摘要：随着社会进步与人民对美好生活目标的追求, 粗放型的公共政策必然被时代抛弃, 科学、合理、精准的公共政策才能够满足政府管理和人民的需要。新时代, 影响公共政策精准性的要素主要有政策主体、政策客体、政策目标、政策工具等, 提升公共政策的精准性须做到精准调研、精准决策、精准执行、精准评估、精准问责。

　　关键词：公共政策; 精准性; 政府管理;

　　随着社会进步与人民对美好生活目标的追求, 粗放型的公共政策必然被时代抛弃, 科学、合理、精准的公共政策才能够满足政府管理和人民的需要。

　　一、影响公共政策精准性的要素分析

　　从公共政策维度来看, 公共政策过程是一个系统工程, 主要包括政策主体、政策客体、政策目标、政策工具等子系统。因此, 影响公共政策精准性的具体要素也必须从政策主体、政策客体、政策目标、政策工具等方面进行分析。

　　(一) 政策主体

　　美国学者詹姆斯·E.安德森将公共政策主体分为官方主体和非官方主体。[1]在我国, 官方决策主体在相当长的时期内占据着主要位置, 是公共政策的主要拍板者, 但是随着政治开放程度的不断加深与公民素养的提高, 非官方主体对公共政策的影响日益凸显。在非官方主体中, 被西方称为“第四权力”的大众传媒可以产生“社会冲突化”的催化效应[2], 在政策议程中扮演着不可替代的角色。政策主体通过发挥其主观能动性深刻影响着公共政策的质量, 影响其精准性。一方面, 政策精准性受制于政策主体的能力、水平、经验、观念等, 政策主体的判断能力和前瞻能力是制约公共政策精准性的重要因素。在我国, “议行合一”的政治体制决定了执政党在政策制定中起主导和核心作用。另一方面, 大众传媒的精准传播和报道, 使公共政策更易得到民众的高度关注, 这种关注为公共政策的顺利推进提供了强大的舆论支持和社会监督, 并成为公共政策调整、评估、改进的重要依据。

　　(二) 政策客体

　　一般认为, 政策客体包括社会问题 (直接客体) 和目标群体 (间接客体) 。[3]当前, 社会问题越来越呈现出复杂动态性和结构不良性等特征。以扶贫工作为例, 扶贫工作要想顺利实现预期, 涉及的不仅仅是资金到位的问题, 还必须考虑到贫困根源、资源禀赋等地区差异;正确区分物质贫困与意志贫困、“假扶贫”与“真扶贫”等问题。社会问题是政策客体中“事”的一面, 目标群体则是政策客体中“人”的一面, 具体指政策影响到的人群和组织。任何一个公共政策都有其特定的目标群体, 目标群体的界定是否精准, 是决定政策效果的关键因素。精准的数据预测是确保公共政策“接地气”、可执行的重要因素。

　　(三) 政策目标

　　政策目标是公共政策的逻辑起点和最终取向, 在整个政策活动中起导向作用, 也是检验政策实施效果的关键指标。政策目标的精准确定, 从根本上决定政策过程是否沿着正确的方向前进, 是否有一套可操作性强的精细步骤。政策目标一旦丧失这种精准性, 必然会导致模糊的执行过程和错误的执行结果。美国政治学家戴维·伊斯顿认为, 公共政策是政治系统权威性决定的输出, 是对全社会的价值进行有权威的分配。[4]这表明, 公共政策的本质是分配, 精准设定政策目标必须明确四个问题, 即“分配的主体是谁”“分配什么”“分配的范围如何确定”“分配的结果如何”。在精准扶贫中, 分配的主体是各级政府;分配的内容是价值, 包括有形的物质利益, 也包括无形的价值, 如教育扶贫、产业扶贫、意志扶贫等;分配的范围是全社会人均消费支出或人均纯收入在贫困线以下的民众;分配的结果具有权威性。这是由分配主体的性质决定的, 在我国, 政府组织具有唯一性和权威性的特点, 这决定了公共政策分配的权威性, 任何个人、组织不得随意侵吞或是占有任何扶贫资源。

