摘　要： 对美国311政务热线的文献进行梳理后发现，相关研究主要集中在政务热线的运营和发展评估、对政府服务绩效和公民参与的影响、技术创新的采纳和扩散、大数据的分析与应用等主题。这些研究的主题和视角较为多样，研究方法多以访谈、问卷调查等为主，研究发现和观点较有启发性，为推进我国政务热线的研究提供了研究视角、分析框架、研究方法等方面的借鉴。

　　关键词： 政务热线；市民服务热线；政府服务热线；美国311；电子政务；公共管理；公共服务。
 

　　一、研究背景.

　　经过30多年的发展，我国政务热线已成为政府与公众互动交流的重要渠道。近几年来，随着大数据相关技术的不断成熟，政务热线海量的公众咨询、投诉数据逐步被挖掘和利用，帮助政府部门全面、实时、准确地了解公共需求以及政务服务和城市治理中存在的问题，从而提升治理的精准性。与此同时，人工智能技术开始尝试在政务热线中嵌入，改善热线运营和服务的效率。为此，在大数据和人工智能时代，政务热线的功能、角色、定位已经与以往传统的呼叫中心不同，需要实现转型和发展，服务于服务型政府、整体性政府的建设以及治理能力现代化的推进。

　　然而，当前我国政务热线的发展整体水平不高，体现在话务管理和服务、数据挖掘与分析、制度建设与管理创新等多个方面，没有做好应对新时代、新环境的准备。这要求在实践层面上创新理念，在制度、管理、技术等多个方面进行完善。同时，在理论层面，需要深入理解新的技术和治理背景下政务热线的角色和价值，并探讨如何改善政务热线的管理和服务，从而支撑政府治理能力的提升。

　　美国311政务热线经历了长时间的发展与完善，在运行效率、服务质量、新技术应用等方面积累了丰富的经验。同时，311政务热线吸引了学者们的关注并从多个视角探讨热线的发展。为此，本研究旨在梳理美国311政务热线的相关文献和研究视角，概括研究的主题、范围和理论框架，以增进我们对该领域研究现状的认识，为我国政务热线未来的研究在主题与方法上提供借鉴。

　　二、311政务热线的兴起和发展。

　　美国311政务热线的建立，是为了缓解911紧急热线被大量非紧急问题电话占用的情况。通过311非紧急热线的使用，让911紧急热线能更有针对性和更高效地处理紧急类求助。1996年10月，美国马里兰州巴尔的摩市（Baltimore）成为美国第一个开通311非紧急政务热线的城市。随着公众对311热线的咨询需求逐步增多，美国其他多个城市也开始探索将311建设成为一个综合的非紧急政务热线服务平台。芝加哥市（Chicago）于1997年创立了第一个311客户服务中心。同年，达拉斯市（Dallas）将28条服务热线和7个呼叫中心合并为一个311非紧急呼叫中心[1]。当前，美国约有300个地区建立了311热线中心[2]。信息技术的进步助力311政务热线系统逐渐发展成为政府与公众之间对公共服务问题进行沟通的“开放式渠道”[3]，成为政府整合各部门公共信息和服务的综合系统。同时，许多城市的311热线中心逐步开设专门的门户网站、社交媒体账号和移动应用程序等，为市民拓展更多连接311热线的渠道。这不仅减轻了热线中心的电话业务负担，也使得311服务热线覆盖更多的群体，使市民能方便快捷地获取服务，也带动了公民参与的改善。

　　随着话务量日益增长，311热线服务中心的运营压力不断增大。为此，一些热线中心逐步寻求通过信息和数据的开放来降低话务量，尤其是一些重复性的咨询。通过311热线中心的开放数据平台，市民可以自主查看相关问题的解决方案，也可以跟踪政府部门对自己咨询或投诉的处理状态。数据的开放取得了良好效果，在降低运营成本的同时提升了服务水平，也增强了政府对社会的回应能力及效率。

