一、问题的提起

　　自20世纪90年代以来,在我国行政学的理论研究中,服务型政府、责任政府、法治政府、有限政府、公共政府、透明政府、学习型政府、电子政府、节约型政府等学术概念不断地在学术杂志上出现,由这些学术概念而展开的理论研究也在向深度与广度两个方面有效地拓展.围绕这些学术概念而开展的理论研究暗含着一个核心的议题,即"我们应该建立一个什么样的政府",正是在对这一议题的思考中,理论界提出了多种多样的"××(型)政府"的概念.这一理论思考表现出来的内在逻辑,乃是旨在以一种合理的政府类型代替不合理的政府类型.从本质上看,这就是库恩所言的范式转换的话题,在行政学理论领域中,它涉及的就是政府范式的话题.

　　政府范式已经成为我国行政管理学界一个耳熟能详的理论框架与分析思路,但作为政府理论的一个部分,政府范式在国内的学术研究还基本上处于一种自发而不自觉的状态.因此,让政府范式理论走向一种学术自觉是必要的.也就是说,应该将这种潜存于学者思维与意识中的研究理念发掘出来,使之成为一种自觉而显在的政府理论.

　　二、政府范式概念的理论内涵

　　范式一词是托马斯·库恩在《科学革命的结构》一书中广泛使用的概念,他把范式看作是介于科学共同体和外部自然界之间有一定层次、结构和功能的独立系统.

　　库恩认为,范式可以在不同层次上归结为三种类型,即观念范式、规则范式与操作范式.这三种类型的范式间不是平行孤立的,它们相互作用并形成一个特定的、有层次的系统[1].理论研究的实践表明,范式概念已被引进了很多领域.正如有学者所言,范式概念具有这样的"潜能",它能够被我们将其从特定的科学领域的特指性的科学范式中提升抽象出来,把它作为一个具有普适性的认识范畴,以此来观照作为整体人类活动的某一特定领域的活动本身的样态[2].对此,行政学或行政管理学等理论领域也引进了这一理论模型,用来概括不同历史阶段公共行政或政府管理的实践走向与理论特征.因此,政府范式这一概念就产生了.那么,政府范式这一概念所要表达的理论内涵是什么呢?

　　第一,政府范式是对政府共同体与社会共同体之间关系模式的认识.在库恩那里,范式作为一种理论,表达的是对科学共同体与外部自然界之间一种特定的关系模式的理解与认识.因此,从指向上看,范式的母体是科学共同体,或者说,科学共同体与范式是一个共生性的概念.也就是说,某一特定范式是一定的科学共同体特有的,或者说,一个科学共同体的存在就是因为共有了只属于他们的特定范式[2].同样,政府范式要表达的就是对政府共同体与社会共同体之间一种特定的关系模式的理解,因此,政府范式的母体就是政府共同体.比如,管制行政与服务行政就是两种不同的政府范式,管制行政所要表达的是以政府为本位的政府与社会之间的关系模式,而服务行政所要表达的是以社会为本位的政府与社会之间的关系模式.无论是管制行政还是服务行政,其母体都是政府共同体.也就是说,某一政府共同体拥有什么样的政府范式,它就会依据观念、规则与操作三个层次的范式去处理自己与社会共同体之间的关系.

　　第二,特定的政府范式表明了某一政府共同体的行政价值观与行政态度.库恩说:"范式一变,这世界本身也随之改变了.科学家由一个新范式指引,去采用新工具,注意新领域.甚至更为重要的是,在革命过程中科学家用熟悉的工具去注意以前注意过的地方时,他们会看到新的不同的东西.范式的改变的确使科学家对他们研究所及的世界的看法发生了改变.只要他们与那个世界的沟通是透过他们所看的和所干的,我们就可以说:在革命之后,科学家们所面对的是一个不同的世界."[3]

　　在这里,库恩表达了两方面的意思:其一,特定的范式代表着某一共同体特定的价值观;其二,特定的价值观又表明了这一共同体的"眼光".同样,政府范式也是如此.比如,权力行政就代表着政府与官员以一种管制的行政价值来看待社会共同体,在政府行为中,政府与官员看到的只是权力的作用;而责任行政却代表着政府与官员以一种负责任的行政价值观来看待社会共同体,在政府行为中,政府与官员看到的更多是责任.