　　(四) 政策工具

　　从本质来讲, 公共政策本身就是一种工具, 要运用好这一工具, 就必须通过一定的途径和手段来实现公共政策, 这种途径或是手段就是所谓的政策工具。公共政策学关于政策工具的分类非常多, 但在公共行政实践中, “强制—混合—志愿”的三分法最常使用, 强制性工具如政府管制, 混合型工具如税收与使用者付费, 自愿性工具如私人市场、志愿者组织、家庭与社区等。但这三种工具并非泾渭分明, 而是根据国家干预程度的不同形成一个由低到高的连续数轴。必须明确的是, 不能脱离具体情况来判断国家干预程度的好坏, 正如前面分析的那样, 由于政策主体的多元性、政策问题的复杂动态性, 单一的政策工具在实践中是行不通的。精准扶贫作为一个社会系统工程, 必须有政府、社会各界力量以及帮扶对象等多元主体的共同参与, 需要综合运用各种政策工具。仍以扶贫工作为例, 宏观层面, 扶贫工作需要由政府主导, 提供直接的公共政策;中观层面, 需要社会各界如志愿者组织、市场、社区的积极参与;微观层面, 还必须有具体的农村社区、农村基层组织特别是贫困农民的自力更生。这注定扶贫政策工具必定是混合型政策工具, 三个层面的工具对扶贫干预程度的精准把握和政策目标的实现具有决定性意义。

　　当然, 公共政策的精准性还必须充分考虑其他因素, 如政策环境、社会舆论、各级各类国家工作人员素质能力的高低、部门协调等。越是能够最大限度地精准考虑影响政策目标完成的因素, 公共政策执行中的阻力就会越小, 政策目标就越能够精准达成。

　　二、新时代提升公共政策精准性的对策思考

　　(一) 精准调研

　　“没有调查就没有发言权”, 精准调研是精准决策的前置条件。一方面, 在“互联网+”时代, 决策者必须善用大数据技术和平台实现精准调研, 通过对数据的充分采集、挖掘、整理、甄别、分类、分析, 发现数据之间的关联, 从而为决策提供精准研判。因此, 必须提升政策主体运用大数据的能力和水平, 通过大数据所揭示的数据关联, 为精准决策提供充分的数据和信息。另一方面, 精准调研还意味着改变固有的决策模式, 变过去的少数人决策、封闭式决策为多数人决策、开放式决策。这要求政策主体特别是官方决策主体广开言路, 实行民主决策, 特别是要充分发挥新时代中国智库这个“外脑”的功能。实践中, 官方决策者受制于人才、技术、时间、知识等, 难以进行全面客观科学的调研。但智库不一样, 智库的专业知识能够实现精准调研, 有效弥补官方决策者的不足和局限。

　　(二) 精准决策

　　决策必须能够精准识别所要解决的问题, 激发需要达到的目标。精准决策需要回答三个问题:决策目标及内容是否清晰?决策程序是否规范?决策模式是否恰当?为此, 第一, 必须在精准调研的基础上明确决策目标。决策目标越精准, 决策内容就越具有针对性。第二, 程序精准是内容精准的形式要求。程序精准能够保障决策在公开透明的环境中进行, 避免一把手决策、少数人决策可能带来的政策风险, 最大限度地发挥集体理性的优点。在集体理性思维下形成的决策, 其精准性更高, 也更加“接地气”, 容易获得群众支持, 从而确保精准执行。第三, 决策模式是公共政策决策分析必不可少的要素, 准确的决策模式有助于决策者从本质上掌握和认识决策对象的规律与基本特征。在公共政策决策领域, 最常见的决策模式有集团决策模式、子系统决策模式、渐进决策模式、精英决策模式、公共决策模式、有限理性决策模式和完全理性决策模式等。这些模式无所谓好与坏, 关键在于是否符合决策问题, 是否契合决策者需要。精准选择决策模式, 是提升决策质量的关键环节。

　　(三) 精准执行

　　政策执行是将政策理想转化为政策现实、政策目标转化为政策效益的唯一途径, 政策执行是政策生命周期中最重要的环节。[5]

