新中国成立直至 20 世纪 80 年代,工程在计划经济体制和公有制的所有制下由国家统一财政拨款投资建设,一般建设工程,由各级政府部门自己筹建半事业、半行政性机构,自行管理，重大建设工程，从相关单位抽调人员组成半事业、半行政性工程建设指挥部，由其进行建设管理。这种管理模式存在投资主体单一，资金投入缺乏约束，建设速度和质量往往得不到保证。

　　20 世纪 80 年代，进入改革开放时期，在改革单一公有制下的计划经济为公有制为主体多种所有制协调发展的市场经济，对外开放，积极利用外资并与国际接规的基本国策下，国务院在基本建设和建筑业领域采取一系列重大的改革措施。

　　第一方面，确立工程项目管理的基本思想：就是利用公平的社会竞争，严格的责任制度，选择经济可靠的工艺，科学的管理，保证工程项目实施达到质量适用、安全可靠、进度适当、环境和谐，投资合理的目标，从而实现工程项目的社会效益和经济效益。

　　第二方面，建立一些基本的项目管理制度。第一，工程项目投资主体多元化及工程投资融资制度，国有投资有偿使用和投资包干制；第二，项目决策咨询评估制度，第三，项目法人负责制；第四，工程招标投标制度；第五，工程监理和质量监督制度；第六，合同管理制度；第七，工程开工审批与信息统计制度，第八，建筑企业资质和人员执业资格制度。

　　第三方面，建立工程项目管理的法律体系，主要有《建筑法》，《投标投标法》，《安全生产法》，《建设工程质量管理条例》，《建设工程质量管理条例》，《建设工程勘察设计管理条例》，《建设工程监理规范》等；另外还有相关的法律制度如《公司法》，《合同法》等。

　　第四方面，推行工程参与企业 ISO 质量管理体系贯标认证工作，规范项目管理各参建主体的运作活动，健全各主体内部管理规章制度，提高工程项目管理的质量和效率。通过上述四方面的工作，从理念、法律、制度、运作四个维度的着眼，规范政府、行业、企业、个人四大主体的行为，确立了中国的工程项目管理体系的基本框架，确定了法制规范、政府监管、社会监理、企业自律、人员约束的项目管理运作机制。中国的工程项目管理走上了与国际接轨、法制化、有中国特色的项目管理道路。

　　很明显，中国的工程项目管理取得了巨大的成就，对社会做出了巨大贡献。中国建设了一大批工程项目，如三峡工程、地铁与高铁工程、高速公路网工程、航空航天工程、港口工程、奥运会、世博会会馆工程、新城区、城镇系列建设工程等诸多工程；培养一大批从事建筑设计、施工、监理的工程技术专业人才；支持中国的工业化和城镇化建设；节约了大量建设投资，发挥了工程自身的巨大经济效益；催动中国的工程建设力量得到较快发展；带动中国的机械装备业整体水平的提升；拉动社会经济稳步增长，服务中国的现代化建设。

　　然而，与成就并存的是中国工程项目管理领域大量的问题，如政绩工程“、豆腐渣”工程、烂尾工程、质量事故、违规动作，贪腐事件也屡见不鲜。

　　总之，中国的工程项目管理领域借鉴外国成果丰硕、工程项目管理实践经验丰富，成就巨大，理论研究缺乏，问题突出。

　　这不得不引起重视和反思，中国的工程项目管理体系的中国特色在哪里，目前的症结在哪里，改革的方向在哪里。

　　首先，中国的工程项目管理体系的中国特色在哪里？抓住了中国特色，就抓住了分析问题的基本条件。中国工程项目管理的中国特色，主要是指中国与国外的区别，主要体现两个方面：一是观念区别，中国的集体主义和社会主义为特色的公有、公益、大局为主导的观念，与资本主义社会个人主义私有、私利个性为主导的观念，二是经济格局的区别，是中国经济的公有制为主体多种经济协调发展的经济格局和资本主义社会私有制为主导的经济格局。三是中国的工程项目管理注重政府监督和社会监理，外国的由重视规范的咨询服务，标准合同条款的约定。

