摘    要：　提高效率一直是行政改革的重要目标, 相应的, 寻找有助于提高效率的行政安排也成了公共行政研究的一个核心主题。但在效率究竟应当在何种层面构成公共行政之目标的问题上, 学术界存在着广泛的争议。技术性效率观把效率等同于投入与产出间的比率, 并从这一前提出发提出了“效率还是公平”的问题, 认为政府必须在效率与公平之间做出取舍。但基于对实际分配情境的分析, 这种取舍是可以最小化的。帕累托式效率观把效率视为政府的治理能力, 即政府去同时促进公平等首要社会目标的能力, 从这一前提出发, 效率与公平并不存在取舍的关系, 要追求效率, 政府必须有效地去同时促进公平等首要目标。从这一观点出发, 效率只是政府的一个次要目标, 对政府来说, 更重要的是如何让效率服务于公平等首要目标。

　　关键词：　公共行政; 效率; 公平; 政府能力;
 

　　Abstract：　One goal of administrative reform is to make government more efficient, which makes efficiency a core value in public administration research. However, there are disagreements among scholars about the proper role of efficiency playing in public administration. The technical view sees efficiency as the ratio between inputs and outputs, and holds that efficiency as such is in a trade-off with equity, although this trade-off can be minimized. The Pareto view equates efficiency with a government's governing capacity, that is, the capacity of a government to pursue all primary goals simultaneously. According to this view, there is no trade-off between efficiency and equity, because efficiency is just a secondary goal of a government, and the most important thing a government has to do is to make efficiency instrumental in the realization of primary goals like equity.

　　Keyword：　public administration; efficiency; equity; government capacity;

　　自从19世纪后期欧美国家的文官制度改革催生了现代公共行政以来, 提高效率一直是行政改革的重要目标, 相应的, 寻找有助于提高效率的行政安排也成了公共行政研究的一个核心主题。不过, 在效率究竟可以在何种层面构成公共行政之目标的问题上, 学术界存在着广泛的争议。一种观点主张效率属于公共行政应当追求的基础层次的目标, 因而, 对一个处于特定阶段上的社会而言, 它可能需要在效率与其他基础层次的目标——比如公平——之间进行取舍。根据这种观点, 如果现实需要, 公共行政是可以为了效率而牺牲公平的。另一种观点则认为效率只是公共行政应当追求的一种附属性的目标, 因而, 它与公平等基础性目标之间并不存在取舍的问题, 相反, 在任何时候, 公共行政都必须有效地去追求包括公平在内的各种基础性的目标。从实践来看, 过去几十年世界范围内的政府改革都蕴含了某种“效率优先”的导向, 并基于这一导向而使公平等规范性目标的实现受到了不同程度的阻碍, 这表明了第一种观点对于实践者的吸引力。问题在于, 如果确认效率作为基础性目标的地位, 那么, 我们就总是能够找出为了效率而牺牲其他基础性目标的理由, 进而, 公共行政以及整个社会的发展都可能走上一条畸形的道路。要让公共行政以及整个社会的发展体现更加多元化的目标, 我们需要重思效率在公共行政中的地位, 不让效率成为否定其他目标的理由, 而让效率成为助益于其他有价值目标之实现的工具。

　　一、“效率还是公平”中的效率

　　在公共行政学的历史上, 我们都习惯于这样一种说法, 认为传统时期的公共行政学追求的是如何提高行政组织的效率, 20世纪60年代的新公共行政运动要求将公共行政学的研究重心转向如何促进社会公平, 而随着新公共管理运动的兴起, 公共行政学的关注重心又重新而且更加彻底地转向了效率。根据这种说法, 似乎效率与公平之争构成了公共行政学内部各流派间的根本性分歧, 而究竟是效率优先还是公平优先也成为了公共行政实践面临的根本目标选择。无疑, 随着社会的不断多元化, 公共行政将面临不断增加的社会目标, 也将发现自己越来越难以同时去促进所有社会目标, 因而经常需要在不同目标之间做出取舍。但是否“公共部门的公共性质必然带来效率与公平之间的选择和取舍问题”?[1]则有待进一步地澄清。

