摘要：新公共行政、新公共管理、新公共服务这三种行政学典型范式都是在对先前主流行政学研究重点及观点质疑与批判的基础上， 重新审视行政学核心价值观及发展方向， 并总结出可替代的新的理论范式。从行政学传承与更替的视角来看， 这三种范式是在“效率”与“民主”两种核心价值观间钟摆式地取舍与博弈， 进而形成不同的理念、制度与方法， 主宪主义与管理主义相互交替过程中， 在实践上指导着西方国家的公共部门改革。

　　关键词：行政学； 新公共行政； 新公共管理； 新公共服务；
　　
　　“范式”是由美国学者库恩在《科学革命的结构》着作中提出的， 他用范式这个词来阐释科学发展中的一定模式， 从而形成一定的观点和方法的框架。范式用来界定应研究什么、应追问什么、应遵循什么规则等。在行政管理研究领域， 学者们研究公共组织定位与实践方向的视角各有特色， 进而形成不同的研究流派。从近现代行政管理学术思想发展历程来看， 按照时间先后， 出现影响力较大的三种范式， 次序是新公共行政-新公共管理-新公共服务， 互为基础与条件， 每种范式都具有批判、扬弃、超越色彩， 又不可避免地具有局限性。三种范式的价值追求从名称上可见一斑， 新公共行政强调“行政”， 推崇公共的宪政思想；新公共管理侧重“管理”， 探究技术手段；新公共服务意在“服务”， 突出行为方式。通过比较的方法对行政学研究领域三种典型范式进行对比分析， 可以加深我们对“范式”的认识。

 

　　一、依于不同的理论基础

　　任何一种思想、理论的产生都是基于社会经济发展水平， 在复杂而强烈的社会诉求下做出的一种应和， 是对先前思想的梳理、总结与超越。

　　（一） 早期公共行政学

　　行政学是从政治学中分离出来而成为一门独立的学科的， 以1887年威尔逊发表的《行政学研究》为诞生标志。其最初的理论基础被公认为由三个部分组成：威尔逊的“政治-行政”二分法、韦伯的官僚制组织、泰勒的科学管理原理。这三个学者的思想有异曲同工之处：关注效率。威尔逊提出将政治与行政独立开来， 以保证行政有足够的自主权；韦伯因受军事化组织的影响， 认为等级森严、制度严密、层级分明的官僚制组织能保证政令畅通、执行迅捷， 以任务为中心的组织是理性而高效的；泰勒通过动作研究与时间研究， 关注个体细节效率， 为了效率穷尽一切可能。由此可见， 行政学创建之初突出了强调了公共行政活动及其研究在所有国家现象中的特殊意义， 关注的是有限资源如何最大利用。这一核心体系对行政学的独立及快速发展发挥了重要作用， 从而显现了行政学的独特价值， 奠定了扎实的学科基础与一定的学科地位， 将行政学推上了独立发展的轨道。

　　传统行政学是针对当时美国的民主政体行为无力现象， 提出的政府现实有效的行动模式， 着名的“政治-行政”二分法也是基于这种理念对行政过程的划分。威尔逊认为， 要恢弘政治的功能， 就必须纯正政府的组织机构， 加强执行， 提高行政效率。为了效率， 应当适当牺牲民主[1]。

　　从时间上来看， 传统公共行政学形成于20世纪20-30年代， 其思想基础奠定于19世纪末20世纪初， 采用制度或法理的研究方法， 致力于行政学一般或普遍原则的探索， 其主导地位一直持续到20世纪60年代。

　　（二） 新公共行政学

　　随着二战以来对传统公共行政学的批判， 新公共行政学逐渐形成， 并以1968年由沃尔多发起的明诺布鲁克会议为标志。新公共行政强调以社会公平和民主作为公共行为的价值基础， 超越于利益层面， 注重政治与行政的关联。代表人物沃尔多、弗雷德里克森， 师承罗尔斯公平与正义思想。

　　在行政学发展的同时， 西方管理思想也在发展演变， 20世纪40年代是西方管理思想的一个分水岭， 以梅奥的霍桑实验为界点， 标志管理思想进入行为科学阶段。关注人的心理与情感需求， 而不是一味地追求效率， 这种新的价值取向在当时风靡学界。这一转变构成行政学一个重要背景， 行为主义的思想及研究方法影响着传统行政学的思想演进方向， 很多行政学者开始使用行为主义的观点和方法研究行政现象。对传统行政学的批判与转变中形成了新的价值追求———社会公平。“在政治领域， 如同社会领域一样， 人们是平均主义者， 主张平均地分配个人的政治权利和公民权利”[2]。