　　其次，中国的工程管理体系的症结在哪里？明确了症结，找到了问题的所在，就会问题的解决提供方向。从上述的工程项目管理体系有一个先天不足，就是中国项目管理理论的缺失。理论的缺失导致实践的问题，因此理论缺失是真正的症结所在。

　　中国项目管理理论的缺失的原因，首先是新中国项目管理实践时间短，理论研究不深入。其次，在借鉴国外工程项目管理理论和经验时，忽视了国外在工程项目管理领域追求的社会公平与中国所倡导的社会公平是有重大区别的。

　　理论之一是：社会主义公平理论，即建立在公有制基础上的公平，实现对全社会的公平。实现对社会资源的最大节约，社会效益的最大化和全面兼顾。工程本身不但不能以损害社会整体利益为代价，而且要注重对先进生产力的保护和支持。目前招标投标法的思想对这一观点是支持的。中国的社会公平观超越了国外资本主义公平观。国外的公平是建立在私有制基础上的公平，而国内的公平是建立在公有制上公平，二者在深度上是不同的。正是由于这一观念上的不同，在借鉴国外经验时，更多看注意到了管理技术层面的先进因素，而不是观念理论层次。从而使项目管理这一带有明显社会科学内涵的理论，失去了应有的理论内涵。而中国的社会主义经济公有制为工程项目管理提供了社会公平的基本条件。工程项目管理必须在各环节体现公平，工程方案择优、法人建立、招标投标、各施工主体和选择、合同的执行、工程的运营、所有者权益的实现各个环节，都应体现实际利益和潜在利益的公平。

　　公平的实践要求，一是在全国范围内，对工程项目管理主体的选择上，一视同仁，享有共同的竞争平台，反对地区保护主义；二是实现劳动者劳有所得，保护参建各方的合法利益和正常的利润水平，反对过渡竞争、不正当竞争。

　　理论之二是：社会主义效率理论。讲究效率是社会发展人类进步的必然追求，也是工程的本性。工程是建设主体为达到一定目标，在各种条件(时间、空间、材料、环境)的约束下和各种资源(人工、材料、机械、特定的知识和技术、资金)投入下，在一个总体设计及综合管理下，经过一定的程序，一次连续性投资形成的具有特定功能的资产体系的活动及其成果。资源的约束是讲求效率的必然要求。效率的实践要求，就是在工程项目管理主体的选择上，选择拥有先进的生产力的主体。选择主体，首先重视对高技术水平方的选择。

　　公平是建立在大局的基础上的，离开了效率的公平，是对大局的伤害，从而，效率和公平是不可分离的。两者相辅相成，公平必须保护效率，保护先进的生产力。因而公平理论和效率理论是中国工程项目管理理论的核心。公平和效率是工程项目管理体系核心观念。公平与效率相结合的实践意义是保证效率的基本上，追求利益的公平，而不是相反。

　　理论之三是：法人制度中所有者权益的实现理论，主要是中国的公有项目投资在法人制度下实现有效控制的问题。法人责任制和投资体制是工程项目管理的核心制度。与外国不同的是中国工程项目管理法人的资产是以公有资产为主体的，而国外工程项目管理法人的资产是以私有资产为主体的，集中体现为责任实现机制不同。

　　国外私有制产权明晰，所有者同时是责任主体，可以享有直接决策权，而中国的公有制的项目管理法人往往与所有者不统一，即法人决策集团会过分重视本集团内的利益而忽视所有者利益，摆脱所有者的监管。

　　其实上述问题是个模型问题，事实远非这么简单，一个现代化企业的运作涉及的知识领域十分宽泛，并不是所有者就能解决工程项目管理中的所有问题。这关系到一个“非宜治理”问题。所谓“非宜治理”是治理模式与企业或项目不相适应，出现不当控制。“非宜治理”，分为内部人非宜治理问题、外部人非宜治理问题、所有者非宜治理问题、外行人非宜治理问题几种。

　　内部人非宜治理问题是指企业由管理人员和企业内部人员超越资产所有者，以自己利益为中心，独立行使资产收益处置权，可以给所有人带来损害，孳生腐败，造成所有人资产的流失；加强对内部人的外部监督，是克服内部人非宜治理的有效办法。