　　总体来看，过去20年间美国311政务热线服务能力不断提升，技术也逐步成熟，在理念和实践方面走在全球政务热线发展的前列。然而，美国311政务热线也面临诸多问题。例如，热线服务及公民参与的实际效果难以满足公众期待，政务热线自身数据价值的挖掘和转化不足。同时，如何让服务更高效智能，并优化管理流程和治理模式，也是美国各地政务热线关注的重要问题。

　　三、311政务热线的研究现状。

　　本文整理了近十年来美国311政务热线建设和发展的相关英文文献。在这些文献中，对美国311政务热线有几种不同的称谓，除了311政务热线外，还有311服务系统（311 Service System）、311联络中心（311Contact Center）、集中式客户服务系统（centralizedcustomer service system）、公民关系管理系统（citizenrelationship management）等。经仔细核实后发现，这些不同的称谓指代的为同一个对象，即美国311政务热线，也就是本文的研究对象。

　　在对这些相关文献进行梳理后，发现已有研究主要关注以下几个主题：①311政务热线的运营和发展水平评估；②311政务热线对政府服务绩效的影响；③311政务热线对公民参与的影响；④311政务热线技术创新的采纳和扩散；⑤311政务热线大数据的分析与应用。

　　（一）311政务热线运营和发展水平评估。

　　早期的研究大多数关注311政务热线的总体运营情况，理顺政务热线发展过程和阶段，并从服务提供、内部运作、绩效测量等方面评估311政务热线系统（参见表1）。Evelina Moulder[4]对政务热线系统进行了一项全国性的问卷调查，考察各个城市311政务热线服务的应用情况，探究政府如何运用集中式服务系统来回应市民需求并改善政民关系。这项调查全面考察了政务热线系统的应用情况、部门整合、诉求类型和方式、跟踪反馈能力及回复机制等。结果显示，仅有不到15%的市或县使用政务热线系统，另有27%的市或县正将热线系统纳入发展计划当中。同时，该研究发现，一些使用政务热线的城市在部门整合与服务提供上都有了明显进步，但政务表1　政务热线中心运营状况研究的考察指标。

　　热线系统的整体功能还没有充分发挥，系统所产生的数据还未能为政府决策与管理提供足够支持。Richard W．Schwester等[1]的研究则主要从政府责任和政府回应视角出发，从311政务热线的易用性、服务提供、内部运作和系统测量等四个维度对美国14个城市的311政务热线进行考察。该研究将311政务热线系统视为增强政府回应性和履行政府责任的工具。每个评估维度的一级指标下包含若干二级指标，根据指标内容对各个热线系统进行评分，得出不同城市311政务热线的排名。研究结果显示，马萨诸塞州的萨默维尔市（Somerville，MA）、弗吉尼亚州的汉普顿市（Hampton，VA）和明尼苏达州的明尼阿波利斯市（Minneapolis，MN）总排名较为靠前。研究还发现，在热线系统中加入服务反馈机制能够增强政府的回应能力。该研究为评估政务热线提供了可参考的指标体系，强调政府责任和回应性在311热线中的重要性。然而，该研究也存在一些不足。例如，评估样本较少，一些较具典型性的311政务热线（如纽约311热线）并未被涵盖在内，影响了样本的代表性；对于评估框架的构建以及指标设置的解释需要进一步完善；缺乏对一些政务热线存在问题进行针对性的探讨，结论部分稍显单薄。

　　（二）311政务热线对政府服务绩效的影响。

　　一些研究关注311政务热线对政府服务绩效的影响。Taewoo Nam等[5]借鉴智慧城市的概念和框架，构建出一个适用于311政务热线改善政府服务绩效的“智慧政府”概念，并提出衡量“智慧政府”的四个指标：高效、有效、透明、合作。该研究从这四个指标维度考察311政务热线对政府内部管理和公共服务提供的影响。

