摘    要：　单一的旅游治理模式已经不适应全域旅游表现出的全局性、衔接性、带动性、整合性和共享性要求, 只有多种旅游治理模式间发挥协调互补功能, 才能适应全域旅游发展要求。如何促进多种治理模式实现有效的混合应用, 成为旅游治理体制构建的新议题, 即如何实现治理中的善治模式, 是旅游管理体制改革急需突破的时代任务。“元治理”理论导向的旅游治理体制构建, 就是建设与全域旅游相适应的管理体制, 即要明确政府在“元治理”中的核心地位、促进公民社会发展、加强旅游法制完善与实施、强化旅游公共服务和保障体系配置、平衡治理主体间的利益博弈以及提升旅游服务品质, 借力优质景区建设助推全域旅游治理体制的构建。

　　关键词：　元治理; 全域旅游; 旅游治理体制;
 

　　Abstract：　The single mode of tourism governance is no longer suitable for the overall, joint, stimulating, integrated, and sharing requirements of Integrated tourism.Only when multiple modes of tourism governance play a coordinated and complementary function can they meet the requirements of Integrated tourism development. How to promote a variety of governance models to achieve effective hybrid application has become a new topic for the construction of a tourism governance system.That is, how to achieve a good governance model in governance is an era task that requires urgent breakthroughs in the reform of the tourism management system. Therefore, the “meta governance”theoretically oriented tourism governance system construction is to build a management system that is compatible with the global tourism, that is, to clarify the central position of the government in“elementary governance”, promote the development of civil society, and strengthen the implementation and perfection of the tourism legal system.Strengthen the allocation of tourism public services and security systems, balance the interests of the game between the main game and improve the quality of tourism services, leveraging the construction of high-quality scenic spots to promote the construction of a global tourism governance system.

　　Keyword：　meta-governance; the Integrated tourism; tourism governance system;

　　一、引言

　　在全域旅游战略构架下, 旅游管理主体更加多样、旅游事务综合度更高, 原本仅仅依靠众多孤立主体采取的单一治理方式因各自固有的缺陷出现了“制度性失效”。我国旅游管理体制虽然经历了以政府为主导的科层制治理 (政治外事接待型、政府主导型) , 以企业为主体的市场治理 (政府引导型) 和以政府、企业、公民社会等为主体的多元网络化治理方式的体制改革与演进, 但还是存在资源多头管理、市场缺乏规范以及管理部门间存在横向不联通、纵向不贯通等问题, 现实的旅游行业管理体制已经无法适应行业发展需要, 必须利用新的治理工具来创新治理模式, 将科层制、市场制和网络化治理三种治理方式有效融合, 实现对全域旅游的善治。正如Davis and Rhodes所说:“未来的社会治理将不依靠科层制、市场制或者是网络化治理的其中一种, 而是要将他们三种结合起来综合运用, 当它们三者发生冲突、彼此破坏时将他们有效组合起来。”[1]“元治理”理论的出现适应了这种需求。那么, 在“元治理”视角下, 如何构建适应全域旅游发展需要的旅游业治理体制, 正是本文要探讨的核心问题。

　　二、“元治理”理论与全域旅游管理体制创新的提出

　　(一) 元治理的概念界定

　　1997年, 西方政治学家鲍勃·杰索普针对治理失灵最早提出“元治理”概念, 认为“元治理是为了克服治理失灵而进行的对自我管理的管理或自我组织的组织, 追求科层制、市场和网络三种治理的协调共振”[2]。荷兰学者Louis Meuleman在此基础上, 将元治理定义为:“是一种存在某种程度的协同治理的手段或方法, 通过科层治理、网络治理、市场治理三种治理方式的完美组合, 以期实现公共部门机构负责任的管理者认为是最好的结果。”[3]我国学者张骁虎通过对“元治理”的主体和作用手段的探究, 将“元治理”的概念总结为:由政府或其他治理主体承担统筹者的角色, 通过直接干预和间接影响, 构建治理环境和框架, 形成统一的治理目标, 协调治理主体间的关系, 促进治理模式的协作配合, 实现治理一致性、有效性、长期性和稳定性的一种治理模式[4]。这是一种比较有代表性的概念界定。其实, 所谓“元治理”, 就是通过新工具或手段的应用, 构建一种新的谈判决策式的合理语境, 由政府或者其他治理主体承担“元治理者”角色, 将科层制、市场制、网络制三种治理方式的优势有机融合, 达成预期目标的社会治理模式。