　　这一时期， 行政学理论规范更新与重构， 出现冲击力很强的新理论学说， 对行政学产生了较大影响。如罗尔斯的社会正义理论， 布坎南的公共选择理论等。其最初的三大理论基础受到激烈批判：威尔逊的“政治-行政”二分法导致的“单一中心的行政”带来行政国的无限扩大及低效， 严重损及个人自由与社会平等；韦伯推崇的官僚制组织导致的僵化与守旧随“帕金森定律”扭曲为无能常态化；泰勒的科学管理原理一味强调精细管理， 隔断了组织管理与社会环境间的联系， 凸显行政管理的狭隘与呆板刚性。新公共行政学非常注意哲学、规范理论、行动主义， 突出更广泛的社会问题。如果新公共行政有什么基调的话， 那就是道德[3]。学术自主性与独立性在新公共行政学中得到加强， 行政学者充满自信地宣称自己的学术价值有别于官僚的政治学和规范的管理学， 是一种独特的价值领域。

　　新公共行政学的产生是对社会环境变化的一种必然回应：要求回归传统价值， 重建规范。主要回应三个问题：一是公共行政学如何将道德价值观念注入行政过程；二是如何能有效地执行政策；三是政府组织机构与其服务对象的恰当关系是什么。该范式运用现象学方法、本土方法论、符号互动论以及解释学和批判理论等新的研究方法并且强调以公共行政“公共”部分为研究重心的公共行政理论， 具有非价值中立特征， 致力于社会公平目标， 强调公共的使命。

　　（三） 新公共管理学

　　1991年9月在美国雪城大学的麦克斯维尔学院举行的公共管理学术研讨会标志着新公共管理学的诞生。如果说新公共行政具有浓厚的宪政思想， 那么新公共管理体现明显的管理主义。新公共管理是在新公共行政之后对传统公共行政的波浪式回转， 价值追求呈螺旋式提升。新公共管理的理论假设是公共组织与私营组织的管理在本质上是相似的。追溯而言， 这一理论假设源于泰勒的效率管理和法约尔的一般管理思想， 即管理的通用性， 以管理而非政策为焦点， 具有明显的绩效组织文化色彩。“管理就是管理用于组织和激励雇员的机制， 在公营部门和私营部门都同样适用”[4]。管理的主要职能从计划到控制同样适用于政府的公共管理。在基本的价值比较中， 新公共管理认为私营的效率普遍高于公共部门， 维持这种高效率的根基是市场竞争运行机制， 顾客需求取向是组织行为的牵引力， 以生产率目标在公共部门营建竞争环境。

　　该理论代表人物奥斯本和盖布勒提出着名的政府角色定位———掌舵而非划桨。主张政府应把高层管理和具体操作分开， 明确各自的目标使命、职责权限。这一思想， 与泰勒科学管理原理八大原理中的“例外原则”、“计划与执行分开”异曲同工之妙。

　　在新公共管理模式下， 政府角色是为了促进个人选择和实现效率而释放市场力量， 公民被视为顾客， 而且是通过激励的操纵来得以处理的， 公务员及政府应该成为获得“最佳交易”并且减少成本的具有企业家精神的冒险者。

　　（四） 新公共服务

　　新公共服务是对新公共管理的批判和扬弃的基础上建立的。新公共管理倡导的私有化运动破坏了民主价值观和公共利益， 其内在冲突促使许多学者和实践家不断地对该范式主张思想表示担忧， 如美国学者古德赛尔就提出了与“企业化政府”模式十条原则针锋相对的十条原则。学界的置疑点集中于三方面：企业家精神、竞争机制、核心价值。基于公民权、民主和公共利益服务的新模式回应了这种置疑。