　　通过对费城相关政府官员的访谈，研究发现，311政务热线改变了政府管理模式和服务方式：政府部门可以利用311系统中反映市民需求的数据，优化市政工作流程，高效解决市民困扰；利用GIS系统和市民电话咨询及投诉数据快速了解不同区域的差异化问题，为政策制定和行为决策提供可靠支撑；311热线的运行增进了市民和政府之间的沟通交流，改善了市民与政府的合作治理，提升了政府透明度并增强了政府责任。与此同时，该研究也指出了311政务热线系统面临的挑战，认为城市应建立对智慧城市的系统认识，通过政务热线系统去更好地发展智慧城市。Hartmann等[6]也通过专家访谈的方式研究了纽约（New York）、费城（Philadelphia）和波士顿（Boston）等三个城市的311政务热线对政府决策制定和服务提供过程的影响，发现热线可以促进政府变得更加透明和有效。政府通过311热线综合系统能够高效地针对目标群体提供公共服务，热线系统所产生和存储的数据又能为政府所用，帮助政府了解市情民意以作出更好的决策，使政府的决策机制变得更加科学。

　　政务服务的碎片化是亟需解决的问题，而服务整合则是提升服务便捷性及质量的重要手段。政务服务的前端关注“以公民为中心”的服务一体化，后端则关注基于信息数据共享、部门协同的“整体性政府”建设。Taewoo Nam等[2]对美国311政务热线的服务整合做了相关研究，他们将311政务热线视为整合地方政府政务服务的积极尝试。该研究从技术、组织和组织间关系这三个方面探讨311政务热线对服务整合的影响，分析了影响政府服务整合的关键因素。该研究对311热线的管理人员进行了半结构化的访谈，通过纽约和费城的案例对比，分析了影响服务整合的主要因素和挑战。研究发现：①在技术方面，部门遗留的旧系统与新的311系统缺乏一定的互操作性（interoperability），新旧系统的整合具有高度复杂性，给政府部门带来了巨大的技术挑战和预算压力，在硬件基础较弱的条件下，政府部门需要采取灵活的适应战略，对必要的技术进行及时投入；②在组织方面，高层的领导能力和人力资源管理对311服务整合有着重要的影响，其中对政务热线系统职业人员的技能培养是一个重要因素；③在组织间协作方面，研究认为最高领导层的行政和政治支持有助于解决组织间的冲突。这项研究从政府服务整合理论中汲取了研究思路和分析角度，为311政务热线服务整合研究提供了新的视角。

　　311政务热线对政府服务绩效影响的相关研究，从不同侧面探讨了311热线系统带给政府绩效的改进，并利用已有概念和理论框架从多个维度进行分析。然而，这些研究也存在一些不足。首先，在分析框架上，现有研究未能充分考虑不同地方政府在制度、动机和能力上的差异，对影响政务热线改进政府服务绩效关键因素的分析不够深入。同时，研究多采用专家访谈的方法进行个案研究，缺乏对组织机构长期细微的观察，对政务热线的实际运行介绍不够详细。这导致现有文献在政务热线的微观运行机制和过程层面存在缺失，一些研究停留在对案例的初步描述层面。

