摘要：随着我国对“互联网+”的推动, “互联网+公共政策制定”也成为公民实现个人政治权利的一种新方式, 使公共政策制定更符合公民诉求和实际情况。然而, 公民在网络政治参与过程中表现出一些非理性、无序性行为, 使政府和公民之间的交流沟通无法正常进行。本文从政府和公民两个层面出发, 尝试通过法律和道德等路径加以规范, 从而实现网络环境下公民参与公共政策制定的制度化和规范化。

　　关键词：互联网+; 公共政策; 网络政治参与;

　　我国公共政策的制定不是来自于政府的“一言堂”, 而是在政府和全体社会公民之间的交流中产生的, 公共政策只有真正体现公民的权益, 保护绝大多数人的合法利益才能受到广泛认同, 所以公共政策制定更加需要公民参与其中。随着互联网在我国的发展, “互联网+”将互联网的创新成果深度融入到经济、社会各领域中, 即通过大数据的分析和整合促进国民经济健康有序发展。而公民网络政治参与也是践行“互联网+”的重要形式之一, 如2018年“两会”期间的“我向总理说句话”网民建议活动、网络直播平台开展的“青年知两会”直播答题活动等;全国“两会”召开前, 300位以上的全国人大代表、政协委员开通微博征民意, 一些地方“两会”的代表委员也将网络当作征询公众意见的重要窗口。互联网极大地拓宽了公民网络政治参与渠道, 同时也促使公民网络政治参与热情不断高涨。

　　一、公民网络参与的基本定义

　　在戴维·米勒所编著的《布莱克维尔政治思想百科全书》中, 公民参与被定义为参与制定、通过或贯彻公共政策的行动。具体来说, 公民网络参与就是在公共政策的制定过程中, 公民能够参与进来, 并能够对公共政策的制定、评估和监督产生作用。通过对国内学者的研究, 可以对我国公民网络政治参与进行如下定义:公民网络政治参与就是我国公民在使用手机、电脑等媒体的过程中, 依赖互联网技术, 以电子邮件、后台留言、微信微博等途径参与公共政策制定的过程, 并对公共政策提出意见和建议。

　　二、“互联网+”时代, 公民参与公共政策制定的发展趋势和特征

　　(一) 公民参与公共政策制定的发展趋势

　　随着社会的进步, 公民民主意识不断提高, 公民开始不满足于仅仅作为社会事件的见证者, 而是更希望成为社会公共事务制定的参与者。在“互联网+”时代, 一方面, 传统公民参与公共政策制定的途径 (如选举、听证、信访等) 已经无法满足公民日益增长的参与诉求;另一方面, 职能型政府向服务型政府的转变, 迫使政府急需提高公共服务水平, 以满足公民多元化的需求。据中国互联网信息中心 (CNNIC) 在京发布的第41次《中国互联网发展状况统计报告》, 截至2017年12月, 我国网民规模达7.72亿, 互联网普及率为55.8%;其中, 手机网民规模达7.53亿, 网民中使用手机上网人群的占比由2016年的95.1%提升至97.5%。各类官方政务类公众号和账号在微信、微博等APP层出不穷, 公民参与公共政策制定的机遇不断增加, 网络参与的积极性也日趋高涨。

　　(二) 公民网络参与的基本特征

　　第一, 公平性。互联网的普及使更多的公民能够参与到对社会公共政策的建言献策中, 只要利用手机或电脑就能够对政府所发布的公共政策提出自己的意见或建议, 改变了以前只有少数人能够参与政策制定的局面。

　　第二, 双向性。公民网络政治参与能够使政府及相关部门及时看到网络上的意见及建议, 并给予反馈, 这就使得公民和政府之间的沟通渠道更加畅通。

　　第三, 匿名性。公民在使用互联网平台时, 简单地注册一个ID账号便可参与互动, 如新浪微博、百度贴吧等, 并不需要详细的个人信息, 只需一个代号或ID就能代表一个人在互联网参与互动, 发表个人见解。

　　三、我国公共政策制定过程中公民网络参与带来的双重影响

　　(一) 公共政策制定过程中公民网络参与带来的积极影响

　　第一, 互联网的开放性进一步增强了公民对于政治权利的追求。由于互联网是一个开放系统, 所有公民都可以参与其中, 浏览与自身利益相关的信息, 并发布自身诉求, 而这个过程也极少受到外界的约束和影响。也就是说, “互联网+”政治参与给公民提供了一个突破时间和空间的信息获取与发布平台, 使公民能够更加快捷地了解政府所发布的最新公共政策, 并参与到公共政策的制定中, 这种便利也提升了公民政治参与的积极性。