　　新公共服务是对政府角色的重新定位， 即政府在公共管理中扮演何种角色， 推翻了公共管理理论的“掌舵”论代之以服务， 超越企业家政府理念代之以公民需求， 改变了以效率为由的狭隘行政目的观， 代之以公共利益与社会责任的卓越行政价值观。该范式核心是民主治理， 以公民及公民社会为中心， 通过政府与公民的合作共治提升公共服务的尊严与价值。代表人物是美国行政学家罗伯特·登哈特。

　　该范式理论基础是民主社会的公民权理论。亚里士多德在在《政治学》中首先提出了公民权， 并论述通过参与城邦工作而体现公民权；卢梭把公民界定为把社区利益放在心上的人。公民权是人类发展过程中社会趋于平等的制度设计与期望。登哈特在民主社会的公民权理论、社区和市民社会模型、组织人本主义的基础上， 提出了新公共服务的七大原则。政府和市场关系协调的经济学考量导致公共行政价值观偏离， 在新的现实条件下， 公民与政府、政府与社会的协同参与， 才能更好地改变政府管制的低能甚至无效。

　　二、满足不同的社会诉求

　　（一） 新公共行政

　　20世纪60、70年代， 西方国家的经济陷入低迷， 许多西方国家出现了明显的社会动荡， 很多危机政治事件使得公众对政府丧失信心， 反对战争、民权运动、能源危机等现实困境对行政学理论提出了挑战。社会、经济、政治危机交错， 引发民众对政府的信任危机， 公众对公权力的使用与效率进行改革的呼声越来越大。与此相联系， 人们十分关注那些与自己的切身利益密切相关的实际社会问题， 期望建立规范价值， 突出社会性效率而非量化的生产效率。这一时期的亚当斯的公平理论体现当时的现实核心价值趋向在于以社会公平为核心的公民社会的构建。

　　行政学是从政治学中分离出来的， 两者存有母子学缘关系， 政治学奠定了基本的哲学与规范， 政治学的基本信念， 如民主的价值、多元主义政体、政治参与、平等与公正等， 对行政学的发展有着深远的影响。这一时期， 两大经典理论“帕金森定律”、“彼得原理”， 剖析人性弱点， 揭示层级组织中的问题。针对官僚组织结构极难改进的组织病象进行描述， 程序化行政现象的严重扭曲使得国家行政组织中人际关系冗杂， 公共行政秉持的主动进取精神受到抑制， 导致政府与民众关系恶化。新公共行政提出的减少层级、分权、民主等思想， 是对社会民众的需求作出积极回应， 激励公共行政部门推行全面质量管理， “精英政治”与“大众民主”在摇摆中平衡。新公共行政强调以行政回应促进民主与政治互动， 进而增进社会公平[5]。

　　与此同时， 政府的官僚系统无效无能比比皆是。70-80年代的滞胀， 则进一步加深了人们的社会危机感， 进而。政府的合法性面临严峻挑战。

　　在当代发达国家的发展史上是具有重要转折意义的时期， 以法国“五月风暴”和美国的反越战运动和民权运动为标志， 在这个时期， 许多发达国家出现了明显的社会动荡， 反对战争、反对种族歧视、反对不平等、反对政府， 构成了那个时期的发达国家较为普遍的社会图景。

　　（二） 新公共管理

　　20世纪初， 在工业革命推动下， 工厂制大量出现， 劳资矛盾激烈， 工人“磨洋工”现象很严重， 泰勒及其追随者在试验中总结克服个体低效怠工的方法， 以动作研究与时间研究两大渠道构建理论框架。时隔80年后， 西方行政受凯恩斯主义影响， 政府职能实现从“守夜人”到“大管家”的成功转型， 同时导致了备受诟病的经济滞胀、机构臃肿、效率低下， 公民对政府极度不满， 新公共管理者主张通过“两大神器”即市场化的竞争机制以及私营部门的管理理念化解这些公共问题。

　　在经济全球化和信息技术革命的催化作用下， 官僚制的式微及政府失灵引发西方改革浪潮。与以往的理论界运动不同， 新公共管理一开始就是实践导向的， 侧重政府内部改革以适应外部变化与需求， 以更高的效率创新公共服务供给方式， 实现范式改革。公众监督作用的加强及私营企业优秀管理经验的示范效应， 将私人部门的质量管理评估体系与理念运用于政府管理， 促进私人部门与公共部门观念融合。