　　(二) 元治理的内涵解读

　　1. 元治理的维度

　　元治理其实有两个内容维度:一是制度设计, 通过对治理体系内部的制度完善, 加强制度设计促进治理各方相互依存;二是战略规划, 通过“元治理者”的统筹安排, 做好远景规划, 使不同的治理主体建立共同的治理目标, 进而推动治理模式的更新进化。

　　2. 元治理的主体

　　通过对文献的梳理, “元治理者”界定有两种倾向:一种是以杰索普为代表的研究者认为, 政府应当在元治理中承担统筹者的重要角色[5]。政府是“主张对话的主要组织者和规章制度的制定者, 有责任和义务保障不同治理方式间的相互协同, 减少彼此间的利益摩擦, 同时也被认定为治理方式失灵后的最高权力机关采取补救措施[6]。元治理的实施是为了达成战略目标, 对国内治理网络的引导和控制, 其目标指向国家利益[7]。于水、查荣林、帖明等认为要在多元的治理体系中协调不同力量和组织的立场, 使他们达成共同的治理目标, 国家 (政府) 要承担起“元治理”的角色, 因为国家是保证社会机制完整运行的责任承担者[8]。另外一种就是以吕克·弗朗桑、埃利斯·莫斯利等为代表的研究者, 他们认为“元治理者”不应当仅仅局限于政府部门。吕克·弗朗桑结合全球化等国际因素的分析, 指出在全球化的大背景下, 私人与非政府组织在“元治理”中的影响越来越大[9]。埃利斯·莫斯利强调治理主体应当多元化, 指出政府、相关机构、非政府组织等行为体, 都可以促进治理模式建立, 以协作方式促进治理网络的运行[10]。不管是政府还是其他治理主体在元治理中扮演统筹者的角色, 其实质性目的都是为了协调治理模式中多元主体之间的关系。

　　从我国政治和经济体制出发, 政府在“元治理中”扮演统筹者角色, 更加适应我国全域旅游发展战略下旅游治理体制的构建。首先, 政府与其他社会组织相比具有独特的政治优势, 主要体现在政府的权威性更高、可信度更强、号召力更足, 政府所能够调动的机构较多、收集的信息资源也会更加全面, 当不同的治理主体间出现利益纠纷时, 政府可以扮演起“调解员”的角色, 从中斡旋朝着共同的治理目标前进。其次, 正如一些学者指出的那样, 在过去几年, 世界政治的主流是抨击“大政府”, 力图把国家部门的事务交给自由市场和公民社会, 但是在广大发展中国家, 政府软弱、无能或无政府状态, 却是严重问题的祸根[11]。最后, 就是当今社会、市场的力量过于孱弱, 不足以与政府进行分庭抗礼, 造成政府挤压市场和社会力量, 使得“多元参与”变成一种形式和口号[12]。综合得知, 在“元治理”中, 由政府担当统筹者的角色是最为合适的, 也是十分必要的。

　　值得关注的是, 政府在“元治理”中承担统筹者角色并不是企图建立一个“全能型”政府, 要政府控制一切, 打造其至高无上的地位, 而是要政府明确自身职责, 承担起制度设计、远景规划的任务, 化解科层、市场、网络三种治理主体间的冲突, 从而使整个社会体系在良好制度安排中促进不同领域的善治。

