摘要：溧阳抽水蓄能电站由于所处工程区域存在较多不利地形地质问题, 工程变更多、单位容量投资高, 工程造价管理难度大。项目业主会同各参建单位通过良好的组织和管理, 建立了一套完善的造价管理组织架构体系和制度体系, 探索和实践了若干造价管理具体做法, 积累了一些成功经验, 并指出了当前水电工程建设造价管理存在的有关问题。

　　关键词：工程造价管理; 概算; 投资控制; 溧阳抽水蓄能电站;

　　江苏溧阳抽水蓄能电站 (以下简称“溧阳电站”) 由江苏省国信资产管理集团有限公司、中国电建集团中南勘测设计研究院有限公司、溧阳市投资公司按85%、10%、5%的股比投资开发, 控股方江苏省国信集团是江苏省属大型国有独资企业集团, 主要从事能源、金融等业务。

　　由于该电站所处工程区域存在较多不利地形地质问题, 工程变更多、单位容量投资高, 工程造价管理难度大、投资控制压力大。溧阳电站核准概算76.35亿元, 为2007年三季度价格水平, 受国家政策调整、用地方式改变、市场价格波动、工程设计变更、施工条件变化等影响, 核准概算不能满足工程实际需要;根据国家有关规定, 对核准概算进行了调整。2016年5月, 概算调整工作完成, 调整后的概算为89.27亿元。面对投资控制的巨大压力, 项目业主会同各参建单位通过借鉴、探索与实践, 建立了一套造价管理架构体系和制度体系, 并通过若干具体举措, 成功实现了既定的投资控制目标。

　　1 工程造价管理体系

　　工程造价管理指对一项工程所需开支的全部费用进行管控的一系列活动。溧阳电站建设伊始, 项目业主即着手对涉及工程造价管理的机构设置、人员配置、职责划分、工作目标、工作流程、工作标准、工作权限等进行顶层设计、制度构建, 并在实践中不断修正完善, 逐步形成了适应溧阳电站项目特点的工程造价管理体系。

　　1.1 组织架构

　　工程造价管理涵盖工程建设的各个环节, 涉及若干主体, 包括项目业主、设计、监理、施工、材料设备供应、服务供应、土地供应、政府职能部门、审计等单位或组织, 各单位或组织之间以合同和法规为纽带, 按照一定的规则, 诚信履责, 共同实现工程建设总体目标和工程造价管理目标。各单位或组织的造价管理职能机构相互协作, 构成了整个工程的造价管理组织架构体系。

　　(1) 项目业主。溧阳电站项目业主为江苏国信溧阳抽水蓄能发电有限公司, 造价管理方面主要负责造价控制目标制定、资金筹措与支付、招投标、结算审核等。各相关部门职责如下: (1) 计划合同部, 负责投资计划与统计、概预算、招投标、询比价、合同管理、价格审核、工程结算、管理目标考核等。 (2) 财务部, 负责资金筹措与调配、支付审核、涉税业务办理等。 (3) 工程管理部, 负责土建项目工程量签证与审核、工程变更审核、甲供物资采购与核销等。 (4) 机电设备部, 负责安装项目工程量签证与审核、设备采购等。 (5) 安全环保部, 负责安全文明施工费用及环水保专项费用审核等。

　　(2) 设计单位。溧阳电站勘察设计工作由中国电建集团中南勘测设计研究院有限公司 (以下简称“中南院”) 承担, 其造价管理方面的职责主要有: (1) 各设计阶段工程造价指标制定; (2) 受业主委托编制执行概算、分标概算、调整概算等; (3) 主要施工标段和主要设备物资采购合同的招标文件编制, 标底编制; (4) 开展动态设计、限额设计, 严控设计变更, 强化设计优化, 合理控制工程造价; (5) 配合跟踪审计和竣工决算审计。

　　(3) 监理单位。溧阳电站工程建设监理工作由中国水利水电建设工程咨询西北有限公司承担, 其造价管理方面的职责主要有: (1) 会同业主编制造价控制目标和分年度投资计划; (2) 做好设计监理, 审核签发施工图纸; (3) 配合业主做好招投标工作; (4) 做好现场签证和工程计量, 审核承包商上报的结算报表, 并签发支付凭证; (5) 审核承包商上报的材料核销报表; (6) 根据授权审核审批工程变更单、单价变更及索赔补偿项目; (7) 提出造价控制合理化建议; (8) 配合跟踪审计和竣工决算审计。