　　第二, “互联网+”政治参与使公民网络政治参与公共政策制定的影响力进一步扩大, 互联网的便捷性增加了公共政策的民主化程度。在公民利用互联网参与公共政策制定之前, 公民的诉求传递形式是扁平化的, 只能一级一级逐层传递, 而在互联网出现之后, 特别是“互联网+”政治参与实现之后, 公民能够通过互联网直接将诉求发至相关部门, 还能够就政府所发布的政策进行讨论, 这种群体性的讨论和讨论后产生的结果能够对政府在今后制定其他公共政策产生巨大影响, 同时, “互联网+”政治参与方式也推动了我国的民主进程。

　　(二) 公共政策制定过程中公民网络参与带来的消极影响

　　第一, 网络带来公民政治参与的非理性和情绪化。首先, 由于网络信息的真实性很难被核实, 一旦一些虚假的公共政策被广泛传播, 则会激发公民网络政治参与的情绪化和无序化, 最终导致网民在公共政策制定过程中的非理性。其次, 一些非法团体和个人会利用网络参与对某些涉及公民利益的问题进行舆论诱导, 在短时间内使大量的公民通过互联网聚集, 激化非理性情绪, 并相互感染, 甚至导致网络舆情的产生。这种非理性情绪的蔓延和激化, 会对政府制定公共政策的正常程序产生不利影响。

　　第二, 网络的出现加剧了参政主体之间的不平等性。虽然互联网的出现增加了政治参与的人数, 但互联网在不同人群之间形成了一道“数字鸿沟”。这种“数字鸿沟”的出现使得进行网络政治参与的公民是能够接触到互联网的公民, 虽然近几年互联网在我国飞速发展, 但数据显示, 我国2017年互联网普及率为55.8%, 这意味着还有近半数人无法通过互联网了解公共政策, 表达个人诉求。

　　四、“互联网+”背景下公民网络参与公共政策制定中存在的问题

　　(一) 网络设施资源分配不均造成“数字鸿沟”

　　目前, 我国互联网普及率超过50%, 已经高于世界平均水平, 但我国互联网的发展显示出很强的地域性, 北京、上海、广州、深圳等一线城市的互联网普及率已超过70%, 而我国中西部地区, 特别是农村互联网普及率和发展速度十分缓慢。这种经济发展和网络资源分配不均所带来的“数字鸿沟”, 闲置了网络政治参与群体, 如经济发展水平较低区域的居民、农村区域的居民和年纪较大的居民均不能通过网络参与到公共政策的制定中。除此之外, 社会弱势群体受收入、教育水平等客观条件的限制, 对于日益普及的网络资源却没有条件享用, 这就使网络政治参与的公民带有明显的群体性特征。

　　(二) 地方政府对电子政务的发展缺乏重视

　　在2016年2月召开的新闻舆论工作会议上, 习近平总书记做出重要指示, 提出要把新媒体传播优势的作用和功效发挥出来, 以此为基础构建舆论引导新格局。虽然我国各级政府为响应国家号召, 积极发展电子政务, 且政府网站数量达53 546个、政务微博数量达34 083条, 但大多数政府网站、政府微博处于长期无人管理状态, 网站形式简陋、内容陈旧, 无法满足公民对电子政务的要求。究其原因, 一方面是由于部分地方政府对电子政务的不重视, 习惯性认为群众可以通过窗口解决问题, 故忽视网站的建设和管理;另一方面, 地方政府内部缺乏计算机专业人才, 没有设立专门的政务网站管理岗位, 导致最新的政务动态没有及时更新, 而公民通过政务网站所反映的意见也无人问津, 阻碍了政府网站的良性运营。

　　(三) 公民网络参与制度缺失

　　现如今, 虽然“互联网+公共政策制定”的方式已经成为一种趋势, 公民通过互联网所发表的意见也越来越受到党和政府的重视, 但到目前为止, 还没有明确的法律条文能够对公民的网络政治参与行为进行引导和约束。这就导致部分别有用心的不法分子利用网络传播虚假信息, 同时致使网民在网络上发表个人诉求时缺乏遵守传统伦理道德和形成公序良俗的意识, 造成网络参与秩序的混乱, 甚至还有一些媒体为了博取流量和眼球, 所发布的信息没有经过核实甚至歪曲事实, 从而在社会上引起极大的负面影响。

　　五、“互联网+”背景下公民参与公共政策制定的优化方式

　　(一) 政府层面

　　第一, 加大对基础网络设施的投入。虽然互联网在我国飞速发展, 但我国互联网普及率相对于一些发达国家仍旧偏低, 所以只有加大对基础网络设施的投入, 加快网络脱贫的进程, 才能真正缩短“数字鸿沟”。现今, 网络基础设施是公民网络政治参与不可缺失的基本物质条件, 在“互联网+”时代背景下, 国家应在注重“互联网+”带来的产业价值背后, 更注重互联网对公民政治参与带来的影响, 加大对网络建设方面的财政预算, 将非网络区域纳入规划, 完善我国的网络体系, 扩大网络辐射区域, 从而加快整个社会的信息化进程。此外, 在加强硬件建设的同时, 还应关注网络使用者的素质提升。可通过宣传教育培训, 让众多的信息贫困者掌握网络技术, 增强利用信息资源的能力, 进而改变少数人参与制定公共政策的状况, 弥合“数字鸿沟”, 体现公共政策的公共性价值取向。