　　(一) 单一目标下的效率与公平

　　为了理解效率与公平的关系, 我们可以考虑如下例子。假设一个组织中存在A、B、C三位生产者, 他们的生产活动不需要任何的外部资源而只依赖于自身的劳动。再假设A、B、C在1个单位时间的相同生产活动中分别生产出了20、15和5个单位的产品, 使得组织在做出了必要的再生产投入——即保证三者仍能维持现有的生产率——之后仍有40个单位的奖励性资源可以在三者之间进行分配, 且组织为所有生产者提供了相同的培训技术, 每花费5个单位的资源购买这种技术的使用时间就可以使自身的劳动生产率得到1%的提升。在这种情况下, 什么样的奖励资源配置是有效率的?什么样的奖励资源配置又是公平的?第一种方案是将所有40个单位的奖励资源全给生产率最高的A, 以表彰他为组织所做的贡献, 同时激励他为组织做出进一步的贡献。在假设每位生产者都会将所有奖励性资源用于自身的人力资源再投资且他们的人力资源投资选择都只受到可使用资源影响——即不公平的奖励性资源配置不会削弱B和C的生产动机——的前提下, 由此会发生的情况是, A将使自身的生产率得到8%的提升, 单位产出增加为21.6, B和C则维持了现有的生产率, 结果, 在新一轮的生产中, 三者一共为组织产出了41.6个单位的产品。第二种方案是将所有奖励性资源给B, 结果, 在新一轮的生产中, 组织产出增加为41.2。第三种方案是将所有奖励性资源给C, 组织产出增加为40.4。第四种方案是根据A、B、C的产出比例而将20个单位的奖励性资源给A, 15个单位的奖励性资源给B, 5个单位的奖励性资源给C, 结果是组织产出增加为41.3。

　　根据以上分析, 第一种方案是最有效率的资源配置方案, 因为相同的奖励性资源带来了最高的产出增长, 体现了最高的投入产出比。但它不是一种公平的资源配置方案, 因为B和C对组织做出的贡献没能得到应有的承认。第四种方案则可以被视为一种公平的资源配置方案, 因为每位生产者对组织的贡献都得到了成比例地承认。同时, 这种方案又是一种次优的有效资源配置, 它带来了第二高的产出增长。相比之下, 另两种方案则既没有效率, 也不公平, 它们带来的经济增长都不如前两种方案, 同时也未能使所有生产者的贡献得到应有的承认。在所有这些高度理想化的假设下, 如果我们把效率定义为资源使用对产出增长的贡献, 那么, 在效率与公平之间可能的确存在取舍的问题, 虽然二者并不是绝对的非此即彼的关系。同时, 它也表明, 公平的资源配置方案并不必然是无效的, 因而, 在很多时候, 选择公平并不必然意味着舍弃效率, 相反, 选择公平体现了组织决策者更加务实的追求效率的态度, 因为最优效率的达成有赖于一系列复杂的前提, 而这些前提在现实中往往无法同时得到满足。比如, 第一种方案经常会造成组织成员间的冲突, 结果, B和C可能联合起来抵制完全倾斜于A的资源配置方案, 使总的组织产出不仅得不到提高, 反而出现下降。

　　作为一种思想实验, 上述例子可以被视为对政府再分配职能的一种高度简化的模拟。政府的再分配职能不仅是一种消除不平等的职能, 也是一种促进增长的职能, 而究竟能否实现消除不平等或/和促进增长的目标, 取决于政府能否对社会成员的个体产出做出恰当的衡量与承认。这是一种类经济学的分析方式, 从这种分析方式出发, 个体与组织、个体与国家关系的区别可能并没有那么大, 关系双方都是由贡献与回报联系起来, 且无论组织还是国家都是通过对剩余奖励性资源的再分配来调节这种联系和改善内部生产过程的。不同在于, 对企业组织来说, 减少不平等是服务于促进增长之目标的, 而对政府来说, 消除不平等本身就是一个目标。对上述例子的分析采纳的是应得式的公平观, 这种观念将公平视为回报与贡献间的比例关系, 即公平的分配应当让回报成比例地体现每个人实际做出的贡献。[2]我们之所以将第四种方案视为公平的, 就是因为它严格地体现了每个生产者为组织所做出贡献与其所得到奖励性资源间的比例关系。这是一种非常符合市场精神的公平观念, 因为它把公平视作一个“论功行赏”的范畴, 而不是一个“保护弱者”的范畴。也正缘于此, 基于这种公平观的资源配置并不会导致无效率的结果, 反而有助于实现一种次优效率。在应得式公平观的倡导者看来, 如果政府可以在整个社会的范围内做到使每个人得其之应得, 那资源配置的结果就不仅是公平的, 而且是有效的, 在“效率还是公平”的问题上, 我们虽然仍然做出了一定的取舍, 却是一种最低限度的取舍。不过, 应得式公平观在实践中的适用范围非常有限, 因为它只考虑了产出增长一个维度。政府与其他组织的不同在于, 政府所面临的决策情境往往涉及多个维度, 正是在这里, 类经济学的分析方式表现出了它的局限性。要理解更为复杂条件下效率与公平的关系, 我们可以考虑一个不同的例子。