　　(4) 施工单位。溧阳电站主体工程施工单位包括中国水利水电第三、五、六、十二工程局有限公司等, 均隶属中国电建集团, 各施工单位造价管理方面的职责主要有: (1) 对已完工程量进行测量、计量, 并按照合同约定时限进行工程结算报表编制和申报; (2) 甲供材料物资的领用统计和核销; (3) 实事求是开展合同变更、索赔、补偿工作, 合理合规编制相关经济文件, 并与监理、业主单位保持良好沟通; (4) 进行完工工程量清理和完工结算工作; (5) 配合跟踪审计和竣工决算审计。

　　(5) 设备、材料、土地、服务供应单位。溧阳电站主机设备由哈尔滨电机厂有限责任公司制造供应。甲供材料主要为钢材和水泥, 钢材由宝钢、马钢、南钢、沙钢供应, 水泥由安徽海螺和江苏金峰供应。用地采取地方政府按协议价格包干的模式, 业主是土地使用的需求方, 承担用地计划提交、用地手续办理、费用支付等职责, 地方政府是征地移民的责任方, 负责征地移民工作协调、土地提供等工作。服务项目主要包括金融、保险、税务、法务、技术咨询、安保后勤等。上述单位造价管理方面的职责主要有:开展工作量结算、配合跟踪审计和竣工决算审计等。

　　(6) 跟踪审计单位。溧阳电站跟踪审计工作由江苏富华工程造价咨询事务所有限公司承担, 其造价管理方面的职责主要有: (1) 审核招标工程量清单和合同条款; (2) 审核工程结算报表, 出具支付意见; (3) 审核变更、索赔、补偿等经济文件; (4) 审核完工结算报表, 出具审计意见书; (5) 配合竣工决算审计。

　　1.2 制度体系

　　工程造价管理制度体系是指由业主主导建立、要求各工程建设参与单位共同遵守的、与工程造价管理相关的一系列规章或准则组成的制度系统。溧阳电站造价管理各工作环节的制度主要包括:

　　(1) 立项环节主要有投资决策管理制度、立项管理办法等, 重点对工程、货物、服务的立项流程及权限进行了规定。

　　(2) 招标采购环节主要有招投标管理办法、询比价管理办法、单一来源采购管理办法、计日工管理办法等, 重点对工程、货物、服务采购的适用方式、流程及权限进行了规定。

　　(3) 合同履行环节主要有合同管理办法、工程价款结算及支付管理办法、变更管理办法、工程量签证管理办法、工程建设目标考核办法、材料核销办法、停窝工管理办法、审计监督管理办法等, 重点对合同的订立、履行、完结等涉及的流程及权限进行了规定。

　　2 工程造价管理具体举措

　　溧阳电站工程建设之初, 项目业主就将“成本、效益”思想融入到每一位员工心里、渗透到每一个工作环节, 强调“今天的投入就是明天的成本”, 努力控制工程造价。

　　2.1 认真推行项目管理“五制”

　　项目法人负责制、工程监理制、招标投标制和合同管理制是我国步入市场经济后在建设领域推行的基本做法, 溧阳电站在认真推行上述“四制”的基础上, 还引入了跟踪审计制, 切实抓好工程造价管理。

　　(1) 项目法人负责制。溧阳电站实行建管合一的项目法人负责制, 公司经营管理班子由董事会聘用, 实行董事会领导下的总经理负责制。公司法人治理结构清晰, 股东会、董事会、监事会、经营班子职责和权限明确, 企业生产经营规范有序。

　　(2) 建设监理制。溧阳电站整个建设期委托一家工程监理单位进行监理, 减少了管理接口, 有利于现场统一协调管理和各项工作的顺利开展。电站机组为首批国产化设备, 为保障质量, 项目业主通过招标选择了浙江新华工程监理咨询有限公司作为设备制造监理单位, 开展驻厂监造工作, 取得了较好的成效。

