
　　【第一章】大学院校政府采购控制机制优化研究绪论
　　【第二章】政府采购和内部控制相关理论与法律依据
　　【第三章】大学政府采购内控现状分析
　　【第四章】高等院校政府采购管理改进目标与原则
　　【第五章】高校政府采购管控环境优化建议
　　【第六章】高校政府采购内控流程的改造建议
　　【参考文献】高校政府采购模式改进分析结束语与参考文献

　　第一章 绪论

　　第一节 研究背景及意义.

　　一、研究背景.

　　我国内部控制建设始于上个世纪 90 年代，最初主要通过政策法规的形式在全国进行推行。第一部体现内部控制要求的法律是我国在 1999 年 10 月颁布的《会计法》，该法在第二十七条明确提出：“各单位应当建立、健全本单位内部会计监督制度”。经过近二十年的发展，目前我国的行政机关和企事业单位已基本建立了内部控制的相关制度体系。2014 年开始实行的《行政事业单位内部控制规范（试行）》，对行政事业单位的内部控制提出了新的、更具体的要求。

　　1996 年，我国在上海试点实行政府采购。2003 年《中华人民共和国政府采购法》正式颁布实施，这标志着以采购法律为核心的我国政府采购法律框架的基本建立，这对于强化支出管理、规范预算编制，加强行政机关事业单位廉政建设等方面起到了不可替代的作用，在这之后，我国的政府采购规模迅速成长、采购业务种类迅速增加。但不可否认的是，随着采购业务的高速膨胀，一些问题逐渐暴露出来。

　　对此，2015 年，国家发布了《中华人民共和国政府采购法实施条例》进一步完善、明确和细化了政府采购法的相关条款，是我国政府采购法律体系的又一次进步。同时，2003 年以来，一系列部门规章的颁布，也从采购领域的全流程补充完善了采购法律体系。2013 年财政部发布的《政府采购非招标采购方式管理办法》、2014 年发布的《政府采购竞争性磋商采购方式管理办法》（财库【2014】214 号），进一步提升了采购人采购方式选择的灵活性，提高了采购效率；2017 年财政部发布的《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部第 87 号令），则是在新时期，从采购实践的角度出发，标致着政府采购管理从程序导向型向结果导向型转变，是还权于采购人，落实放管服的一次重大改革。

　　截至 2016 年的数据，我国政府采购业务的规模仍呈高速增长的态势，当年政采业务总成交金额达到 31089.8 亿元，除去 5358.5 亿元的基建交通项目（轨道交通、市政工程等）、以及部分通过政府购买服务进行的棚户区住房改造项目，2016年全国政采成交金额较上年提高了 21.9%，上浮金额逾 4700 亿元，占 2016 年全国财政支出比重 11%，占当年国内生产总值的比重为 3.5%。

　　从采购品目类别上对政府采购数据进行分析来看，比重下降的是货物类政府采购规模，2016 年政府采购货物类总成交金额为 7240 亿元，较上年增加了 668 亿元，但在政府采购业务构成比重方面则较去年下降了 3.1%，同口径规模占 28.1%；工程类项目 2016 年成交金额为 13630.4 亿元，与上年相比增加了 2475.2 亿元，整个工程类项目成交额占全国政府采购同口径规模的 53%，相较于上一年的情况并无太大波动；服务类项目实现 10219.3 亿元的采购金额，除以 5358.5 亿元的指出为市政交通工程支出和棚户区改造支出，服务类采购的成交金额（同口径）为 4860.8 亿元，较上年提高了 1516.9 亿元，实现 45.4%的增长，占全国政府采购同口径规模的18.9%，较上年提高 3%。

　　从政府采购大类（集中采购、分散采购）进行分析，分散采购在我国政府采购业务中的地位正大幅提升，很多地区政府采购正逐步向以集中采购为辅、分散采购为主的政采布局转变。集中采购、分散采购规模分别为 22578.9 亿元、8510.8 亿元，在全国政府采购分类中所占比重分别为 72.6%和 27.4%。分散采购总成交金额与上年相比提高了百分之六点七，造成这种现象的主要原因是对国家“简政放权”、“放管服”等一系列改革的响应，各级政府对集中采购目录进行了修改调整，给予了政府采购业务单位更大的自主选择权。