　　(二) 多重目标下的效率与公平

　　假设一个政府在某个特定的时刻拥有1亿的可支配资金, 且这部分资金可单独或同时用于扩建某个产业园以吸纳新的企业进驻、完善失业保险体系以提高失业救济水平或为所有医院购置先进医疗技术以降低癌症致死率这三个项目。再假设每投入1000万用于扩建产业园可以使当地的经济增长率在现有基础上提高1%, 同时也会增加该地区的污染物排放量, 使该地区的癌症发病率上升1%;每投入1000万用于完善失业保险体系可以使每位失业者的救济水平提高1%, 同时也会降低劳动者的工作动机, 使该地区的经济增长率下降1%;每投入1000万用于购置先进医疗技术可以使该地区的癌症致死率下降1%, 同时也增加了医疗保障支出, 使该地区医疗保障基金破产的风险增加1%。在这些条件下, 该政府将拥有许多不同的投资或者说政策选择, 那么, 哪一种选择可以被认为是最有效率的?最直接的答案可能是将1亿资金全部投入扩建产业园, 因为这将使当地的经济增长率得到最大限度的提升。但同时, 这一方案也将使该地区的癌症发病率提高到一个最高水平, 而说一种可以最大限度提高某地癌症发病率的方案是有效的, 似乎与我们关于效率概念的绝大多数直觉性理解都不相符。

　　我们之所以推崇效率, 是因为我们认为效率是“好的”, 而癌症发病率的提高显然不是一件好事。就此而言, 本文同意沃尔多的观点, 即“效率本身不能成为一种‘价值’。相反, 它是在一个价值系统的缝隙中起作用, 它指出了该价值系统中各部分间的关系 (比率或比例) ……事情不是简单地‘有效’或‘无效’。它们是在给定的目标下有效或无效, 而且对一种目标有效可能意味着对另一种目标无效。”[3]比如, 前述方案就只有在政府选定的目标是最大限度地提高经济增长率的前提下才是有效的, 如果政府选定的目标是提高当地的失业救济水平, 它就反而成了无效的。同时, 我们还不能在这一方案最大限度地提升了该地癌症发病率的意义上认为它是有效的, 因为效率判断必须建立在合法目标的前提下, 当某种方案事实上促进了某种不具有合法性的目标——提高某地的癌症发病率就不是一种合法目标——时, 反而表明了它的无效性。[4]需要指出的是, 这里的“合法”更多是一个道德范畴, 而不仅仅是一个政治范畴。在“二战”中, 大屠杀可能是一个政治意义上的合法目标, 却不是一个道德意义上的合法目标, 所以, 最大化屠杀产出既不是有效的, 更不可能是公平的。由于论题所限, 本文不展开讨论政治与道德的区别, 而只能给出一个尝试性的定义, 即合法目标是不仅得到了政治确认, 而且从不同的道德原则出发都可以得到接受的那些目标。这对于效率与公平关系的启示在于, 政治不能定义什么是公平。大屠杀得到了政治确认并不意味着大屠杀是公平的, 同样, 如果一个国家通过完全合法的政治程序决定不花一分钱在与消除贫困有关的任何事务上, 我们也不能认为这种“代表了民意的生产性行为”是公平的。应得式公平观虽然希望通过“论功行赏”的方式来统一效率与公平, 但这需要一系列复杂的前提条件, 当这些条件得不到满足时, 如何通过“保护弱者”的方式来促进公平就成了一个非常紧迫的问题。效率与公平可以得到统一, 但并非在任何情况下都是统一的。