　　(3) 招标投标制。溧阳抽水蓄能电站严格按照招标投标法等相关法律法规开展招标活动, 所有招标活动均委托招标代理组织, 采用国内公开招标方式选择了施工单位、材料设备供应商和监理、设计等服务单位, 采用国际招标方式选择了800 MPa级高强钢岔管供应商。整个工程建设期, 共进行各类招标60余项。通过招标方式选择参建单位, 充分进行市场竞争, 不仅为有效控制工程安全、质量、进度打下了坚实基础, 还对工程投资控制发挥了很大作用。

　　(4) 合同管理制。项目业主通过制定合同管理办法, 对合同分类、承办与会办职责、签约流程、签约及支付权限、合同履行、变更与解除、保管与归档等进行了规定, 保障了合同管理的规范化。整个建设期, 共签订各类经济合同1 000余份, 几乎涵盖标的额超过1万元的所有项目。

　　(5) 跟踪审计制。溧阳电站实行跟踪审计制, 跟踪审计单位项目组在整个建设期常驻现场, 通过研究合同和工程资料, 并实地深入工地, 对监理和业主已审核完成的项目, 站在专业造价咨询中介机构的立场, 提出跟踪审计意见;这对变更、补偿文件的审批、工程进度款结算、完工结算等起到了很好的把关作用。

　　2.2 采用分标概算和执行概算总体管控工程造价

　　分标概算是以批准的设计概算为基础, 根据分标方案, 对设计概算的项目和投资进行切块调整重组, 并对施工辅助工程和有关费用进行合理分摊, 是将设计概算按分标项目进行分解的造价文件。溧阳电站委托有资质单位编制了分标概算, 作为限额设计及分标段造价控制的依据。

　　执行概算是项目实施过程中项目业主根据自身管理的需要, 依照所签合同并结合项目实施情况编制、综合反映项目投资动态变化的造价文件。溧阳电站委托有资质单位编制了执行概算, 作为年度投资计划、年度资金筹措计划及整个工程造价控制的依据。

　　2.3 动态控制工程造价

　　溧阳电站工程建设期间, 项目业主组织各参建单位认真挖掘降本空间, 从设计源头抓起, 鼓励全体参建单位多提合理化建议, 动态控制工程造价, 在设计优化、施工方案优化和综合管理等方面做了大量卓有成效的工作, 主要有:建筑设施布置方案优化 (取消上进出水口拦污设施、取消球阀室等) 、施工支洞布置及尺寸优化、引水及厂房系统固结灌浆参数优化、坝体分区方案优化、上库库底防渗结构优化、上进出水口塔体周围回填方案优化、地下洞室及地面边坡支护型式与参数优化、部分混凝土结构优化等设计优化;施工工期优化、爆破参数优化、土石方挖填动态平衡、混凝土配合比优化等施工方案优化;创新钢岔管采购制作国际合作模式、采用招标和借短还长等方式降低融资成本等。

　　2.4 积极推进设备国产化

　　2003年以前, 我国大型抽水蓄能电站机组及成套设备均被国外公司垄断, 严重束缚了我国抽水蓄能事业的发展。自2003年开始, 国家决定以工程为依托, 采用技贸结合的方式, 经过技术引进、消化吸收和自主创新三个阶段, 力争大型抽水蓄能成套设备自主研制能力达到国际领先水平。溧阳电站属于首批自主创新机组设备的依托项目, 经议标, 由哈尔滨电机厂有限责任公司负责主机设备研发制造。此外, 溧阳电站的主变、计算机监控、继电保护、机组状态监测等系统也顺利实现国产化。相比进口, 国产设备性能指标差异不大, 但购置成本和维护成本均有大幅下降。

　　2.5 合理运用专项费用

　　(1) 工程建设管理目标措施费。为充分调动各参建单位现场项目部的工作积极性, 确保各项工程管理目标顺利实现, 溧阳电站设置了工程建设管理目标措施费, 总额按建安费的一定比例计取, 纳入各主标“一般项目”中, 由发包人控制使用, 用于年度安全、质量、投资、工期等目标考核和重大节点考核。

　　(2) 安全文明施工措施费。安全文明施工措施费是指按照国家现行的建筑施工安全、施工现场环境与卫生标准和有关规定, 购置和更新施工防护用具及设施、改善安全生产条件和作业环境所需要的费用。溧阳电站安全文明施工措施费的计列与使用有严格规定, 做到足额计取、单列专用, 相关费用必须投入到位并经监理签认发包人批准后才予结算。由于各方面安全管理工作到位, 溧阳电站工程建设期未发生安全事故, 相当于间接节省了工程投资。