　　第三,源于社会的发展,政府范式需要进行革命性的转换.这就是国内行政学界经常提到的范式转换的含义.不论我们在哪个领域使用范式这一概念,都必须与范式转换联系起来,都必须将新范式取代旧范式作为这一领域发展的关节点,尤其是政府范式.因为从学理上看,政府共同体与社会共同体的关系是动态的、发展的,政府需要根据社会的变化与发展来调整自己的行政价值观,而不是相反.因此,政府范式不断地进行革命性的转换,这既是政府自身发展的需要,也是政府对于自身存在价值的自我求证.而政府范式转换必然在观念、规则与操作三个层面表现出来,其中的核心乃是观念层面的转换.比如,服务型政府、生态型政府等的实现,就需要政府共同体构建比较前沿的行政价值观念,从而与社会共同体进行有效的互动.

　　第四,政府范式本身具有两种样态.范式可分为两种样态,一种为理论研究范式,另一种为实践行为范式.理论研究层面的政府范式,它的提出与确立是通过逻辑推演、理论论证来建构与实现的,它的主体是学术研究者,它是以话语形式尤其是理论的逻辑性表述存在的.而实践行为层面的范式,则是指实际支配政府共同体的行政价值、行政规则与行政操作性工具,它是以政府共同体所有成员体验与践行的方式来实现的.

　　因此,理论性的政府范式与实践性的政府范式之间就类似于理论与实践的关系,两者的基本关系乃是双向建构、互相渗透、互为中介的关系.理论性的政府范式是对于实然的行政实践发展趋势的预言与提炼,常常具有前端性与预见性.它一开始在学术研究者的文本中以逻辑语言的形式存在着,并在理论论证中获得了建构.然后,理论性的政府范式会以理论质态的方式作用于政府共同体,并对政府共同体的行为进行引导,当政府共同体认可这种范式时,它实际就变成了实践层面的政府范式.

　　三、政府范式理论研究的缘起

　　为什么学者们比较关注政府范式?一方面,20世纪40至60年代新公共行政学的兴起,以及20世纪70年代公共管理学的兴起直接导致了两次政府改革运动,即新公共行政运动与公共管理运动.无论是着眼于理论变革还是政府改革,这两次运动都标志着西方政府范式的革命性变革.另一方面,自20世纪70年代开始,在改革开放的宏大社会背景下,中国政府屡次进行行政改革.这些行政改革本质上是突破旧有的政府范式,以建立新的政府范式.中国政府的改革是中国行政学理论研究思路展开的重要触发元素.因此,对于中国政府的改革行为,行政学界提出政府范式的理论也是必要的.

　　第一,西方国家政府范式理论与实践的双重变革,乃是我国政府范式理论研究的支援性背景.自20世纪40年代以来,西方国家的政府范式变革具有两重意义,其一是理论层面的政府范式变革,它表现出来的是一种理论样态.在批判传统公共行政理论的基调上,西方行政学界关于政府范式的理论研究异彩纷呈.其二是实践层面的政府范式变革,它指的是政府共同体的行为变革.实质上,这种变革既是对社会共同体要求的回应,也是对西方政府范式理论的积极回应,并且这两个层面的范式变革形成了一种强烈的互动与相互建构的关系.从大的方面来看,西方国家政府范式变革的理论内容,主要表现为新公共行政学与公共管理学的两次范式转换.一方面,在20世纪40至60年代,西方理论界对公共行政学传统的批判带来了公共行政学理论范式的转换,其结果就是新公共行政学与政策科学(政策分析)的出现.

　　另一方面,自20世纪70年代开始,西方各国的政府管理遇到了前所未有的挑战,因此,在公共部门管理实践与社会科学发展内力的推动下,20世纪80年代中后期在美国出现了公共管理运动.这场运动旨在以政府与其他公共部门管理问题的解决为核心,融合各种学科相关知识与方法,创立一个公共管理尤其是政府管理的新知识框架,以适应公共管理实践发展的迫切需要[4].从小的方面来看,西方国家政府范式的变革,在理论上还提出了许多具体的政府范式的理论模型,如无缝隙政府、解制型政府、弹性化政府与虚拟政府等,这些理论模型强烈地牵引着政府组织行为的改革.