　　就当前的例子而言, 癌症发病率的上升虽然不应成为政府决策的目标, 却可以作为经济增长的一个副产品而得到接受, 又由于这种副产品的存在会削弱经济增长目标的合法性, 有利于提升经济增长率的政策通常就需要与能够降低癌症病死率的政策相结合, 从而使政府能够有效地去追求某种合法的目标组合。换句话说, 随着合法性条件的引入, 由于每一种政策选择都可能蕴含着相应的副产品, 因而政府就不可能只追求单一的目标, 相反, 在任何时候, 政府追求的都是一些目标组合, 而政府行动或者说公共资源的使用效率就表现为在促进这些目标组合上的有效性。还在前文给定的条件下, 如果政府通过某种合法的程序选定“在使失业救济水平提高至少2%, 癌症病死率下降至少2%的条件下最大限度地提高经济增长率”作为这1亿公共资金使用的目标组合, 那么, 最有效的政策方案就是分别投入2000万用于完善失业保险制度和购置先进医疗技术, 另6000万全部投入扩建工业园——为简化分析, 这里假设不同政策对经济增长率的影响是同步发生的, 所以影响的都是出台政策前的经济增长率。这一方案将在使失业救济水平提高2%, 癌症病死率下降2%的同时使经济增长率提高4%。

　　该方案的效率表现为它最大限度地满足了目标组合的优先性, 即优先促进经济增长的目标。同时, 这种效率也并不与通常被认为代表着公平的提高失业救济水平的目标相冲突, 因为它同样非常有效地促进了“使失业救济水平提高至少2%”的目标。当然, 失业救济水平的提高幅度可以更大, 而它之所以没能被选定到3%甚至更高, 表明这里的确发生了某种取舍, 但这种取舍并非对勒格兰 (Julian Le Grand) 所称作为次要目标的效率与作为首要目标的公平的取舍, 而是对经济增长、公平以及公众健康等各种首要目标的取舍, “因为取舍只能发生在首要目标之间, 而效率不属于首要目标。”[5]同时, 这里还发生了另一种取舍, 即降低医疗保障基金破产风险被完全排除在了政府的目标组合之外, 而这种取舍同样是与效率无关的, 决策者并不是因为购置先进医疗技术可能与政府行动的效率产生冲突而选择无视医疗保障基金的破产风险, 而是因为他们认为, 与提高经济增长率、提高失业救济水平和降低癌症病死率相比, 降低医疗保障基金破产风险在当前是如此的不重要以至于成了一个无关的问题, 所以才选择了无视后者。反之, 如果政府选定的是以提高失业救济水平为优先目标的目标组合, 那么公共资金的使用效率就将主要通过对公平的促进而得到体现。

　　近些年来, 越来越多的学者开始认同于这样的观点, 如“效率与公平无疑都是应当实现的政策目标”, [6]“公平与效率同等重要”。[7]而在实践中, 自“十七大”以来, 在党的每一次全国代表大会报告中, “效率优先”的表述都已不再出现, 表明实践者也已不再从对立的角度来看待效率与公平的关系。对学术界而言, 这是一种非常积极的信号, 它为学者们思考中国社会更加均衡的发展方向提供了契机。而要抓住这一契机, 我们就需要寻找对效率与公平关系的新的理解。以上分析表明, 对于政府而言, 追求效率并不意味着要舍弃公平等其他目标, 相反, 追求效率恰恰要求政府更有效地促进公平等首要目标。