　　(3) 五项保证金。溧阳电站在主标施工合同中约定了质量保证金、安全保证金、社会治安综合治理责任保证金、农民工工资保证金及项目经理到位保证金等五项保证金, 对施工单位认真落实主体责任、诚信履约起到了一定的约束作用, 工程建设得以顺利推进, 未发生质量责任事故, 也间接地节省了工程投资。

　　(4) 水土保持与生态环境保护专项投入。溧阳电站周边为5A级天目湖旅游景区及饮用水源保护区, 对水土保持和生态保护有非常严格的要求。项目业主在方案制订、措施落实、资金投入等方面高度重视, 通过多项工程措施和水保环保专项措施, 最大限度地降低工程建设对水土保持和生态环境的负面影响。工程后期, 及时开展复垦复绿及生态修复, 恢复并提升原有水土保持和生态功能。经测算, 溧阳电站用于水土保持和生态环境保护投资达2.7亿元。

　　2.6 充分发挥设计方作为股东在造价管理方面的积极作用

　　溧阳电站的设计方中南院, 同时也是股东方之一。设计方投资入股, 可充分发挥其在造价管理方面的积极作用。这种模式使得设计方与业主战略上具有一致性, 在设计工作的各个阶段, 更利于调动设计人员控制工程造价的积极性和自觉性;股东方加设计方的双重身份, 设计进度和设计供图保障性更高;设计股东方可委派熟悉工程设计和施工管理业务的专业人员作为业主高管直接参与项目管理, 提高工程建设管理水平。

　　3 工程造价管理成效

　　尽管溧阳电站工程造价控制压力很大, 但项目业主通过采取一系列管理手段, 强化顶层设计、注重过程控制, 取得了较好的投资控制效果。根据已完成的结算数据分析, 最终工程造价可控制在调整后的概算额度以内。2017年, 江苏省价格主管部门依据国家有关政策, 核定了溧阳电站的容量电价 (有效期两年) 。从一年多的经营情况来看, 溧阳电站还本付息能力较强, 盈利水平适度, 经营风险较低。

　　由于在体制创新、机制创新、管理创新、技术创新方面做出了积极探索, 在经济效益、社会效益、环境效益、生态效益方面取得了卓越成就, 2017年, 溧阳电站被授予国家优质投资项目奖。

　　4 问题与建议

　　长期以来, 水电施工项目中标价格普遍偏低, 合同履行过程中施工投入和产出倒挂问题突出, 施工方往往需要通过变更、补偿、索赔等方式增加产出才能维系正常的经营。工程实践中, 施工方提出的很多变更、补偿、索赔理由和依据都不够充分, 有的甚至是合同明确约定属于承包人的风险范畴, 如严格按合同约定进行处理, 风险应由承包人承担;而实际上承包人的风险承担能力普遍较弱, 无法承担相应风险。通俗地讲, 就是承包人不可能带钱干活。为解决承包人的实际困难, 发承包双方需要根据具体情况, 在既不背离合同、又尊重事实的前提下, 研究解决问题的思路和方法。由于变更补偿索赔项目涉及的问题大都比较复杂, 金额大、争议多, 需牵扯发承包双方大量精力。如果这些问题在过程中得不到解决, 当施工方资金链出现问题时, 现场施工将受到严重影响, 一旦停工, 给各方造成的损失难以估量。很多情况下, 为确保工程顺利推进, 降低停工损失, 发包人无奈之下只能通过缓扣甲供材料款、预结工程款、借款等方式解决现场急需资金问题, 存在后期难以扣回的支付风险。

　　造成上述问题的原因固然有水电工程外部条件变化多、设计施工难度大、建设工期长的原因, 但水电施工企业风险承担能力不强、水电定额不尽合理、投标大幅压价等因素也不容小视。为避免工程建设过程中发承包双方耗费大量精力在变更补偿索赔方面扯皮, 不断提高水电工程建设管理水平和造价管理水平, 需要整个水电业界共同强化风险管控, 提高履约意识, 提倡合理价格中标, 以使水电事业健康可持续发展。

TAG标签： 工程造价管理     概算     投资控制