　　（三）311政务热线对公民参与的影响。

　　20世纪70年代，印第安那大学政治理论和政策分析研讨会提出了合作生产（coproduction）的概念[7]，ElinorOstrom将合作生产形容为“政府所做的事与公民所能做的事之间协同作用的一种方式”[8]。在强调合作治理的新公共治理时代，很多研究都使用了公民参与公共服务合作生产的相关概念和理论。311政务热线提供服务的过程，是公民通过咨询、投诉参与到公共治理中的过程，是研究公民参与和合作生产的重要场域。因此，一些研究使用合作生产的理论来分析311政务热线领域的公民参与动机、机制和效果。O'Brien等[9]在研究311政务热线的公民参与动机时比较了公民参与和合作生产两种模式：前者把公众看作公民，后者将公众视为合作伙伴。两种模式的关键区别在于对公民参与的动机持有不同的看法。“公民参与”模式认为公民参与的动机源于公民意志，参与主要是政治性参与，具体表现为选举和志愿活动等公民活动；“合作生产”的模式则认为公民参与的动机是多元的，不仅受到公民意志的激励，还受到社会和个人多种因素的影响，根据参与活动的不同而变化。在合作生产模式中，311政务热线的公民参与更多被视为是出于归属感和责任。该研究通过网络和问卷调查的数据分析发现，社区的归属感、为社区谋利益以及建立社区规范的责任意识对公民基于311政务热线渠道的参与产生了积极的影响。Clark等[10]的研究则关注311政务热线对公民参与公共服务的合作生产的影响，着眼于311在新兴技术创新下公民参与的群体差异性，即社会不平等是否会导致公民参与机会的不平等。对波士顿311政务热线工单数据的分析结果显示，相比于网络和智能手机，西班牙裔族群更多使用传统的呼叫方式（如固定电话）来联系311热线获取服务并进行参与。该研究反映出，311政务热线随着技术的发展拓展了服务及参与渠道，然而不同群体对这一渠道的使用是有差异的，这不仅限制了公民参与的效果，也影响了基于公民参与的政策制定，造成合作生产公共服务的分配偏差。311政务热线正逐步成为城市治理的“传感器”，但地方政府对公民需求的识别以及对公民参与的认知并不“精准”，而这会因社会不平等和种族歧视问题变得更加严峻。311政务热线在拓展服务及参与渠道时，也没有准确了解其运营与推广的实际效果。高娴[11]利用社会网络分析和文本分析方法探讨了311热线的推特账号与其粉丝的互动特点，发现在社交媒体场域中公民与311热线的连接程度是比较低的，基于该渠道的公民参与并没有达到预期效果。政务热线具有“感知”城市的能力，这种能力是建立在公民充分参与的基础之上。为此，公民参与水平在一定程度上决定了政府能否正确“感知”公共需求及城市问题，311政务热线需要对公民参与的现状及问题有更准确的认识。

　　（四）311政务热线技术创新的采纳和扩散。

　　技术创新的采纳和扩散相关理论为研究311政务热线及相关技术采纳奠定了理论基础。Reddick[12]在技术创新扩散理论的基础上构建了311系统采纳的影响因素分析框架。该研究从组织、技术、区位、环境等四个维度建立相应假设，并通过问卷调查和政府官方数据对其进行检验。研究结果表明，政府的组织形式、区位和技术因素对311热线系统的采纳有显着影响，位于区域中心的城市以及拥有高质量政府网站的城市更有可能采用311系统。然而，与以往电子政务扩散研究发现不同，城市规模、技术预算等因素对311系统的采纳并没有显着影响。Chatfield等[13]则采用案例访谈的方法研究311政务热线的运作，从311服务系统的“用户导向”特征出发，借鉴了私营部门的信息系统流程理论。通过对比休斯顿市（Houston）不同政府部门的实际运行情况，该研究指出，把技术恰当地融入部门特定业务流程的能力对于部门运用311相关技术是至关重要的，这样才能通过大数据分析技术增强政府对公众需求识别的敏锐性。该研究还通过访谈资料的整理和分析探讨了组织领导文化的影响，强调休斯顿311政务热线的采纳和发展得益于强有力的市长领导，市长领导下的政府文化如“数据政府”“创新与绩效”等都是驱动311政务热线向高效、数字化等方向发展的重要因素。

　　对311政务热线及相关技术的采纳和扩散研究虽从多个方面分析了影响因素，但现有研究在使用传统创新扩散理论来构建分析框架时，并未充分探讨311政务热线与其他电子政务平台和技术的区别。同时，现有研究缺乏对不同城市之间的对比，难以了解不同地方311政务热线的共性问题及影响因素。此外，这些影响因素对311政务热线及相关技术的采纳及扩散作用机制，在现有研究中未被充分解释，需要进一步探讨。