　　外部人非宜治理问题是指由所有者或政府机关过分干预企业管理，使企业经营丧失灵活性，降低内部管理效率，造成低反映性和低效率性损失；外部人干预企业，一定建立在法律、法规、合同规定的范围之内，防止行政性、突然性的干预。

　　所有人非宜治理问题是指由所有人自己直接控制，排斥社会监督和管理，不但会使管理水平限于所有人的水平，也会发生非透明决策，损害公众利益，如偷税、假帐、资源浪费；对于所有人非宜治理，关键是加强监督，在工程投资管理中，加强监理单位的监督力度。

　　外行人非宜治理问题是指由基本不懂管理、不懂业务的人来管理，管理和决策失误会给企业带来巨大损失，许多企业破产案例证明，外行人治理，是企业生存的第一威胁。解决外行人控制问题，任何一类国有企业要由具有相应知识、能力、经验的人来管理。解决外行人控制的问题，关键在于职业经理层的培养和资产经营管理类企业的发展的成熟。企业和企业主要人员资格认证，是克服外行人非宜治理的可行办法。

　　这就是说，在私有制下和公有制一样面临非宜治理问题，中国工程项目管理与外国的相比，发生问题不是必然的，问题是如何防范这个问题。很显然是都要求发挥监督机制在决策和运作中的作用。

　　事实上法人制度中所有者权益的实现，必须贯穿公平与效率理论。工程的安全环保目标是公平理论的必然要求。

　　这一理论的实践意义是，法人的地位要满足控制资产的要求，也要满足接受监督的要求。

　　无论是实现社会公平和实现所有人对法人的控制，关键点是实现监督机制。从项目管理上来说，公平是基本观念，法人制度是核心，监督机制是要害。法人责任制改革，必然会带动招标投标制、监理制等一系列项目管理制度的改革，从而建立新的中国工程项目管理体系。

　　从而不难看出中国项目管理体系的改革方向，完善法人制度，强化监督机制。改革不仅是理论问题，也是实践问题，从中国现有的工程管理实践来探寻改革的措施和方案是必要的。审视现有中国的工程项目管理体系，可以发现基本的主体有以下四个。

　　政府监管部门———指政府建设主管部门和与工程有关的质量监督部门，对建设单位的建设活动实行监督管理，以及对社会监理的监督管理，还有各行业规划设计管理部门、物价与定额管理部门、质量监督部门和市场监管部门。

　　建设单位（又称业主）———工程的投资者或资金的筹集者，并在工程建设前期及实施阶段对工程的费用、进度、质量等重大问题有决策权的单位。目前中国的建设单位第一类是掌握公有资产的各级发展改革委员会、计划经济委员会、国有资产管理局等国有资产管理与政府投资机构或由其委托的某些政府机关、事业单位成立的投资管理主体，通常以政府的名义出现。第二类，是由社会投资主体，利用自有资金或其它社会资金设立的投资主体，以企业的名义出现。第三类，是同时利用国有资产和社会资产以政府或社会法人为基础设立的投资主体，以事业或企业的名义出现。在中国，建设单位的主体是以财政投资或国有资产投资为主体的行政事业单位为依托的具有行政特色的行政与事业单位。

　　承建单位（又称承包商或承包单位）———指通过投标或其它方式取得某项工程施工权，材料、设备的创造、供应权，并和建设单位签订工程费用、进度、质量责任的企业或事业单位。承建单位主要是企业单位，或以企业名义从事工程承包的单位。

　　监理工程师（单位）———指依法成立的、独立的、智力密集的从事工程监理业务的社会经济实体，受建设单位的委托与其签订监理合同，承担工程建设监理业务的单位。一般是企业单位。目前以私营企业面目出现点数量的90%以上。

　　在工程投资管理体系中的四个主体之中，建设单位仍然是工程投资管理的核心。由于建设单位具有明显的政企不分的特点，且处于核心位置。根源在于建设单位具有政府背景，且掌握工程决策和运作的权利。也正是由于其身兼行政权利，在工程管理实践中极大地制约了政府监督和其它主体的权利。