　　从采购方式的选择上来看，传统的公开招标方式占采购业务成交量的规模有所下降。2016 年度政府采购采用公开招标采购方式的成交规模为 19935.3 亿元，占全国同口径政采总额的 64.1%，从绝对数值上看，不可否认，公开招标依然是政府采购项目的主要采购途径，但与去年相比，其所占比重较下降了十三点六个百分点，这说明，一方面许多地方政府对公开招标限额进行了调整，进一步降低了采购的时间和成本；同时，也说明以政府、事业单位为主体的采购人，随着政府采购业务水平的不断提高，正越来越善于灵活选择采购方式，提高采购效率。

　　自 2003 年以来，经过 15 个年头，我国政府采购业务规模与采购法律规章体系都在飞速发展，但也要看到，作为采购业务重要主体的采购人，其相关内部控制体系的建立却显得滞后。主要体现在以下几个方面：行政机关及事业单位的内部控制制度，大多照搬国家法律法规和各级财政部门的规章制度，缺乏合理使用的内部执行规章，内部控制体系缺乏可操作性，大而空洞；采购流程设置不合理，采购部门岗位设置不合理，违规现象层出不穷；职能部门之间各自为战，缺乏统一的沟通联络机制，责任分工不明，推诿现象普遍存在。采购监管普遍基于程序导向的原则，导致许多采购项目的执行低质低效，或存在风险。

　　二、研究意义.

　　随着政府采购规模的不断扩大，我国政府采购业务的相关法律制度体系也正逐步走向系统化、精细化，相应的内部控制制度也日趋成熟。作为事业单位重要类型的高校，以教学与科研的双重职能为核心。近年来，随着国家在高等教育领域持续加大投入，高校在发展过程中对软硬件的需求逐年加大，有越来越多的财政资金能够使用，也有了越来越多的采购需求，这导致各级高校的政采业务规模不断扩张。

　　不同于其他类型的事业单位，高校政府采购具有采购周期特殊、采购内容对需求参数编制的要求较高、突发性采购较多的特点，其采购品目类型涵盖专业设备、通用设备、基建、服务、后勤等多个方面，采购种类繁杂。这些特点使得现有的事业单位政府采购制度体系难以充分适应高校的日常采购业务，高校的政府采购内部控制体系仍然存在空白，本文通过对 BY 高校的政府采购业务现状的分析，同时梳理政府采购内部控制的相关理论与文献资料，采取实证分析与资料梳理相结合的方法，剖析 BY 高校政府采购内部控制所存在问题的根本原因，并对其政采内部控制体系进行改造,从而力求设计一套适用于大学政府采购业务特征的管理体系，对高校的政府采购业务水平进行提升，对其采购业务中的流程进行优化，建立和完善相应的内部控制制度，消除违法违规行为的隐患，提高高校政府采购工作的质量和效率，确保国家采购法律法规得到严格执行。

　　第二节 文献综述.

　　一、国外文献综述.

　　不同于企业内部控制制度的相关研究比较充分，历史较长，行政事业单位内部控制的研究起步较晚，但二者之间也具有一定的共性，可作互相参考。

　　一般来说，比较公认的政府内部控制制度体系的初步建立，是美国政府于十八世纪末设立财政部，并建立了一套相对全面的政府集中会计报告体系，这一措施至今仍为各国政府效仿。其中，Sharifah Buniamin 和 NorkhazimahAhmad （2016 年）在其联合撰写的《Green Government Procurement Practices (GGP) in Malaysian PublicEnterprises》中以马来西亚国有企业 GGP 为例，提出了可以通过对政府采购业务流程的优化来对政府采购工作的效率加以提高 ；Dragana Zelenbabic （2015 年）在其所写的《Fostering innovation through innovation friendly procurement practices: acase study of Danish local government procurement》中则对丹麦政府的政府采购工作提出了建议，首次提出了要建立专门的采购风险管控机构，对采购过程中存在的风险点进行把控；Fedyaev D;Fedyaeva VK 和 Omelyanovskiy VV.（2015 年）在其所写的《Analysis of Government Procurements of Medicines for Rare Diseases in Russia》

　　中则用俄罗斯政府在稀有病症药品的采购实务为例，分析并提出了一些政府采购业务流程的优化措施；Prabir Panda 和 G.P. Sahu（2015）年在其所写的《Electronicgovernment procurement implementation in India: a cross sectional study》中则将政府采购业务与互联网技术相结合，讨论了政府采购管理工作引入互联网等新兴技术的可行性，提出了建立建立数字化采购管理体系的设想。

　　二、国内文献综述.