　　精准执行需要做到以下几个方面。第一, 执行主体要精准。公共政策执行主体的问题, 是公共政策由白纸黑字到落地生根的关键环节, 要吸取“九龙治水”的教训, 加强部门之间的协调, 防止公共政策执行中“选择性执行”现象的发生;同时, 也为下一步的精准问责奠定基础, 明晰执行主体是公共政策得以精准执行的关键。第二, 执行工具要精准。政策工具的选择事关公共政策执行效果, 是决定公共政策公共属性的重要方面。目标和手段是公共管理的两大基本要素, 政策工具的精准运用能够使政策执行事半功倍, 落后的政策工具则会使政府陷入“好心办坏事”的怪圈中。第三, 执行目标和内容要精准。2018年政府工作报告提出了“今年再减少农村贫困人口1000万以上, 完成易地扶贫搬迁280万人”的目标, 具体内容则涵盖激发脱贫内生动力、加强对深度贫困地区的支持、落实特定贫困人口保障措施、加强扶贫资金管理、继续开展扶贫领域和作风问题专项治理及坚持现行脱贫标准等六大方面, 从而为2018年的扶贫工作做了精准布置。

　　(四) 精准评估

　　政策评估是判断政策效果的重要方法, 也是决定公共政策继续执行、调整或终止的重要依据。詹姆斯·E.安德森认为, 政策评估涵盖对一项政策的内容、执行情况、目标达成以及其他效应的估计与评价。如何做到精准评估从而实现“以评估促精准”, 必须做到以下几点。第一, 评估工作常态化, 即不能以某一次或是少数几次评估来决定公共政策实施全貌。必须加强对公共政策日常化的评估, 通过不定期的政策评估, 及时发现并纠正公共政策中的各种弊端, 确保评估工作的客观公正, 实现政策评估精准化。第二, 确保评估主体地位的独立性。评估主体地位独立是确保精准评估的关键环节, 这就要求评估主体只需要对评估工作本身负责, 不受制于任何个人和组织, 确保政策评估过程和结果的客观公正。以精准扶贫成效评估为例, 某些地方之所以会出现“假扶贫”的现象, 主要原因就在于政策评估主体同时又是政策执行主体, 或是评估主体与执行主体之间是利益共生共存的关系, 导致评估主体与执行主体之间的利益合谋现象, 在“你好我好大家好”的利益格局下, “护短”和无视就成为评估主体的惯有行为。第三, 评估主体多元化。公共政策实施成效如何, 民众最有发言权, 作为公共政策的目标对象, 民众当仁不让地享有最高评价权。同时, 第三方组织的介入不仅能确保政策评估的独立性, 更能保证政策评估的专业性。因此, 政策评估主体多元化是精准评估的核心因素。

　　(五) 精准问责

　　作为利益分配与调节杠杆的公共政策不可避免地会触动一部分人的既得利益。如果没有惩罚措施, 他们很可能会做违背政策的事情, 人们有时候会因为畏惧惩罚而接受和遵从政策。[6]精准问责是提升公共政策精准性的兜底措施, 它从客观上迫使政策执行者在出于保护自身利益的考量下精准施策。

　　精准问责要做到以下几点。第一, 问责对象精准, 精准问责就是要做到不张冠李戴, 不拿所谓的“临时工”做“挡箭牌”。现实中, 在对极少数官员的不作为、乱作为、消极作为甚至是触犯法律行为的处理上常常有“顶包”现象出现, 不仅严重损害党和政府的形象, 还严重影响政治生态。第二, 量刑追究要精准, 否则会造成追责结果与损害事实不成正比, 有“蜻蜓点水”之嫌。在公共利益面前, 如果分配者不能在事前受到有效监督和约束, 事后又没有受到有效惩治, 必然会导致政策走样。第三, 问责形式要精准。问责形式精准要求实事求是, 而不是将问责视为一种平息民怨民愤的工具。实践中“高调问责, 低调复出”的情况时有发生。因此, 必须加大对公共利益侵害行为的惩罚力度。第四, 精准问责还要求问责及时, 不要等到舆论沸腾之后才做出反应。唯有及时问责, 才能彰显政府维护公共利益的决心和勇气。

　　参考文献
　　[1]安德森.公共决策[M].唐亮, 译.北京:华夏出版社, 1990:44-48.
　　[2]SCHATTSCHNEIDER. The Semi-Sovereign People[M]. New York:Holt, Rinehart and Winston, 1960:7-8.
　　[3]陈庆云.公共政策概论[M].北京:中央广播电视大学出版社, 2015:39.
　　[4]EASTON D. The Political System:An Inquiry into the State of Political Science[M]. New York:Knopf, 1971:129-134.
　　[5]陈庆云.公共政策分析[M].北京:北京大学出版社, 2017:153.
　　[6]张金马.公共政策分析:概念、过程、方法[M].北京:人民出版社, 2004:311.

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