摘要：围绕行政学的“范式转变”问题,国内外研究者展开了争论,并形成了迥异的观点。从库恩的范式理论出发并采用历史分析法考察行政学的学科发展史,可以发现,在行政学的学科发展中并未发生“范式转变”,公共管理也不是一种新的学科范式。行政学“范式转变”的争论给予中国行政学研究的启示是,应在学科发展中实现由行政管理学范式向公共行政学范式的转变。要实现这种范式转变,需要明确中国行政学研究的科学共同体信仰,界定中国行政学的研究领域和研究对象,加强对行政“公共性”的研究,构建中国行政学的研究方法体系,并从理念、体制和机制三个层面,通过学科范式转变带动政府治理实现由传统的“管理行政”范式向“服务行政”范式的转型。

　　关键词：行政学; 范式转变; 公共管理范式; 管理行政; 服务行政;

　　自从“范式”(Paradigm)概念出现并逐渐成为一个流行的词语之后,许多研究者将之运用于行政学研究领域,认为行政学的学科发展经历了或正在经历“范式转变”。特别是随着公共管理的兴起,一些研究者提出了“公共管理范式” (Public Management Paradigm),作为行政学新的学科身份。①也有一些研究者对此表示反对,认为“范式转变”论特别是 “公共管理范式”的提出,不但无助于促进行政学领域知识的增长,反而会造成混乱,并在一定程度上加剧行政学的 “身份危机”(Identity Crisis)。比利时根特大学的行政学者隆美尔(J. Rommel)等人将上述争论产生的原因概括为:“支持者利用范式主张作为一个攻击性的工具以提出一个优于传统范式的改革,反对者则使用它作为一个防卫性的工具,把公共管理刻画成一个巨大的变动,破坏了传统范式所有的积极方面。”［1］那么,行政学发展过程中是否存在“范式转变”?“公共管理范式”是不是一个新的学科身份?中国行政学的发展可以从“范式转变”的争论中获得哪些有益启示?这些便是本文力图回答的问题。

　　一、范式之争

　　关于行政学的“范式转变”,特别是对“公共管理是否构成一个新的学科范式”这一问题的讨论,不仅滥觞于西方行政学界, 近年来,国内行政学界围绕这一问题,也展开了一系列的讨论与争论。既有支持者,亦有反对者。在此,本文对其中具有代表性的观点进行扼要梳理。

　　(一)支持者及其主要观点

　　1.国外代表学者及其观点

　　澳大利亚学者欧文·休斯(OwenHuges)无疑是“范式转变” 与“公共管理范式”最为坚决的支持者之一。在他看来,行政学领域范式转变是一种常态,经常出现竞争性的范式,而公共管理则是一种取代传统行政学范式的新范式(典范)。他认为“:一种思想流派的衰落往往伴随着一种替代性流派的产生,在此,这种新流派就是公共管理。”［2］

　　美国学者尼古拉斯·亨利(NicholasHenry)关于行政学发展的五个范式理论,同样是支持者中较有代表性的观点。他认为, 行政学发展过程中历经数次范式转变,共形成了五个不同的范式,前四个分别是:政治—行政二分范式、行政学的一般原则范式、作为政治学的行政学范式和作为管理学的行政学范式。20世纪80年代以来,行政学发展中又出现了一个全新的学科范式, 这就是作为公共管理的行政学范式,或称为公共管理范式［3］。

　　美国学者佩里和克雷默(Perry&Kraemer)将公共管理视为一种不同于传统公共行政的新范式和新途径。他们宣称“:作为一种现代公共行政的特殊焦点的公共管理,是一种全新的东西。”［4］而波兹曼和斯特拉斯曼(Bozeman&Strassman)则更为直接地将公共管理视为一种取代传统公共行政的全新的学科框架。他们在《公共管理战略》一书中明确指出“:本书所使用的概念是公共管理而非公共行政,它所关心的东西比公共行政要多的多……与公共行政总是与政府官僚机构有千丝万缕的联系相比,公共管理这一新术语更具弹性。”［5］