　　二、作为政府能力的帕累托式效率

　　如果以上分析是正确的, 即效率这样一种次要目标并不与公平等首要目标存在取舍的问题, 那为什么“效率还是公平”的对立会如此的深入人心?对此, 格兰迪 (Christopher Grandy) 的解释是, “‘效率’是一个充满力量的词语, 对它的使用可以赋予那些与它相关联的理念以合法性。”[8]这是因为, 在人们的潜意识里, 有效率总是与无效率相对的, 而在无效率意味着浪费与无能的意义上, 有效率当然是一件好事。换句话说, 效率之“好”实际上来源于无效率之“坏”, 而当公平可以被等同于无效率时, 取效率而舍公平就是无可指摘的了。20世纪70年代以来, 西方国家陷入了长期的经济停滞, 无论私人生产还是公共生产都呈现出了效率低下的状况。为回应这一状况, 西方国家普遍采取了改革福利国家、收缩福利供给的举措。而要扭转“二战”结束以来的福利扩张趋势, 西方政客采取了许多在公平与效率之间制造对立的策略, 通过在无效率与公平之间建立联系来把“效率还是公平”的问题转化为“有效率还是无效率”的问题。比如, 美国总统里根就一再重复经不起推敲的开着凯迪拉克轿车去领福利金的“福利女王”的故事, 试图让人们接受效率低下是政府供给公平之结果的结论, 由此诱导人们在效率与公平之间做出选择。在这样的条件下, 显然, 所有理性的行动者都会选择效率。正是由于这一原因, 倡导公平的新公共行政运动始终难以转化为成功的政治实践, 因为这样一种主张很容易在政治修辞中被曲解为是让人们舍弃效率而选择无效率。另一方面, 高举效率大旗的新公共管理运动则非常容易取得政治成功, 因为这样一种主张在政治修辞中可以被解读为是让人们去提高政府的治理能力, 而如果为了提高政府的治理能力而不得不舍弃别的某些目标, 那这种取舍似乎就是可以接受的了。

　　(一) 经典的帕累托式效率观

　　应当说, 提高政府能力一直是现代行政改革的基本价值导向, 而这种导向在公共行政研究中就逐渐走向了效率目标的确立。比如, 根据沃尔多的考察, 在20世纪初期美国的进步主义运动中, 人们逐渐认识到, 一个政府仅仅追求民主等道德和政治上善的目标是不够的, “民主政体必须有能力。它的公民必须警醒而活跃。政府机器必须不能浪费时间、金钱和能量。对我们资源的挥霍使用必须得到矫正。如果我们的良好目的因为无效率而失败, 那么无效率就成了罪大恶极之事。”[9]正是基于这样一种“能力等于效率”的观念, 进步主义运动最后通过与被认为提供了最有效率的生产方式和管理方式的科学管理运动的结盟而告一段落, [10]并经古利克之手而将“效率是行政价值量表中的头号原则”[11]的观点写进了当时几乎所有公共行政学者的头脑之中。换句话说, 效率之所以会被确立为公共行政的一个基本目标, 是源于社会希望提高政府能力的诉求。那么, 究竟什么样的效率观念才能符合并满足这样的诉求?

　　如罗格斯 (Mark R.Rutgers) 与范德米尔 (Hendriekje van der Meer) 所说, 公共行政研究中最常见的效率观念是一种技术观念, 它把效率视为资源与结果间的关系, 或者说, 是投入与产出间的比率。[12]前文所说应得式的公平观其实也是这样一种技术性的效率观, 如果要把它等同为政府能力, 前提是把政府能力仅仅定义为促进产出增长的能力, 因为投入产出比只能用来衡量产出增长的有效性。当然, 对于政府而言, 产出是一个非常宽泛的概念, 所有公共产品的供给都可以纳入产出的范畴, 因而, 促进产出增长的能力是非常重要的。但促进产出增长并非政府能力的唯一构成要素, 如霍纳德尔 (Beth Walter Honadle) 所说, 在社会急剧变革的条件下, 引导变革可能是比促进产出增长更重要的政府能力, [13]因为如果政府促进的是已经不符合变化了的社会需求的产出增长, 反而表明了它的无效率。近年来中国政府主动通过供给侧改革谋求经济转型的行动充分体现了这一点, 如果不寻求这样的转型, 落后产能的增长越是充分, 政府的治理行动反而越是没有效率。又如, 在社会环境日益复杂化的条件下, “培育成熟自治的社会”[14]也可能成为比促进产出增长更重要的政府能力, 所以中国政府才主动谋求打造共建共治共享的社会治理格局, 否则, 如果政府仍然大包大揽地进行社会治理, 反而会导致治理的无效率。可见, 在政府同时面对着许多种合法的首要目标的条件下, 政府的能力应当被理解为它同时去促进所有这些目标的能力, 而这样一种能力似乎可以通过某种帕累托式的效率观念而得到定义。