　　（五）311政务热线大数据的分析和应用。

　　得益于全球定位系统（GPS）、物联网、大数据等相关技术的成熟以及政府数据开放平台的发展，近几年出现了一些关于311政务热线的大数据研究，主要关注311政务热线海量数据的挖掘，用大数据方法分析政务热线数据的公共价值，也为政务热线的服务改革提供新的理念与模式。Minkoff[14]运用纽约市311热线开放的数据分析了公民联系政府的倾向以及311热线通话量的空间分布和变化，探讨了区域环境因素对政府服务供给和公民参与的影响。Wang[15]揭示了311政务热线数据与城市特征之间的关系，基于纽约、波士顿和芝加哥三个城市的311政务热线数据，通过空间回归分析了311热线服务请求的数据与区域收入、教育水平、失业率、人口结构、房价等社会经济相关变量之间的关系，这一研究对改善城市规划及政府决策具有重要意义。一方面，311政务热线所产生的海量数据能够为决策者的科学决策提供决策依据和支持；另一方面，相关研究也关注到了大数据本身及分析方法的局限性。White等[16]探讨了311热线数据在测量公民参与及参与倾向上的代表性，运用大数据分析方法对纽约311热线的公民咨询、投诉数据进行时间变化、地域分布、参与类型等维度的分析，比较了311热线上公民参与同其他参与形式的差异。研究结果表明，基于311热线的公民参与频率与低成本的参与活动（如选民投票和人口普查等）呈负相关关系，但与高成本的参与活动（如竞选捐赠）呈正相关关系。O'Brien等[17]

　　为了科学测量城市失序问题，对波士顿311系统16个月时间里超过30万条公众的咨询、投诉数据进行了三个方面的分析：首先，作者对公众咨询、投诉问题的类别进行因子分析和相关性分析，表明政务热线数据原则上能够测量城市失序的两个方面——私人疏忽和公共诋毁；其次，结合其他数据来测量公民回应率，以检验其效度；最后，检验了用跨时空数据做分析时的信度。该研究为如何使用311热线数据来了解和分析城市问题提供了较为完整的框架和新的方法。同时，该研究也强调了大数据分析方法面临的挑战，指出311热线的原始数据较为杂乱，需要研究者悉心挑选可用数据，并在数据分析过程中重视数据存在的系统性偏差，建立检验可靠性的标准。

　　三、研究述评与展望。

　　现有文献对311政务热线的运营现状评估、热线对政府服务绩效和公民参与的影响、热线及相关技术的采纳和扩散、热线大数据分析与应用等进行了探讨，研究的主题、问题、方法等较为多样（参见表2）。运营和发展评估研究侧重于从宏观视角描绘政务热线的全貌；服务绩效主题的相关研究则揭示出政务热线对政府内部管理和对外服务提供的影响；公民参与主题的相关文献探讨了政务热线如何影响公民与政府之间的关系；技术采纳与扩散研究则从政府部门本身出发考察影响政府采纳和使用政务热线及相关技术的因素；政务热线大数据分析与应用方面的研究则对热线大数据的价值和局限性做了较为详实的探讨。这些不同主题的研究从多个视角探讨了政务热线的价值、现状、问题、趋势等，有助于了解政务热线的发展脉络和相关机制。

　　现有文献虽从公共管理的多个方面对311政务热线进行了探讨，但也存在一些不足。首先，在研究主题上，现有研究较为分散，没有构建出对于311政务热线发展的完整、系统性的理论框架，缺乏对311政务热线内部运作的细致考察，难以完整、准确、精细地描绘出311政务热线的实际运作情况和相关特征。一些关键问题并没有得到充分讨论，如311政务热线对政府绩效和服务的影响机制是什么，大数据时代政务热线如何进行再定位及创新转型，政务热线的数据如何支撑政策制定。

　　和决策优化等。第二，在研究方法方面，现有研究主要采用访谈法和问卷调查，且主要以专家访谈为主。由于缺乏对政务热线长期的实地观察及客观数据整理，现有文献难以反映出政务热线机构的运转机制，对政务热线发展的组织与环境、动机与能力、机制与模式、绩效与影响等的探讨不够系统。此外，现有研究在分析视角上也多借用已有的与电子政务采纳与创新扩散相关的理论框架，对政务热线自身作为公共服务提供、公民参与重要平台的特点讨论不足，对政务热线本身的特殊性探讨不够。