　　不妨通过下面简图，对目前中国公有资产投资的项目管理体系作一下分析：

　　很明显，建设单位具有与本级政府监管部门同样高的行政管理地位，具有高于社会监理单位的地位和承包单位的地位，就是这样一个地位，不但使行政监督单位监督能力，受到抑制，同时也使承包单位与监理单位的经济法律合同定位受到忽视。

　　建设单位中，有一种是行政单位直接以建设单位名义，进行工程施工招标和工程监理招标，这类单位，属最难接受监督的建设单位，也是腐败最严重的建设单位，更容易造成监理单位不能按照监理独立、科学、公正、廉洁，要求监理按照“严格监理、热情服务、秉公办事、一丝不苟”的原则做好监理工作。一方面，对承包单位容易造成欺凌的优势，另一方面，为承包单位应合建设单位腐败的要求，实施行贿，并偷工减料，建设单位技术力量相对薄弱，直接对承包单位管理过程中，科学性不足，最终酿成工程事故。

　　建设单位另一种形态以常设事业单位，代替行政单位以建设单位名义管理工程。这种单位与上述的情形十分类似，根本的共同点是其职权的垄断性，隐患是相同的，同样具有妨碍行政监督、妨碍监理管理、滋生腐败、酿成工程事故的缺陷。

　　建设单位与业务监督部门，属同一行政级别，业务监督部门就很难实施的监督工作，造成监督缺失是无庸置疑的。

　　监理单位虽然被赋予管理的角色，但监理单位是在市场竞争中生存的智力服务性企业单位，其权利是由建设单位授予的，不但没有绝对的经济独立性，也没有权利的绝对性，无法与具有垄断权利的建设单位委托单位相提并论的。同样监理单位的企业性质和监理的招投标制度，也使监理单位无论在争取市场、决定价格方面都具有低于建设单位的劣势。不可能在工程投资管理中遵守自己的独立、科学、公正的执业要求。这本来是资本主义社会的顽症，在目前体制下，在目前体系下，却被保留并放大了。

　　另外，政府监督机构，面对众多的投资项目，不能全过程地进行监督，出现心有余而力不足的状况。

　　因此，如何确定有关各方的管理关系，是搞好工程投资管理的中心课题。从理论上要求强化监督，目前起主要监督作用的两大主体是监理单位和政府监督部门，改革项目管理体制，强化监理的公正、独立的地位，强化质量监督的权力，是改革的基本措施。

　　在此，本文提出一个改革方案，通过建立科学的建设单位、监理单位产生机制，摆正建设单位的位置，从而改善投资管理体系运作水平。

　　如下图：

　　原建设行政单位止于投资决策权上。由投资决策行政单位，将投资工程资金通过招标或组建经营型项目团队的方式，交由具有相应知识、能力、经验的职业经理团队或资产经营型公司等社会代建单位管理。政府监督部门，将工程项目监理任务通过对社会监理单位的招标，交给具备相应资质和能力监理单位，监理费用由政府监督部门会同投资决策部门在投资资金中专项列支。

　　监理单位同时接受政府监督部门和投资决策部门的双向领导和监督，与社会代建单位具备同等的地位，行使全过程、全面的执法监督与监管权。这样，从产生方式和费用支付上，决定监理单位不是服务于建设单位，而是具有监督职能的执法单位，从而实现监理单位在全过程监督上的独立、公正、廉洁。

　　社会代建单位主要接受投资决策部门的委托，行使投资项目的全面管理权，同时接受投资决策部门的领导，接受政府监督部门的监督。代建单位的管理同时受到监理单位的监督和约束，费用、质量等重要文件，应由监理单位会签，这样，将工程管理过程置于全面监督之下。

　　通过这样的转变，彻底解决了建设单位产生上的政企不分带来的权利垄断，通过社会代建单位保障了工程项目投资的管理的科学水平，通过监理单位加强了政府全方位的监督。

　　目前，有试行代建制的，由代建单位代替了监理单位行使监督权的同时，也代替了行政单位行使项目的管理权，其关键是项目建设执行权与监督权没有分离，所有权与经营权没有分离，没有从根本上解决政企分离造成的权利垄断和监督缺失问题。