　　3. 政府“元治理”的基本策略

　　政府作为“元治理”的主体, 需要扮演好“统筹者”的角色, 协调好三种治理方式, 求同存异、互信互利、强化合作, 避免因为各种治理方式的利益冲突影响到“元治理”实际作用的发挥。为此, 政府要采取如下的基本策略:一是把科层、市场、网络三种治理方式连接起来并管理好他们之间的“关联”;二是维持好此三种治理方式的“开合”[13]。政府的科层制用来解决实际冲突, 企业的市场治理用来激发企业、市场的活力, 公民社会的网络治理可以用来发现更多思路和方法。当“元治理”中科层、市场、网络三种治理方式因为利益冲突无法达成共识、进行无穷无尽的争吵时, 政府要及时进行公正仲裁, 通过科层治理方式的特性终结这次讨论, 平衡各方利益。或者说因为科层或市场单一制的治理方式发挥作用时, 各利益相关者因为利益分配不均, 无法使得各方满意时, 就要及时开启网络化治理方式, 通过不断商讨达到最优目标。

　　4.“元治理”视角下全域旅游治理体制构建路径中政府角色的合理定位

　　从“元治理”概念和全域旅游管理体制构建的现实要求出发, 政府在全域旅游治理体制构建过程中要承担起“统筹者”角色: (1) 全域旅游视阈的治理体制要求“元治理者”必须是一个能够协调多方治理主体、沟通左右、连接内外的统筹者, 因此政府在旅游治理体系中要扮演着治理主体间的综合协调者、引导者和“元治理者”的角色。 (2) 全域旅游视阈下的治理体制要求构建一个治理主体多元化, 即政府、旅游企业、旅游协会、消费者等多方参与的协同治理模式, 公民社会力量的崛起是政府需要加以推崇的, 此时的政府应当扮演好公民意识觉醒的“促进者”角色。 (3) 法律法规的健全是旅游治理体制构建的根本保障, 政府要积极扮演好我国旅游法律法规制度化建设的强力“推进者”角色, 为依法治旅提供制度性保障。 (4) 社会公共服务和保障体系的构建是旅游业发展的基础性工作, 也是事关旅游业发展的头等大事, 政府要做旅游业发展的坚强后盾和人民群众公共利益的“守护者”。 (5) 全域旅游的发展势必会提高各个参与主体的利益收入, 政府要担当起利益分配的“平衡者”, 对旅游市场中的弱势群体和公共利益加以维护, 防止因为利益博弈导致治理机制失败。

　　(三) 全域旅游视域下旅游治理体制的新要求

　　在全域旅游的发展阶段, 要在大小不同的地区范围内, 通过实现对区域内的经济资源等优化提升、混合配置等, 以旅游业为龙头产业带动相关各行各业的发展, 创新旅游发展思路, 坚持绿色发展理念, 打造一个开放的全域旅游市场, 各行业协调融入全域旅游发展格局, 实现全民共建共享的全域旅游目的地。全域旅游的全局性、衔接性、整合性、带动性和共享性, 给我国目前的旅游管理体制提出了新要求。因此, 构建一个可以协调上下、沟通内外, 促进大产业协同推进、多部门联动管理的综合管理体系是至关重要的[14]。推动旅游管理向旅游治理转变, 不仅是全域旅游发展战略管理职能的转变, 也是旅游治理能力现代化的必由之路, 旅游综合管理体制改革迫在眉睫。

　　三、“元治理”理论与我国旅游管理体制的融合性

　　用“元治理”理论构建全域旅游管理体制, 不只是单纯理论概念的生搬硬套, 而是基于旅游发展的现实需要提出来的。我国的旅游管理体制已经进行了多次改革, 从1978年开始至今, 通过不断的改革、创新和发展, 旅游业也由计划经济体制主导下的政治接待性事业向市场经济主导下旅游产业转变, 市场活力被充分激活, 旅游参与主体积极性大幅提高, 各经营主体追求自身正当利益最大化成为社会共识, 政府、旅游企业、旅游协会、消费者、社会活动家、政治家等都可以成为社会治理的参与主体, 为元治理的实现提供了现实基础。