　　2.国内代表学者及其观点

　　陈振明教授认为,西方行政学经历了三个发展阶段,即由公共行政学———新公共行政学———公共管理学的三次范式转变。他认为,公共管理是对公共行政的超越。“公共管理途径或范式…… 作为一种超越传统公共行政学和政策分析的新途径和新范式,公共管理被认为是代表了公共部门管理研究的发展方向。”［6］

　　顾建光教授认为,现代以来的国际公共管理领域先后形成了三大主导范式,分别为:公共行政、新公共管理和新公共治理, 它们在时间顺序上有着前后更迭和转换过程,并分别具有各自不同的核心理念、学理依据以及实践路径［7］。

　　还有学者认为,公共行政与公共事务、公共政策一起,构成了公共管理范式的三种研究途径。季明明教授指出“:当代‘再造政府’的行政改革浪潮极大地冲击了传统公共行政学体系,为公共管理学科的崛起作了铺垫;公共行政、公共事务、公共政策构成了公共管理学科的三大支柱。”［8］

　　(二)反对者及其主要观点

　　1.国外代表学者及其观点

　　格瑞宁(G.Gruening)认为,对于行政科学来说,不存在一个统一的范式,而公共管理也不是一个新的范式。他指出“:对于政治行政科学来说,公共管理并不是一个新的范式。政治行政科学家就学科体系远没有达成任何一致。”［9］

　　隆美尔和克里斯蒂安斯(J.Rommel&J.Christiansen)也认为,公共管理不是一个新的范式,因为它的两个理论基础,即公共选择理论和管理主义,是相互矛盾的。因此,如果公共管理范式成立的话,只能选择其中一个理论作为理论支撑,而不能像其宣称的那样,同时以两个理论作为理论基础［10］。

　　此外,一些国外学者认为,公共管理是政策学派刻意提出来的一个概念。20世纪70年代末,政策学派逐渐陷入一个相当尴尬的境地:它发现自己培养的政策分析者,并不如经济学专业培养的政策分析者那样具有竞争力;公共部门对政策分析者的实际社会需求很小,而对于管理人员或政策执行人员的需求却很大。在这种困境下,政策学派意识到它需要某种和行政学相联, 但又区别于“老式”行政学的研究领域。于是“,公共管理”这个概念就被设计出来解决这个问题。对此,纽兰德(ChesterNewland) 曾非常尖刻地形容,这一群公共管理学者是“一群来自政策学派的难民”,他们从其他学科(主要是经济学)移民到政策学派,然后又到公共管理,并认为每一个“都是新的东西”［11］。就连政策学派的领军人物威尔达夫斯基(AaronWildavsky)也认为“:将‘行政’一词换成‘管理’一词,实际上是将传统的公共行政学在公共管理的名目下复活了。”［12］

　　2.国内代表学者及其观点

　　丁煌教授认为“:公共行政学自1887年成为独立的学科以来,经历了发展演进进程,形成了许多理论流派。20世纪80年代之后,从公共行政学中逐步衍生出公共管理分支。公共管理之所以出现,主要是适应20世纪70年代后期社会和科学技术发展的需要。”［13］也就是说,公共管理不过是公共行政在新的历史条件下,为了应对实践中出现的新问题而衍生出的一个分支或者说是一种新的表现形式。

　　蔡立辉教授认为,公共管理范式兴起的观点都不能成立。他指出“:尽管公共管理与公共行政在一些概念、方法和研究模型等方面存在差异,但它们在管理主体、管理对象范围、基本功能和共同体信念等方面都是相同的。”［14］

　　有学者更为激进地批判了将公共管理作为一种新范式的观点。张康之教授在详细分析了“行政管理”“、公共行政”和“公共管理”三者概念异同的基础上,认为把与新公共管理运动相联系的公共管理理论作为一种新的理论范式加以吹捧很不值得。他指出“:严格地说,公共管理到目前为止还没有什么系统的理论, 它的改革政府的方案只是贯彻了工具主义精神,是实用主义哲学原则的操作演练,没有什么普适意义。从学科结构上来看,公共管理的概念所表明的只是与‘行政管理’‘、公共行政’有所不同的研究领域。如果把公共管理作为一种理论来加以介绍和建构的话,是有着方向性的错误的。”［15］