　　（三） 新公共服务

　　1. 福利国家改革：

　　20世纪30年代中期以前， 西方政府一般对经济和社会生活持自由放任式的不干预态度， 人们认为穷人应该对自己负责， 政府没有义务帮人们改变市场竞争和淘汰法则。八十年代后， 福利国家带来道德危机越发严重， 由于政府提供了一切， 人们不需要为自己和自己的家庭操心， “在一个不负责任的社会中， 没有人会操心， 没有人会节约， 没有人会烦恼”[6]。福利国家对人们生活中可能会出现的各种问题和需求大包大揽的做法， 这些危机使得福利国家进行改革， 改革后政府不再是公共政策制定和执行的唯一掌控着， 也不再是公共服务唯一提供者。公共管理语境下的“为社会掌舵”被重构。

　　2. 市场的扩张：

　　政府与社会的关系转变在市场扩张中得以理顺， 社会管理不再由政府全部承担， 社会组织的自我服务和自我协调进一步完善了社会管理， 激活了社会的自治功能， 新的社会组织在这一时期开始出现， 成为社会有序管理的新手， 通过各种契约与合作机制， 有效拓展了公共管理领域， 提升了公共服务的效能。

　　3. 公众参与：

　　技术发展进一步推动公众参与公共政策制定， 政府不再是所有政策资源的动员者， 公众及多元化的组织广泛参与政策制定过程中， 使其过程日益复杂化， 必须依赖政策利益相关者的合作与博弈， 在共同参与中通过集体行动确定政策。西方的“政策网络”在这一时期作为一种特定形态的治理， 是政府、公众、组织共同构建的决策模型。

　　三、各自的政府角色及回应对象

　　（一） 新公共行政：公平维护者

　　新公共行政在效率与经济的基础上增加了公平一项， 认为民主行政观是保障社会公平的主旨要义， 包括公民参与、政治伦理、民主分权等政治结构方式。人性假设为“民主人”。新公共行政是基于早期社会科学提出的社会和政治评论的认识论， 公共利益是从政治上加以界定并且由法律来表述的， 对民主选举产生的政治领导者负责， 通过政府机构实现政策目标。政府角色是公平维护者， 回应对象是民主选民。

　　新公共行政学用行政生态学的视角去认识组织的运行和分解行政现象， 认为公共行政组织存在四种基本的运作过程， 政府应该在其中担任相应角色： （1） 分配过程：行政组织内部的各种权力、资金与利益的分配， 成本效益分析是常用方法； （2） 整合过程：通过权威阶层来协调组织中成员工作的过程， 目的在于构建一个有凝聚力的、能够有效实现组织目标的整体； （3） 边际交换过程：指公共行政组织与其他相关组织 （包括立法机构、上级机构、利益集团） 及目标群体间建立共生关系的过程； （4） 社会情感过程：作为行政管理改革的一种工具， 也是行政机构与社会联系、沟通的渠道。

　　（二） 新公共管理：社会掌舵者

　　新公共管理突显市场化背景下政府角色定位， 即社会掌舵者。倾向于把决策制定 （掌舵） 和决策执行 （划桨） 分离， 主张通过民营化等形式把公共服务的生产和提供交由市场和社会力量来承担， 而政府主要集中于掌舵性职能如政策制定、监督、激励等。新公共管理以技术与经济理论为基础， 基于实证社会科学的政府与社会间更精致的对话， 人性假设是“经济人”， 认为公共利益代表着个人利益的集合， 政府充当释放市场力量的催化剂， 创建一些机制和激励结构进而通过私人机构和非营利机构来实现政策目标， 市场化背景下政府角色定位为“掌舵人”， 回应对象为“顾客”[7]。

　　（三） 新公共服务：公共服务者

　　新公共服务纠正了新公共管理单一的经济学基础中对人性的假设， 把人视为具有公民美德的公民。管理价值是服务于公民而非顾客， 管理目标是追求公共利益， 重视公民权胜过企业家精神即公民精神的“复活”， 击碎了新公共管理的“控制”狂想， 体现决策制定与执行中的民主价值。新公共服务基于民主理论， 包括实证方法、解释方法和批判方法在内的各种认识方法， 战略理性与形式理性并存， 建立公共机构、非营利机构和私人机构的联盟以满足彼此都认同的需要。政府角色是公共服务者， 回应对象是公民。