　　通过旅游管理体制改革的不断深化, 我国旅游业的发展取得了空前发展, 旅游基础设施不断完善、市场规模迅速扩大、市场竞争力得到了质的飞跃, 但是我国旅游管理体制中依旧存在着许多困扰我们的问题, 主要表现为旅游资源多个部门管理、政府内部沟通协调不够灵活、旅游景区宰客与欺客等行为屡禁不止。资源多头管理和管理部门条块分割问题主要是由政府治理体系设置所决定的, 森林、湖泊、古建筑等分属政府不同的管理部门, 旅游管理机构对此并没有管理权, 也就是我们常说的“事权不统一”, 负责管理旅游的却没有旅游资源开发权, 这也正是科层制管理弊端的体现。当然, 近些年旅游行业针对以上问题从顶层设计上进行了一些改革, 各省市县陆续成立了旅游发展委员会, 目前各省又开始了文化与旅游厅的设置, 力求统一协调管理涉旅资源, 特别是国家在2018年进行了部委制改革, 将文化部和国家旅游局合并为文化和旅游部, 旨在利用文化遗产开展旅游活动, 促进文旅融合。景区究竟如何才能齐抓共管是一个值得深思的问题。江西庐山就曾出现资源分割无法统筹利用与管理问题, 景区内部由多个政府部门共同管理, 其中包括林业、农业、城乡建设等多个部门的下辖区域, 一山多管, 齐抓共管到最后往往演变为某些地区大家抢着管或者无人管的局面, 旅游主管部门还要承担管理无方的骂名。窥斑见豹, 相信这种现象在全国各地也不是少数。由于市场治理模式引入, 以及旅游市场放开和准入门槛降低, 旅游企业大量涌入, 企业在最大限度追求经济效益理念下, 忽视了社会和生态效益, 没有承担起自身的社会责任, 出现了各种恶意竞争现象, 对旅游市场带来严重损害。

　　随着我国旅游管理体制改革的不断深化, 政府权力不断向公民社会开放、转移, 对于旅游企业、个体经营者的行政约束在不断减少, 但是整合和协调治理主体间多元利益的社会公共管理机制尚未建立, 统筹者由谁担当尚不明确, 由此就会导致旅游市场形成一股盲目追求个人私利的不良风气。社会、市场等力量的过于孱弱, 公民社会尚未达到治理能力要求, 自律意识较弱, 导致其自身没有足够能力对旅游市场进行自主治理, 也不能对政府部门进行有效监督, 多元主体自主参与的网络化治理方式也存在着失灵的风险。

　　推动旅游管理体制向治理模式转变是大势所趋, 但是旅游治理的关键在于紧跟市场经济发展要求推动制度创新。目前政府制度创新总体落后于市场经济进程, 现有旅游管理方式未能做到与时俱进。有鉴于此, 至关重要的一环就是要推动旅游管理方式向“元治理”模式转变, 在“强政府、强社会”的状态下携手治理旅游市场, 由政府担当“元治理者”, 消除科层、市场、网络三种治理主体间的冲突, 协调此三种治理模式, 达成全域旅游善治, 才是全域旅游治理的必然选择。

　　四、元治理视角下全域旅游治理体制构建的基本路径

　　从“元治理”理论的基本概念和内涵出发, 结合全域旅游视域下对旅游管理体制的要求, 构建全域旅游治理体制要充分发挥科层、市场、网络三种治理方式的功能和效应, 减少此三种治理方式间的利益冲突, 适时选择最优治理模式, 达成全域旅游治理的善治目标。因此, 建议从以下几个方面构建全域旅游发展阶段下的治理体制:

　　(一) 明确政府在全域旅游治理体制中“元治理者”的地位, 建立一个政府统筹、社会多元主体参与的治理构架

　　习近平总书记指出:“我们最大的优势就是我国社会主义制度具有集中力量办大事的优势, 这是我们成就事业的法宝。”在20世纪90年代, 我国旅游业在“政府主导型”的旅游发展战略推动下飞速发展, 逐步确立了旅游业在全国和地方经济发展中的产业地位, 在全社会形成了政府积极推动旅游、企业大力发展旅游、百姓热情从事旅游的社会风气, 推动了我国旅游行业管理体制的初步建立和大批旅游景区的建设, 增强了国际竞争力。在2003年SARS危机和2008年金融风暴中, 政府在我国旅游管理体制中的充当“统筹者”角色, 通过协调各方利益, 将我国旅游业的损失降到了最低, 也从一个侧面体现了我国政府在旅游治理体系中承担“元治理者”角色的重要性和必要性。

　　全域旅游的发展格局不再是以往的“点、线”旅游模式, 全新的“面域化、网络式”旅游模式更加符合当今旅游者出行的需要, 旅游者出行涉及的地域更加广泛、旅游领域更加全面, 旅游需求愈发呈现出个性化、定置化的趋势。旅游业不再是旅游行政管理部门一家的事情, 需要政府充分协调好旅游治理体系中管理部门间以及政府与企业、消费者和旅游协会之间的关系, 做好政府内部和外部的“元治理”, 扮演好“元治理者”的角色, 取长补短、协同互补, 充分利用不同治理方式的长处来促进全域旅游建设。截至2017年底, 我国已有23个省份设立旅游发展委员会, 当下又在筹划成立文化与旅游厅, 目的在于提升旅游主管部门的综合协调能力, 强化区域内的资源整合和有效配置, 做好旅游市场整体营销和管理监督等工作。国家也在今年完成了部委制改革, 将原本的文化部和国家旅游局合并为文化和旅游部, 这些都是国家 (政府) 承担“元治理者”角色的体现。值得注意的是, 从旅游局向旅游发展委员会的转变以及部局合并改革, 希望不仅仅只是名称上的变化, 应谨防“换汤不换药”, 要真正发挥出政府“元治理者”作用。

　　在全域旅游治理体制中强调政府角色的重要性, 并不是企图去建立一个完全政府主导型的旅游管理体制, 也并不是要去打造一个“全能型”政府, 应在“元治理”理论下构建新的旅游管理体制, 将政府定义为一个“有限性”的“服务型”政府。做好政企分开、简政放权, 该由政府负责的必须切实承担起自身职责, 该由市场、企业自主发展的, 政府要懂得适时适度放权, 做好相应的后勤保障工作。政府应更多通过税收、法律法规等宏观层面进行调控, 负责为旅游企业的发展营造一个和谐、稳定的发展环境, 充分发挥社会民间自治组织的效用, 引导旅游市场健康发展, 打造一个政府统筹、多元主体参与的治理格局。

　　(二) 提升公民社会参与度, 打造“政社共强”的旅游治理格局

　　正如“元治理”理念所指出的, 政府在“元治理”体系中所要扮演的是一个“统筹人”和“理事人”的角色, 通过预设的组织程序和社会对接与对话, 从而形成一个高效运行的治理机制, 实现对旅游事务的“善治”。就较大程度涉及百姓生活层面管理的旅游治理来说, 美国政治家福山的理念值得借鉴。他认为, 恰当的国家建构策略应该是尽可能缩减国家的职能范围并向社会放权, 但要保留一些关键性的经济、政治和社会职能, 通过中央集权来强化这些职能范围中的国家能力, 提高国家政权的强度, 从而建构起一个“小而强的国家”[0]。因此, 政府要将自己的主要精力集中于某些关键性的领域, 鼓励社会各界力量投身于旅游治理事业的发展, 通过“政社合作”达成旅游治理的目标。政府要学会适时“示弱”, 给予公民社会一定表现的舞台, 公民社会的强大并不意味着政府权力的缩小, 反而意味着我们的社会治理更加全面健康发展。毕竟政府的精力也是有限的, 不可能把所有的治理事务和责任一揽子承包下来, 这是不现实也是不可行的。