　　二、理论澄清

　　可见,行政学的“范式转变”问题,已在国内外学界引发较大争议。笔者认为,应当从两个方面对这一问题予以诠释。首先,需要对“范式”和“范式转变”做出理论解读;其次,需要结合行政学的学科发展历程,对这一问题作出学科史的考察。下面,笔者就尝试从这两个方面,对行政学的“范式转变”问题作出理论澄清。

　　(一)“范式转变”的理论检视

　　“范式”(Paradigm)一词,最早是由美国科学史学家托马斯· 库恩(ThomasKuhn)在其被广为引用的经典著作《科学革命的结构》一书中提出来的。在库恩看来,科学革命就是新的科学观取代常规科学的循环往复的过程,这一过程可以表述为“前科学——常规科学——危机——科学革命——新的科学观(前科学)——常规科学”。其中“,范式”是与常规科学(NormalScience) 密切联系的概念,它包括两个方面的基本内容。一是“科学共同体”(ScientificCommunity),即该科学研究领域中拥有一批秉承专业信仰的坚定的拥护者,他们“受过近似的教育和专业训练———钻研过同样的技术文献,并从中获取许多相同的教益,在这种团体中,交流相当充分,专业判断也相当一致［”16］159。二是在科学研究和科学实践活动中某些获得公认的范例,包括概念、术语、理论、定律和观点等,它们能够为某一科学研究传统的出现提供一致认可的模型。凡是具备这两项基本内容的科学成就,便可称之为“范式”。 按照库恩的界定,范式就是一个“公认的模型或模式［”16］90。

　　在阐述了范式的概念之后,库恩进一步提出,科学革命的实质,就是一种范式向另一种范式过渡和转变的过程。他指出“:当一种反常现象达到看来是常规科学的另一个难题的地步时,就开始转化为危机和非常科学(ExtraordinaryScience)。于是这种反常现象本身就这样被同行们更为普遍地认识了。”［16］122也就是说,之所以发生范式转变,是因为已有范式不能或无法充分解释新出现的事件或社会事实,导致其出现危机和反常,进而引发新范式的出现并取代已有范式。

　　至此,我们可以对“范式”和“范式转变”作出一个扼要的梳理和归纳。当一种新的科学观经过形成和发展,其取得的科学成就会吸引一批坚定的拥护者,形成科学共同体并出现为大多数人公认的模型或范例———范式,科学发展进入了“常规科学”阶段。然而,随着时间的推移和环境的变化,已有的范式越来越无法解释不断涌现的新事物和社会事实,进而引发危机、反常甚至异端的出现。当危机和反常积累到一定程度之后,便会爆发科学革命,导致另一种新的科学观取代已有范式并逐渐发展成为一种新的“范式”。于是,科学发展又进入了常规科学阶段,形成一个循环往复的过程。

　　那么,行政学的学科发展,是否也符合上述科学革命的过程呢?或者说,行政学的发展过程中是否存在“范式转变”呢?既然库恩是从科学发展史的角度来解读科学革命的结构,那么,针对这一问题,同样需要结合行政学的学科发展史予以解答。当然, 进行这项工作的一个基本前提是,我们将行政学视为一门科学。

　　(二)“范式转变”的学科史考察

　　1887年,威尔逊(WoodrowWilson)奠基之作《行政学研究》的发表,标志着行政学作为一门独立的学科诞生,这一点学界基本已达成共识。然而,在威尔逊之前,一些欧洲学者已经提出了丰富的行政学思想。正如威尔逊指出的“:行政学的博士都产生于欧洲。 这门科学并不是我们的创造,它是一门外来的科学,很少使用英国式或美国式的语言规则。它是由法国和德国的教授们发展起来的。［”17］一般认为,欧洲大陆的官方学和行政法学是现代公共行政学产生的渊源。最早使用“行政学”(Administration)一词的是德国学者斯坦因(FriedrichVon Stein),其七卷本巨著《行政学》便是其行政学思想的集大成之作。斯坦因从有机体理论出发,把国家看作是在一定社会秩序下的人格主体,具有心理学意义上的意志和活动之间的对立性,具体表现就是政治与行政的关系。斯坦因认为,政治是国家有组织的意志,行政则是国家依据意志的活动。除斯坦因外,另一位德国学者布隆赤里(JohemnBluntsohi)同样提出了丰富的行政学思想。他把政治与行政的关系比喻为大脑与四肢的关系。政治是“在重大而且带有普遍性的事项方面的国家活动”, 而行政管理则是“国家在个别和细微事项方面的活动”。因此,前者属于“政治家的特殊活动范围”,而后者则是“技术性职员的事情”。 这两位学者的贡献在于他们提出了一种理念,即:应如何看待国家的意志及其行动之间的关系。威尔逊的行政学思想在很大程度上受到了这两位德国学者的启发。如果从科学发展和科学结构的视角来看,这一时期的行政学实际上处于学科观的形成时期,可视为行政学学科发展的“前科学”阶段。