　　四、三种范式的贡献及局限

　　（一） 新公共行政

　　新公共行政的贡献是： （1） 对公共行政意义和价值的关注超越了实证主义的研究模式； （2） 使公共行政学摆脱了对政治学与管理学的附庸地位， 迈开独立发展步伐； （3） 着眼于建立公共哲学， 倡导行政民主， 扩大了公共行政的研究范围； （4） 对公共行政组织目标和意义的重新界定给公共行政组织理论赋予了一种规范性基础， 从而完善了公共行政组织理论的内容； （5） 对减少层级节制、分权、参与、民主行政、对社会民众的需求作出积极回应以及面对面沟通等观念和主张， 在美国社会的行政改革中得到充分体现。

　　新公共行政是战后对传统行政学的变革， 但是因为缺乏相应概念体系与连贯的理论论述， 例如未解决政治与行政之间的权利冲突， 也未能构建出“社会公平模型”， 直观体现为一种精神追求， 使得该范式延续的寿命短暂， 未能成为主导范式。

　　（二） 新公共管理

　　新公共管理理论在一定程度上反映了公共行政发展的规律和趋势， 因而对于西方国家的行政改革提出了十分重要的推动和指导作用， 特别是作为其思想精髓的企业家政府理论问世便因其本身所具有的价值在西方国家， 尤其是在它的发源地美国产生了重大影响。该理论学派的观点受到了西方国家政府和官员的关注与推行， 并以此设计出计划体系， 如绩效评估、顾客服务等。“新公共管理”运动是对政府和部门政治流程的基本问题进行反思， 并对其进进行重新设计， 注重政府与顾客间的换位思考， 通过顾客介入， 保证了行政效率与公共服务质量。

　　新公共管理把“三E” （经济、效率、效益：Economy, Efficiency, Effectiveness） 作为自己价值的基础， 忽视了公共管理中人对公平愿望的要求， 无力担负起公共行政扞卫民主与公平的政治责任， 以顾客为导向的政府最终只能对每个分散的个体的短期自我利益作出回应， 政府的存在仅仅是一个能够是自利得到体现的地方， 个人利益的最大化并不能必然的推动公共利益的实现， 市场的作用抑制了协商的发展。新公共管理的基于的“经济人”人性假设、市场经济价值观、公私管理理论的普适性等核心思想制约了该范式的发展。

　　（三） 新公共服务

　　新公共服务理论提出和建立了一种更加关注民主价值与公共利益， 更符合现代公共社会和公共管理实践需求的新的理论选择。把效率和生产力置于民主、社区、公共利益等更广泛的框架体系中， 建立了一种以公共协商对话和公共利益为基础的具有完善整合力和回应力的公共服务行政机构。新公共服务理论试图提供一个充分重视民主、公民权和为公共利益服务的理论框架， 主张用新公共服务模式来替代那些基于经济理论和自我利益的主导行政模式。新公共服务强调民主价值， 极力批判新公共管理价值观， 故而造成了该范式自身的理论狭隘， 即过分提倡民主价值， 忽视了经济和效率价值， 更新了民主治理、社区自治、公共服务等一系列概念， 却无法提出可行性实施方案与途径。

　　新公共行政、新公共管理、新公共服务这三种行政学典型范式都是在对先前主流行政学研究重点及观点质疑与批判的基础上， 重新审视行政学核心价值观及发展方向， 并总结出可替代的新的理论范式。每一次范式的更替都从不同的侧面对行政学提出检验， 重构行政学的哲学基础和价值体系， 推动着现代行政学的完善与发展。从行政学传承与更替的视角来看， 新公共行政 （NPA） 、新公共管理 （NPM） 、新公共服务 （NPS） 三种范式是在“效率”与“民主”两种核心价值观间钟摆式地取舍与博弈进而形成不同的理念、制度与方法， 主宪主义与管理主义相互交替过程中， 在实践上指导着西方国家的公共部门改革。通过比较的方法对行政学研究领域三种典型范式进行对比分析， 可以加深我们对“范式”的认识。

　　参考文献
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　　[2]乔治﹒弗雷德里克森。公共行政的精神[M].张成福， 等， 译。北京：中国人民大学出版社， 2013:89.
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　　[7]陈振明。从公共行政学、新公共行政学到公共管理学[J].政治学研究， 1999 （1） :80-87.

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