　　作为一个得到广泛接受的经济评价标准, 帕累托效率是指资源配置达到了这样一种状态, 使得任何新的经济调整都不可能在不使某个人的处境变差的条件下使另一个人的处境变好。这一标准首先接受了一个现实, 即经济运行一定会造成某些人处于优势, 另一些人处于劣势的状态, 同时, 它并不把这一状态本身视作经济运行有效的标志, 而认为效率要求处于优势者与处于劣势者的处境都能在经济运行中得到改善, 并且, 二者的改善并不是一种此消彼长的关系。换句话说, 它代表了一种独特的“共同富裕”式的效率观, 当我们把这种效率观用于指导政府行为时, 就要求政府致力于同时改善处于优势者和处于劣势者的处境, 而不是通过恶化某一方处境的方式来改善另一方的处境。它鼓励政府不断提高所有人能够达到的“天花板”, 而不是通过人为地拉低某些人所能达到的“天花板”的方式来抬高另一些人实际所处的“地板”。在这一点上, 帕累托效率与应得式的公平观有着内在的契合性, 因为作为一个论功行赏的概念, 应得原则试图达到的目的就是让资源配置以一种非零和博弈的方式进行。[15]所以, 帕累托效率不仅是一种效率观, 也是一种公平观。而且, 正是由于具有这种公平亲和性, 帕累托效率在公共行政领域受到了极大的欢迎, 成为了几乎所有“公共经济学”教材或课程在介绍效率概念时的开篇词。

　　不过, 帕累托效率虽然也可以被视为一种公平观, 却不是一种“一碗水端平”式的公平观。它虽然禁止以恶化处于劣势者处境的方式来进一步改善处于优势者的处境, 同时也否定了政府通过适当削弱处于优势者之优势地位的方式来改善处于劣势者处境的社会福利职能。结果, 当政府严格按照帕累托效率行事时, 反而可能削弱了对处于劣势者的保护。对此我们可以考虑一个极端的例子。假设一个社会中存在着严重的不平等, 而且陷入了长期的经济停滞, 使得无论这个社会中的富人还是穷人都无法在不恶化其他人处境的前提下改善自己的处境, 那么, 根据帕累托效率的定义, 这一状态就是有效的。换句话说, 对于政府而言, 要达成帕累托效率, 最简单的办法就是让经济停滞, 让所有人都无法继续“做蛋糕”, 而只能“分蛋糕”。而承认这种严重不平等的状态为有效率, 无疑是在更多地保护处于优势者的利益。所以, 在勒格兰看来, 帕累托效率应当更准确地被视为包含了一种有利于处于优势者的公平观念的社会福利函数。[16]森则更激进地认为帕累托效率观完全“不适宜用于研究不平等问题”, [17]因为它事实上可以接受任何形式的不平等。另一方面, 根据前述分析, 对政府而言, 促进经济增长反而会造成无效率, 因为每个人都可以在增长中受益意味着每个人都可以在不恶化其他人处境的条件下改善自己的处境。就此而言, “原教旨”意义上的帕累托效率并不适用于作为衡量政府能力的尺度, 因为根据这种效率观, 我们很可能把政府能力定义为维持经济停滞的能力。

　　(二) 修正后的帕累托式效率观

　　有鉴于此, 勒格兰与格兰迪分别提出了一种相似的修正后的帕累托式效率观。其中, 勒格兰对效率的定义是:“如果不可能在不放弃一种社会目标之实现的前提下转向另一种社会目标的实现, 那么, 这种资源配置就是有效的。”[18]格兰迪也认为, “只有当不可能在不削损至少一种其他目标的前提下促进任何目标时, 帕累托效率才得到了实现。”[19]根据这种理解, 效率就成了政府去同时促进一个社会中各种合法目标的能力。比如, 在前文所举第二个例子中, 如果这个社会通过某种合法程序将“失业救济水平提高至少2%”、“癌症病死率下降至少2%”和“最大限度地提高经济增长率”都作为政府应当实现的目标, 那效率就要求政府去同时促进这三大目标, 而且, 只有当政府已经不可能在不削损其中某一种目标的前提下促进另一种目标时, 政府的行动才真正满足了帕累托效率的标准。就此来看, 我们在前面的例子中给出的方案就是一种最有效的方案, 因为政府无论想要进一步促进其中哪一种目标, 都必然会削损其他目标。