　　威尔逊之后,在古德诺(FrankGoodnow)的政治—行政二分以及怀特(LeonardWhite)、古立克(Luther Gulick)、厄威克(Lyn- dallUrwick)等人的努力下,行政学作为一门独立学科,有了自己完善的理论体系和研究对象;泰勒(FrederickTaylor)的科学管理原理、法约尔(HenriFayol)的一般管理原则以及韦伯(MaxWeber) 的官僚制理论的提出,则为行政学的发展提供了模型、方法、原则, 奠定了行政学的学科基础。这一时期的行政学又被称为“传统公共行政学”或“古典公共行政学”。按照科学发展和科学结构的理论,这一时期的行政学已进入“常规科学”阶段,既拥有了“科学共同体”,即一批坚定的拥趸和支持者,也取得了辉煌的科学研究成就,出现了诸如专业分工、层级节制、科学管理和官僚制等一些公认的概念、理论和模型。因此,行政学的学科范式已经形成。

　　由于传统公共行政学是一个初创的学科,它难以避免所有新生学科的稚嫩和懵懂。因此,招致了许多学者的批评和诘难。西蒙(HerbertSimon)、沃尔多(DwightWaldo)、达尔(RobertDahl)等学者,分别从相应的角度,对传统公共行政学的缺陷提出了批判和质疑。其中,受到批判最多也最严重的,就是传统公共行政学 “效率至上”的理念。这一理念体现在政府管理的实践中,导致了诸如贫困、社会不公等一系列社会问题。于是,行政学开始面临危机。20世纪60年代末,新公共行政学高举“社会公平”的旗帜,应运而生。该学派对传统行政学“效率至上”观进行了反思和强烈的批判,提倡社会公平价值观,强调“社会效率”而非“机械效率”,在行政学研究中曾引起了广泛关注和热烈讨论。尽管新公共行政学拥有诸如沃尔多、弗雷德里克森(GeorgeFrederickson)和斯蒂尔曼(RichardStillman)等一批颇具影响力的支持者组成的“科学共同体”,但它并没有取得足以获得公认的科学研究成就。这突出表现为两个方面。一是新公共行政学缺乏概念和理论上的连贯性; 二是没有设计出具有可操作性的实现“社会效率”的具体措施。因此,新公共行政学最终并未生根立足,犹如昙花一现。《布莱克维尔政治学百科全书》对新公共行政学作出了如下的评价“:在20世纪政治动荡的60年代,美国出现了一个新公共行政学运动,这是那十年激进政治在行政管理方面的回音。新公共行政学关注如何使官僚机构反映某些‘委托人’(特别是穷人)的愿望,而较少反映其他‘委托人’(特别是全体中产阶级)的愿望。新公共行政学缺乏概念上的连贯性,没有明确限定的宪法基础,没能生根立足,容易被反对者当作仅仅是一种情感的爆发而不予理睬。”［18］因此, 新公共行政学并不是一种新的学科“范式”,只是行政学为了应对危机而形成的一个理论流派和学术派别。