　　第二, 完善“互联网+”有关政策法规。随着互联网和网络政治参与的发展, 我国颁布了《中华人民共和国计算机信息系统安全保护条例》《中华人民共和国计算机信息网络国际联网管理暂行规定》等相关条例, 但这些条例所规定的事项及范围大多过于笼统, 并不适用于实际操作, 特别是对于公民进行网络政治参与政策制定过程中的权利和义务没有进行保护和约束。因此, 有关部门一是要持续不断地完善我国现有的网络监管法律法规, 明确并细化我国公民网络政治参与政策制定的方式、途径和公民应有的权力及义务, 以法律的形式对公民网络政治参与政策制定过程进行约束;二是要切实加强网络监管, 加大监管力度, 对于煽动网络舆情、散布网络谣言的非法违规团体和个人, 依法进行惩处;三是要充分发挥舆论对门户网站和社交平台的监督职能, 打造良好的网络参与环境, 公开透明公民参与公共政策制定的过程, 维护公民网络政治参与的合法权益;四是要提高网络监控技术, 建立有专人监控的网络监督机构, 切实保障网络安全, 使每个公民都能通过规范的渠道参与公共政策制定;五是要加强伦理教育和解读政策内涵, 提升公民的政治素养和道德修养, 使公民自觉遵守相关法律法规, 保证网络政治参与有序进行。只有通过构建健康文明、合法有序的网络制度环境, 将公民网络参与纳入制度化参与的框架, 才能保障公民网络参与的有序性。

　　第三, 真正将“互联网+政治参与”落到实处。公共政策制定不是一蹴而就的过程, 也不是只听取专家、学者们的意见就足够, 而是需要吸纳更多的公众意见, 才能使政策制定更加完善, 更能满足公众的需求。首先, 政府要将公民网络参与作为政策制定的基础性阶段, 利用大数据信息库, 整合分类网络平台上的代表性意见, 并把具有部分代表性的利益主张逐次升级到座谈会、听证会等程序进行论证。通过传统渠道和网络渠道的有机结合, 全面搜集公共政策制定所需的材料, 以充分体现公共政策的公共性与公民参与的民主性。其次, 完善公民网络政治参与实名制的实施方式, 可以根据不同的参与主体、不同的参与形式提出不同的实名制标准。一方面, 对于类似“微信公众号”、新浪官方微博等公开网络信息平台的管理人员, 由于他们具有可以实现公民网络政治参与诉求的特殊工作职能, 应要求他们必须进行实名登记。与此同时, 政府通过“微博、微信”等网络信息平台回应公民诉求, 不但要公布所在单位名称, 而且要公布具体回应人员姓名, 以便对回应内容落实责任和公民对政府工作人员进行监督。另一方面, 对于不同的参与形式应采取不同的实名标准, 如公民进行“网络投票”应进行实名和身份验证制度, 以保证投票的真实性和权威性;政府可以对网络政治参与的公民实行分级制度管理, 如单纯地浏览网页内容、发表评论并不需要完全进行身份验证, 以充分保障公民网络参与公共政策制定的表达自由权, 而对于拥有一定浏览量的个人主页, 对其建立者进行身份验证, 不仅方便监督和管理, 也可以督促建立者遵守国家法律和社会道德。

　　(二) 公民层面

　　第一, 维护自身政治参与权利。首先, 在“互联网+”背景下, 民众要充分利用互联网平台, 通过电子政务平台、手机APP等方式积极发声, 以增加自身网络参与民主决策过程的深度。其次, 依法参与民主监督, 不仅是政治参与途径, 更是将“权利放在阳光下”的体现。公民应依法行使监督权利, 如批评建议权、检举控告权、申诉权等, 以此来维护自身政治参与权利。

　　第二, 遵守网络政治参与中的伦理规范和相关规章。政府开通网络政治参与渠道, 是因为网络参与更具便捷、公平、高效等优势。所以, 公民在网络政治参与过程中, 首先要主动了解相关政策规章, 树立网络道德意识和法律意识, 自觉遵守网络政治参与中的伦理规范和法律法规, 把网络道德规范内化成一种个人习惯。其次要提升自身修养和政治素养, 让网络行为服从于社会的整体利益, 形成制度化、规范化的公民网络政治参与。只有这样, 才能将公民网络参与政策制定的优势充分发挥出来, 实现公共政策的科学化和民主化。

　　“互联网+”战略的实施不但对我国经济领域产生影响, 更有利于畅通公民政治参与渠道, 使公民更便捷地表达自身利益诉求, 促进公共政策制定的科学化和民主化。面对“互联网+”背景下网民参与公共政策制定过程中出现的一系列问题, 需要政府和公民双向发力, 从而形成良性交流互动, 不断提高我国政治民主程度。

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