　　在今天的公共行政研究中, 虽然技术效率观仍然有着巨大的影响力, 但上述帕累托式效率观也得到了越来越多学者的认同。正如斯托克 (Gerry Stoker) 所说, 今天, 我们不应把追求效率仅仅理解为追求产出的增长, 相反, “追求效率要求公共管理者持续地确保他们的活动符合于公众认为有价值的目标。”[20]而修正后的帕累托式效率观就具有把政府及其官员的关注点从追求产出增长转向追求各种有价值目标之实现上, 并因此比技术效率观和“原教旨”式的帕累托效率观更适用于指导公共行政实践。接下来的问题是, 如果追求效率就意味着追求实现所有有价值的目标, 那这是否意味着效率可以成为公共行政的一个首要目标了?还是说, 追求同时实现所有有价值的目标这一目标仍然只能成为公共行政的一个次要目标?

　　为了回答这一问题, 让我们重新回到前述第二个例子, 其中, 我们假设政府面对的目标组是“失业救济水平提高至少2%”、“癌症病死率下降至少2%”和“最大限度地提高经济增长率”, 且为达成这些目标, 政府共拥有1个亿的可支配资金。现在让我们假设政府的可支配资金只有5000万, 在这一条件下, 政府将不可能同时实现三个目标——要同时实现三个目标至少需要6000万, 而必须在三个目标间进行取舍。这意味着什么?在格兰迪看来, 这意味着修正后的帕累托式效率存在临界点, “如果一位公共决策者已经到达了不可能在不削损与一个问题有关的其他公共价值的前提下促进至少某一种公共价值的临界点, 那么我们就可以说他在这个公共问题上的行动是有效的。当这一点被达到, 行政官员就将不得不做出会导致价值取舍的决策, 而这些决策因此就超出了效率的范畴。”[21]对于这一观点, 存在两种不同的解读方式。一种解读是, 临界点的存在促使行政官员不断地寻求接近临界点, 但如果最终仍然超出了临界点, 并因此不得不在不同目标间做出了取舍, 并不能表明他的行为是无效率的。在这里, 虽然的确发生了某些目标间的取舍, 但效率并没有被舍弃, 相反, 效率已经得到了实现, 而其他目标之间的取舍是发生在效率得到实现之后的。进而, 在效率不会与其他目标之间发生取舍的意义上, 它就成了一种“元价值”, 或者说, 成了一种首要目标——这是格兰迪试图证明的结论。[22]但同时, 我们也可以做出另一种解读。这就是:从政治上讲, 对一名行政官员来说, 要证明自己的行动是有效的, 最简单的办法就是给自己设置超出修正后的帕累托式效率临界点的目标, 因为在这种条件下, 无论他舍弃了哪些有价值的首要目标, 我们都不能认为他的选择是无效率的。比如, 在前述例子中, 如果一个政府只有5000万的可支配资金, 那么, 要证明其治理行动的有效性, 最简单的办法就是设置需要6000万才能完成的目标, 在这种情况下, 正因为它无论如何都不可能达成帕累托效率, 所以我们就无法以效率为标准来评判它的选择, 进而就等于默认了它的任何选择的有效性。如果修正后的帕累托式效率观可能造成这样的后果, 我们怎么能认为它是一种首要目标, 是政府应当追求的目标中处于第一序列中的目标?

　　如勒格兰所说, 效率是“社会去实现它的任何或所有目标的能力, ”[23]而能力的价值总是由其所促进的目标决定的。就此而言, “效率作为一种操作性的价值是有用的, 但把它作为公共行动的首要依据可能就放错位置了。”[24]修正后的帕累托式效率观促使行政官员尽可能去同时实现所有有价值的目标, 但在现实中, 取舍经常都是无法避免的。没有哪一种效率观能够帮助行政官员做出这样的取舍, 而正是这样的取舍构成了所有社会最核心的治理问题。这样一种紧张意味着效率追求不应成为公共行政的首要追求, 相反, 对于公共行政而言, 首要的是如何更好地做出这种取舍。所以, 我们不仅需要重新思考效率在公共行政实践与研究中的地位, 通过提高效率来提高政府的能力, 更需要思考让效率能够发挥作用的那些前提性的条件和机制, 让政府能够在对社会有利的方向上发挥它的能力。这是当前的公共行政研究需要着力探讨和加以解决的问题。

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