　　20世纪80年代西方国家政府普遍面临的信任危机,使得这些国家的政府不得不进行较大规模的政府改革,如美国的“重塑政府”运动、英国的“下一步行动计划”等。作为以研究政府管理实践为依归的学科,行政学自然也应当承担起为这场改革提供理论支持的重任。然而,传统行政学极力倡导的官僚制组织, 无力应对和解决上述问题,学科范式再次面临着危机和反常。于是,伴随西方政府的改革运动,新公共管理应运而生。与传统公共行政相比,新公共管理的主体更加广泛,包括政府公共部门、 非营利部门、第三部门和权威性机构等社会公共组织。此外,新公共管理更倾向于强调对结果的负责、公民的参与以及权力和责任的分散。然而,尽管新公共管理在理论和实践中均取得了不俗的成就,但它仍然陷入了“效率至上”的窠臼。于是,新公共服务、后现代公共行政以及公共治理等理论和学派,纷纷提出了各自的替代性主张,包括强调责任机制、以服务为核心构建合作治理机制以及关注民主价值和公共利益等。它们与新公共管理一起,共同构成了现代公共管理的有机组成部分。尽管如此,公共管理并不能视为一种新的学科范式。一方面,它并不拥有一个科学共同体。新公共管理、新公共服务、后现代公共行政以及公共治理的研究者和学派,均有各自不同的甚至是相互对立的理论主张。另一方面,尽管它也取得了一定的科学成就,但它并不是一个公认的范式或典范。就连公共管理的主要代表人物胡德(ChristopherHood)也不得不承认“:公共管理领域在近年来引起了声势如潮的大讨论,在全世界的范围内‘,范式转换’成为老生常谈。然而,即使是在用于分析公共管理的基础知识方面,也没有达成普遍的共识。”［19］

　　三、结论与启示

　　从行政学学科发展的历史进程中可以看出,学科的范式转变并未发生。任何所谓“新范式”的产生,都是具体历史条件下行政学为了应对实践中出现的新问题而衍生出的理论分支。无论是新公共行政还是公共管理,都是行政学这个大家庭中的一员, 而并非某种新的学科“范式”。

　　那么,中国的行政学从“范式转变”的争论中,可以获得哪些有益的启示呢?

　　中国的行政学研究自20世纪80年代恢复以来,无论是在学术研究、学科建设还是人才培养等方面,均取得了不俗的成就。但是,中国的行政学即行政管理学,由于受到传统体制的影响,其名称、理论、理念和体系,已经越来越无法应对日益复杂的经济转型和社会变迁,面临着严重的危机。行政实践中对效率的盲目崇拜、对公民需求的无视和冷漠、寻租腐败、政绩工程等屡禁不止的现象,则是这种危机的集中体现。因此,进行行政学的 “范式转变”,已势在必行。这种范式转变包括两个方面的内容。 一方面,从学科发展的角度而言,应当实现由偏爱效率的行政管理学范式向更加关注社会公平的公共行政学范式的转变。这也是行政学“范式转变”争论中最具启蒙意义之处。正如蔡立辉教授指出的“:‘公共管理范式’论与其说它是通过西方国家的改革来倡导西方公共行政学范式的转换而代之以‘公共管理范式’, 倒不如说它是回避我国的现实状况,借西方公共行政学范式的转换来倡导我国公共行政学范式的转换,彻底抛弃过去‘行政管理’理念。”［14］另一方面,在学科范式转变的基础上,带动政府治理实现由传统的“管理行政”范式向更加适应经济发展和社会变迁的“服务行政”范式的转型。

　　那么,应当如何实现上述意义上的“范式转变”呢?笔者认为,可以从以下几个方面努力。

　　首先,明确中国公共行政学研究的科学共同体信仰。这个信仰就是公共行政学研究的目标是什么、它应当为谁服务的问题。 只有确定了这个信仰,才能吸引一批有志于从事公共行政研究并将之作为终身事业的研究者,进而形成研究的科学共同体。就当前中国经济社会的发展情况来看,责任政府和服务人民,应该是这个信仰的题中之义。