　　在经过对国外对研究文献的梳理后，通过和国内的相关研究资料进行对比，可以把国内的先关研究从政府采购流程和政府采购业务管理两方面来梳理。

　　1、关于政府采购流程方面。

　　针对政府采购的业务流程管理。刘晓凤、莫连光（2006 年）在其所写的《我国政府采购制度研究》中就政府采购方面的基本原理、流程管理、人才培养、采购预算编制等方面进行了分析，提出了要加强采购专业人才队伍建设、提高采购预算编制水平、建立电子化采购管理系统、加强采购质疑投诉体系建设以及强化政府采购监督管理机制等手段来改善政府采购工作的现状；刘斌（2015 年）在其所著的《政府采购操作规程》中对政采业务的主要流程、具体业务的操作要点、政府采购资料的保存管理等节点进行了规范，强调了顶层设计对于政府采购管理水平提升的必要性，并且对政府采购流程的各个节点进行了阐述和明确。李进（2006 年）在其所著的《政府采购实务》中则分别就货物类采购、服务类采购及工程类项目的采购进行了实例分析，按照采购品目的分类对政府采购的实务进行研究；王文华、何玉侠（2017 年）在其所写的《健全政府采购的内部控制制度》从具体的操作措施上对政府采购监督机制的建立提出了意见。

　　2、关于政府采购管理方面。

　　孙文基和戴民辉（2014 年）在其所著的《政府采购理论与实务》中藉由政府采购领域的实际案例，提出了在各个政府采购单位建立专门的政府采购管理部门来强化对政府采购业务的有效管理；马海涛（2008 年）在《采购管理》中全面、系统地阐述了政府采购管理的理论、方法与政策，指出当前我国政府采购工作中存在制度体系不足、立法建设不足和管理部门混乱等问题，并针对性地提出了加强《政府采购法》等相关法律的建设力度、组建专门的管理部门以及创新政府采购制度体系建设等对策；唐大鹏、高勤（2015 年）在其所写的《基于内部控制经验完善政府部门内部采购》中对我国政府采购管理的现状和要求进行了分析和探讨，提出了构建激励评价机制来促进政府采购业务执行效率的提高；马海涛（2008 年）在《采购管理》中介绍了具有实用价值的政府采购操作要求和方法，并对政府采购概念、程序、策划与组织，法律和管理诸多方面进行了深入的分析和研究，指出要从深化对政府采购的理解入手，结合我国的发展国情来制定一些合适的政府采购方法，不断提升我国政府采购工作的质量和效率。

　　三、文献述评.

　　总结国内外有关政府采购的理论研究可以看到，内部控制理论在政府采购方面的应用国内外尚未形成统一的理论体系。国外的研究起步较早，但由于其政治经济体制和政府架构与我国存在较大差异，所以其研究成果虽具备一些参考价值，但仍不可避免地存在一些片面性。国内的相关研究基本是从二十世纪九十年代后开始起步，和国外相比起步较晚，由于政府采购这一采购制度在我国的发展时间较短，所以相关研究尚未形成一个统一的体系，基本是针对采购的流程的某一节点，或者是采购管理的实务等但一方面的研究。本文将政府采购和内部控制进行了结合，探讨了在政府采购的流程中，各个节点的内部控制制度的改进，以期对高校采购工作的完善提出意见和建议。

　　第三节 本文的创新与不足.

　　一、本文的创新.

　　本文的研究框架如图 1-2 所示.

　　本文首先阐述了选题的背景、研究的意义，并对其他学者的相关研究文献进行了梳理，同时介绍了政府采购、内部控制方面的法律法规。同时，以 BY 高校为例，从高校政府采购的流程入手，分析各个采购环节所存在的问题，发现在高校在政府采购业务中存在的问题和制度上的不足，并对我国高校政府采购业务流程的优化方式进行了探讨，并最终阐述本文的研究结论。

　　本论文在以下几方面有所创新：其一，本文以 BY 高校的政府采购业务为例，以政府采购业务的流程为轨迹，按照一个完整的采购业务流程，逐节点的讨论了各个环节在内部控制方面存在的问题与改进的措施，实现了理论与实务的相统一。其二，以高校的采购实践为例进行研究分析。关于政府采购或者内部控制的研究大多基于行政机关和其他事业单位，单纯以高校一线采购工作的角度来发现问题并提出解决方案的研究仍然较少，难以提出一套适应于高校政府采购工作的优化策略。其三，本文在健全采购预算管理机制、提高采购需求管理水平、完善政府采购流程管理、消除冗杂流程等方面提出了相关建议。

　　二、本文的不足.

　　受作者专业和水平限制，本文只是基于 BY 高校的采购实务，对高校政府采购内部控制存在的不足与问题进行详细分析研究，对于政府采购内部控制的相关理论研究仍然不够深入，对于采购预算管理等方面的研究仍然存在许多不足。

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