　　试着进行设想, 如果公民社会和市场的力量过于弱小, 那么政府就要一身挑起所有的担子, 扮演着“全能型”政府的角色, 势必会出现某些工作监管不到位、遗漏等现象。因为它即使想要放权, 也没有可以放权和委托的对象。随着旅游管理事务的日益复杂和逐渐增多, 有限的国家资源将无法应对, 正如《孙子兵法》中所言:“无所不备, 则无所不寡”[15]。这样做, 符合当下开展的“放、管、服”政府职能改革的发展趋势和要求。

　　(三) 加强旅游法制建设, 为依法治旅提供制度性保障

　　习近平总书记曾说过:“法令行则国治, 法令弛则国乱”, 无规矩不成方圆, 一个国家的成败离不开法律的约束, 当然我国的旅游治理体制构建也不能离开法制建设。全域旅游治理体制的构建需要不断完善和规范相关法律法规, 一方面是为了规范政府行为和防止政府权力滥用, 另一方面也是促进公民法治意识觉醒的重要举措。我国在推进旅游法制建设完善的进程中已经取得了一定的进展, 在2010年推出了《导游人员管理条例》《中国公民出国旅游管理办法》, 2013年发布了《中华人民共和国旅游法》, 2016年推出了《旅行社条例》等等。国家旅游局于2017年6月12日印发了《全域旅游示范区工作导则》, 从国家层面对全域旅游的建设与发展进行了高位指导和总体布局。国家旅游局还出台了《关于促进全域旅游发展的若干意见》, 在国家层面完善支持全域旅游发展的政策体系。

　　同时在我国的旅游综合执法机制方面也进行了积极探索, 鼓励各省积极推进旅游综合执法队伍的改革创新, 成立“旅游警察、旅游监察机构 (旅游工商所) 、旅游巡回法庭”等专业处理涉旅纠纷机构, 透明、公正、公开的处理涉旅纠纷, 坚持文明、规范、公正的执法态度, 切实让游客在执法中感受到公平正义。定期开展旅游市场整治、旅游景区暗访等活动, 对于扰乱旅游市场秩序的违法行为坚持以零容忍的态度, 保持执法检查的高压态势, 确保旅游市场秩序的健康稳定, 促进全域旅游健康、稳定发展, 为全域旅游发展提供综合执法制度保障。

　　(四) 强化旅游公共服务和保障体系建设, 为全域旅游发展提供坚强后盾

　　旅游公共服务和保障体系的构建, 是全域旅游发展的基本要求, 如果全域旅游目的地的基础设施和保障体系尚未建立起来, 又从何谈起全域旅游的发展。因此, 全域旅游的发展必须补齐公共服务不足的短板, 旅游厕所只是其中一个较为直观、典型的代表, 交通接驳和服务的人性化、旅游信息服务的广覆盖、旅游安全保障和紧急救助服务、旅游权益保障等等都要改进和优化。首先, 要打造综合性的交通体系, 实施目的地交通便利化工程;加快旅游微交通体系的构建, 打通制约进出“瓶颈”的“最后一公里”, 竭力为游客提供便捷的旅游交通服务, 增加游客的旅游时间, 提升旅游体验。其次, 要做好相应的旅游节点设计, 鼓励、支持和引导在重要节点城市建设旅游集散中心, 推动景区标牌标识、停车场、游客中心等严格按照相关标准进行建设, 继续深化“厕所革命”, 实现“一路 (旅游公路) 、三道 (栈道、索道、游步道) 、一平台 (观景平台) ”的基本配套建设[16]。再次, 推动各省市县级政府单位建设全域旅游大数据中心, 做好旅游数据的采集、统计, 实现多部门共建共享。最后, 加强全域旅游安全、人才、资金和技术等方面保障体系的构建, 设立旅游保障体系动态优化机制, 健全完善的保障体系管理制度, 确保旅游保障体系的高效运行。