　　其次,界定中国公共行政学的研究领域和研究对象。长期以来,中国的行政学是依附于政治学的。一个不可否认的事实是, 行政学脱胎于政治学,它与政治学之间有着极为紧密的联系。诚如林尚立教授指出的“:行政学、公共行政学与公共管理学三者之间不管有多大的差异,其根脉是一致的,逻辑起点都是在政治学。这正如工商管理学的核心价值与现实使命与经济学具有内在的一致性一样。”［20］对于这一点,所有的行政学研究者都不应且不能予以否认。然而,经过多年的发展,行政学应该而且能够摆脱对政治学的依附,成为一门独立的学科。而要想成为一门独立的学科,行政学必须拥有属于自己的研究领域和研究对象。有些学者将其称为行政学的“大问题”(BigQuestion)。尽管目前对于什么是行政学研究的“大问题”并无定论,但有一点是可以肯定的,那就是对于行政学研究“大问题”的确定,取决于行政学研究中的科学共同体信仰。因为只有明确了行政学是什么、它应该为谁服务这个问题之后,我们才能在信仰的指导下去发现并解决“大问题”。正如何艳玲教授指出的“:对公共行政学大问题的回答并不主要依赖于我们的知识视野和理论建构,相反它可能更依赖于我们的信仰,依赖于我们如何认识公共行政在社会中的身份和角色。”［21］

　　再次,加强对行政“公共性”的研究。公共行政学既是公共的,也是行政的。前者凸显的是行政学的价值理性,后者彰显的则是行政学的工具理性。尽管这两者是难以偏废的,两者之间的张力也是永恒的,但是,就中国当前的行政学研究而言,对于工具理性即效率或绩效的研究热潮甚嚣尘上,而价值理性即行政的“公共性”往往被遮蔽在一个易被遗忘的角落。诚如沃尔多所言,缺失了公共性的行政学是一个“丧失了良心的行政学”［22］。因此,要实现由行政管理学范式向公共行政学范式的转变,需要在反思工具理性给中国社会带来的一系列问题的同时,理解并接受规范价值的至关重要性,在行政学研究中加强对行政“公共性”的研究,将公共责任、公共利益、人类幸福和美好生活等规范价值作为行政学研究的重要内容,努力形成并构建行政学研究中的人本主义致思路径。

　　复次,构建中国行政学的研究方法体系。是否拥有本学科独特的研究方法,是一个学科是否趋于成熟的重要标志。美国学者杰·怀特(Jay White)将社会科学研究划分为解释性研究、诠释性研究和批判性研究［23］。实际上,前两种研究可以统称为实证研究,后一种研究则是规范研究。针对不同的研究类型,应当有不同的研究方法。对于中国的行政学研究而言,一方面,应该坚持和贯彻社会科学研究方法的基本精神和基本路径;另一方面,研究方法体系应当结合前述的中国行政学研究的科学共同体信仰和行政学研究的“大问题”予以构建。前者可以提供方法论层面的指导,而后者则可以使研究方法彰显行政学的学科特质。换言之,中国的行政学研究者需要首先树立研究服务于人民的理念, 去挖掘能够彰显经济和社会转型时期观照中国现实的本土问题,进而按照不同的方法论原则,运用相应的方法去研究政府在解决这些问题中的行为及其影响。

　　最后,通过学科范式的转变来带动政府治理范式的转型。改革以来,中国政府治理实现了由统治行政范式向管理行政范式的转变。这种范式转变体现在政府管理的实践模式中,即为实现了由全能政府向有限政府的转变。然而,伴随着经济社会的进一步变迁,管理行政范式下的有限政府模式已无法充分适应中国的“双向运动”趋势,政府的治理范式面临着再次转型。作为一门与政府治理实践联系最为紧密的学科,中国的行政学可以也应该对此作出贡献。从行政管理学向公共行政学的范式转变,可以从顶层的理念设计、中层的体制设计和底层的机制设计三个层面,来带动和促进政府治理向服务行政范式的转型。在理念设计上,实现由政府本位向人民本位的转型;在体制设计上,实现由有限政府向服务型政府和责任政府的转型;在机制设计上,实现由单中心治理向合作治理和网络治理的转型。

　　作为中国行政学的研究者,我们应当努力支持并促进由行政管理学向公共行政学的“范式转变”,使行政学为当前中国的经济转型和社会变迁提供应有的贡献。正如杰·怀特和盖·亚当斯(J.White&G.Adams)所言“,如果我们不能对我们这个时代的重大问题作出建设性的贡献的话,我们作为一个领域又有什么可取之处呢?”

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