　　基于以上讨论，未来关于政务热线的研究需要进一步拓展和完善。第一，研究主题应聚焦于政务热线的发展动机与能力、运行模式及影响机制、热线数据挖掘应用等。在理论方面，需要构建有关政务热线运作的解释和分析框架，有选择地借鉴已有理论模型，探讨和阐述政务热线的组织形态、特点及优势、运行模式、体制机制等。第二，研究视角需要进一步拓展，关注政务热线作为综合性服务和参与平台的特殊性，从组织目标、动力、能力、行为等视角探讨政务热线的发展及影响因素；从部门间信息数据共享及协同治理视角，讨论政务热线在服务型和整体性政府构建过程中发挥的作用及面临的挑战；从领导者和管理者对政务热线的定位、对新技术的认知、目标与偏好等角度，探讨他们在政务热线发展中的作用；从大数据与人工智能的视角讨论新技术带给政务热线创新与转型的可能性，以及政务热线如何实现角色再定位并发挥应有的价值等。第三，在研究方法上，需要通过更严谨的研究设计和实证分析来回应相关研究问题并验证理论及假设。

　　四、结论。

　　经过多年的发展，我国政务热线在优化政府服务、改善政府部门协同、促进公民参与等方面发挥着重要作用。在大数据和人工智能时代，政务热线的发展面临着新的转型机遇与挑战。多个城市对政务热线进行了重新定位和思考，希望政务热线能够在推进治理体系和治理能力现代化过程中更好地发挥自身作用和价值。然而，现有研究对我国政务热线的探讨不够充分，缺少从公共管理视角完整地讨论政务热线特点、价值、现状及影响机制、存在问题和应对等。相对而言，美国的311政务热线起步较早且经历了较长时间的发展，积累了相对丰富的素材和文献。为此，本研究对美国311政务热线相关的研究进行了梳理，以期对国内的政务热线研究提供可借鉴的视角和思路。

　　通过对相关文献的梳理后发现，美国政务热线的研究多集中在政务热线运营和发展评估、政务热线对政府服务绩效和公民参与的影响、政务热线技术创新的采纳和扩散、政务热线大数据的分析与应用等主题。研究主题和视角较为多样，研究方法多以访谈或问卷调查为主，研究发现和观点较有启发性，为了解政务热线的发展及相关影响机制提供了思路和方向。然而，现有研究也存在一些不足，体现在一些关键性主题未被充分讨论，研究方法需要进一步完善等方面。尽管如此，美国311政务热线的相关研究对我国政务热线研究有一定的启发价值，为接下来推进政务热线方面的研究提供了视角、方法等方面的借鉴。

　　在我国大中城市相继开通政务热线并经历了逐步整合与标准化建设之后，政务热线正迈向智慧化和智能化的新阶段。然而，当前的政务热线发展在职能定位、管理体制、信息系统建设和人才队伍等方面仍存在不少问题。[18]同时，大数据和人工智能时代的政务热线已不仅仅是传统的热线呼叫中心，更应该成为数据中心和智能化服务平台——通过热线大数据的挖掘来有效识别公共需求及城市问题，从而支撑政府决策和城市治理走向科学化和精准化；通过智能化技术的嵌入提升服务的智能性、便捷性，同时改善政务热线与其他政府部门间的信息数据共享，从而打造整体性和服务型政府。

　　这不仅在实践层面对政务热线的规划、管理和发展等提出了新的期待，更要求我国政务热线的相关研究在借鉴美国311政务热线研究的基础上具有前瞻性，除了对传统的政务热线运行服务的科学化管理之外，需要探讨大数据和人工智能时代政务热线在政务服务体系中的角色和作用、发展所需的资源和条件、相关管理模式和机制建设、发展动力及组织保障、新技术的合理嵌入和应用等，通过规范的研究设计和开展，逐步构建适合我国政务热线发展的理论框架，促进我国政务热线在理论和实践层面的进一步发展。

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