　　改革的道路是不平坦的，改革实践中，一定会出现这样那样的问题，要正确对待出现的问题，深入分析原因。就现在看，主要应注意的问题有以下几个：

　　第一、正确处理社会代理建设单位的产权问题，做到产权明晰，责任明确，防范“非宜治理”问题。

　　第二、正确看待改革过程中的问题，不断发展、不断完善，并通过法律、法规和规范，促进各项管理要求得到切实实施。

　　成功要具备的因素是相同，失败的因素则各不相同。但成功是可循的，认真抓住关键环节不放松。

　　即建设单位产生的办法和计酬办法，对建设单位基本条件的要求是要明确规定，切实落实的；对监理单位的产生办法和计酬办法，对监理单位的定位，要给予严格规定；加强投资决策部门与政府监督部门的协调，也是改革的关键点。

　　第三、改革是一个过程，在这个过程中，要创造条件，培育主体。目前，中国缺少的是合格的代建单位和监理单位，合格的人才队伍和团队。要不断培育，逐步推进。在解决问题中，不断推进。

　　第四、这种管理模式是针对中国公有投资主体而设计的。对非公有主体而言，非公有制主体，也可以应用这种模式，如果有能力直接管理，可以采用不委托代建单位，但对公共投资项目或具有公共性的项目，应该采用这种模式，只是投资决策单位不是行政单位。建设中国工程项目管理体系的重要任务有：加强管理体系研究，大力推行监理制度，加大政府质量监督能力，发展工程咨询力量。

　　目前的项目管理学，只是项目管理实务与技术，比较有代表的内容是：项目的时间、进度、质量管理技术，项目的风险、融资管理，项目的组织。有的虽然提到工程项目建设的管理体制，但也只是从实践层面作了简单介绍，建设的经济与社会环境、管理体系及在某种管理体系下，如何实现项目建设的高效、节约，是一个理论的空白区。所以要加强对管理体系的研究；工程监理，就是依据工程本身和建设过程的规律及有关法规对工程本身的功能和建设过程进行的监督管理。工程监理制度是工程项目投资管理制度体系的重要组成部分，工程监理活动是工程项目投资管理活动的重要组成部分之一。提高政府质量监督水平，大力推行质量监督人才队伍建设，推动质量监督职业化，提高质量监督效率。发展工程咨询力量，是与国际接轨的重要措施。发展咨询业，是中国项目管理体系的一个重要方向。

　　在国际上,工程咨询在国际上有一百多年的历史，工程监理仅仅是工程咨询服务中的一项业务。根据国际咨询工程师联合会（FIDIC）的相关指南，在工程实施阶段，将工程建设监理（包括施工、安装、调试）作为工程咨询的主要服务内容。

　　在中国，监理和咨询是不同的。第一，监理单位受业主的委托，向业主提供服务，而咨询不但可以受业主委托，还可以接受参建各方的委托，专门为委托方提供咨询服务；第二，监理工作具有监理制度规定的特定范围，并且要依照合同授予的权限依法工作，而咨询并不限定特定范围，并且不注重依法进行的；第三，监理工作要求按独立、科学、公正、廉洁的要求，“严格监理、热情服务、秉公办事、一丝不苟”的原则做好，而咨询工作却不要求“独立、公正、廉洁”。

　　中国目前的监理力量还很薄弱，全面发展面向各主体的咨询服务业面临的困难还很多。但可以预见，随着公共建设的全面建成，各种建设投资主体的壮大，建设强大的咨询业，使咨询业对所有参建主体的全面、全过程、全方位服务，是不远的将来中国工程项目管理体系建设的趋势。届时，咨询单位，将是中国投资管理体系中的重要组成部分。

　　参考文献：

　　[1] 叶明芷.IT 工程监理实务.北京:电子工业出版社,2005

　　[2] 全国注册咨询工程师(投资)资格考试参考教材编写委员会.工程咨询概论.北京:中国计划出版社,2007[3] 常振亮.全国监理工程师执业资格考试应试一本通.北京:化学工业出版社,2007

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