　　(五) 平衡治理主体间的利益博弈, 建立有效的利益博弈、制衡和兼容机制

　　“元治理”理论认为, 政府要在治理体系中承担起统筹者的角色, 通过直接或间接的方式, 协调不同治理主体间的利益关系, 从而达到共同治理的目标。不可否认的是, 我国已经步入利益博弈时代, 在社会利益结构多元化的情况下, 要实现社会治理主体间的兼容共存, 必须平衡好各利益主体间的利益博弈和竞争关系。因此, 在全域旅游的治理体制中, 政府如何协调旅游企业间、政府与旅游企业、政府与旅游协会之间的利益关系, 是构建治理体制成功与否的关键问题。

　　在全域旅游发展过程中, 各利益主体追求自身创造的经济效益最大化, 是无可厚非的, 但也应承担起自身相应的社会责任。全域旅游的建设与发展是要充分发挥旅游业的带动作用, 发挥“旅游+”和“+旅游”功能带动相关产业的融合发展, 打造一个全民共建共享的全域旅游目的地。因此, 旅游企业在追求经济效益的同时, 也要承担起带动其他产业融合发展、促进资源共享的社会责任, 政府也要承担起保护弱势群体, 维护公众合法权益和打造良好旅游市场发展环境的职责, 防止因为利益分配失调导致各治理主体间产生恶意竞争, 进而形成非合作博弈的局面, 造成治理主体未能携手达成治理目标, 阻碍“元治理”理念导向下的旅游治理体制的构建。

　　(六) 提升旅游服务品质, 借力优质景区助推全域旅游建设

　　旅游目的地的服务品质在很大程度上影响着游客的旅游满意度, 高品质、标准化与个性化兼而有之的旅游服务会给游客留下深刻印象, 这也是实现让游客“开心而来, 满意而归”的重要举措。一般而言, 旅游目的地旅游产品及设施设备是硬手段、硬条件, 也是最基础性的条件, 旅游服务是软手段, 在其中的作用更为重要。经过改革开放40年的建设, 各地、各重点景区基本的旅游服务总体上是有保证的, 但在全域旅游提供优质服务的发展背景下, 旅游消费往往会超出旅游行业提供的基本接待服务领域, 游客对旅游目的地的生态环境、社会氛围、综合保障等提出了更高要求, 旅游服务品质的提升还有很大空间。因此, 政府既要加强对山水生态环境的保护, 维护蓝天、绿水、青山;还要强化社会的协同监管和综合治理, 对扰乱市场秩序的非法行为, 进行重点专项整治, 为游客提供一个良好的旅行游览环境;更要加强对旅行社、旅游饭店、旅游景区人才的培训, 提升旅游服务技能, 提高旅游服务品质, 力图让游客在旅游过程中得到优质的旅游体验。

　　同时也要深刻认识到, 因转型升级需要, 我国旅游业正从超高速增长转向中高速稳定增长和提质增效阶段, 政府在全域旅游发展中的重点工作, 是做好优质景区建设, 进行旅游供给侧结构性改革, 提供智慧化旅游网络体系, 助推全域旅游发展目标的实现。

　　五、结语

　　构建一个政府统筹领导、多元社会主体积极参与的治理体制是最为根本的任务;促进公民旅游治理意识觉醒, 让公民自觉投身旅游治理, 建立“强政府、强社会”的旅游治理格局, 是构建全域旅游治理体制的基本前提;完善渉旅法律法规, 为依法治旅提供制度性保障, 是构建全域旅游治理体制的制度基础;强化旅游公共服务和保障体系建设, 是构建全域旅游治理体制的坚强后盾;平衡治理主体间的利益, 建立有效的利益博弈、制衡和兼容机制, 是构建全域旅游治理体制的重要保障;提供优质旅游供给是当前旅游业发展的重要抓手, 也是构建全域旅游治理体制的重要途径。

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