　　第二,我国改革开放以来的政府改革实践,是触发我国学者关注与研究政府范式理论的社会因素.从学理上讲,政府自身的目标定位只有放在政府与社会的关系上才有意义,因为对于社会来说,政府只具有工具价值.因此,政府自身的价值定位与发展目标的最终依据就是社会共同体发展的需要.鉴于此,政府改革本质上就是根据社会发展的需要来调整政府的行为与发展策略.改革开放以来,中国社会结构发生了急剧的变化,对此,有学者概括为:

　　从传统产品经济社会向现代市场经济社会转型;②从封闭社会向开放社会转型;③从乡村社会向城镇社会转型;④从人治社会向法治社会转型;⑤从同质的单一性社会向异质的多样性社会转型.由此,社会转型使社会生活表现出种种特征,即利益结构多元化、经济生活市场化、政治生活民主化、公民主体意识明晰化[5].面对中国社会结构的急骤转型,政府必须调整自身的管理理念、行为规则与政策工具.也就是说,政府必须通过自身行为范式的转换,以保持与社会共同体之间的互动,实现政府行政范式的革命性转换.对此,有学者把这种行政范式转换的要素概括为四点:从管制行政转向服务行政,从全能行政转向有限行政,从依政策行政转向依法行政,从免责行政转向责任行政[5].因此,在中国政府的改革战略中,表现出这些改革倾向的具体的行政范式,也在各个层级的政府文件中获得了肯定,其中服务型政府、责任政府、法治政府这三种政府范式是出现频度最高的;有限政府、透明政府、公共政府等次之;2000年之后,节约型政府、电子政府、学习型政府等也有一定频度的出现;而最近几年,在生态文明的语境下,生态型政府也有一定程度的提及.

　　可以说,中国政府改革所要求的政府范式变革,是触发行政学界展开政府范式理论研究的重要元素,而行政学界通过政府范式的理论研究,也密切地与中国政府的改革发生着强烈而持续的互动,这也是理论性的政府范式与实践性的政府范式之间的相互建构.在这种互动与相互建构中,一方面,政府范式的理论研究由浅入深,并带动着相应研究群体的出现,从而推动着中国政府理论的发展;另一方面,也持续地影响甚至是引导着中国政府的改革行为.

　　四、政府范式理论研究的意义

　　第一,从行政学理论、政府理论、政府范式理论的关系来看政府范式研究的意义.在行政学理论中,政府理论是其研究的重要内容,而在政府理论中,政府范式理论也是其研究的重要组成部分.笔者认为,政府范式理论是以政府组织为研究对象,探索它在行政观念、行政规则与行政操作性工具三个方面的发展与变革,并以一个核心概念来表达这种发展与变革走势的一种政府理论.尽管政府范式理论研究在国内还不太成熟,但是国内的行政学界不乏有人不自觉而频繁地使用这一概念.因此,系统地提出这一理论形态,对于丰富我国的政府理论以及行政学理论,无疑具有重要价值.

　　第二,从政府理论创新的角度来看政府范式研究的意义.当今中国政府改革的实践需要政府理论创新,否则,中国政府的改革就可能出现战略性失误.而政府理论创新,一般表现为两种模式,一种是肯定性的累积型模式,另一种是否定性的批判型模式.前者主要是在前人理论的基础上,做出符合时代特点与要求的新的解读,对前人的理论根基并没有进行根本性的破坏;而后者则是从观念、规则与工具三个层面上,对前人的研究成果进行革命性的突破,这就进入库恩所说的范式转换的层面了.因此,政府理论创新需要依托政府范式的理论分析思路,依托行政观念、行政规则与行政操作性工具三个层面来革新原有的政府理论,或者说,通过政府范式理论进入政府理论的内核,以拆解原有政府理论中的"韧性"保护带,在吸纳新的社会共同体要求的前提下,从根本上实现政府理论的创新.

　　第三,从政府理论与政府实践的互动来看政府范式研究的意义.一般来说,政府范式的理论研究可以与政府的实践行为形成有效互动,在两者的相互建构中,以理论的力量来规范政府的改革行为与改革策略.具体来说,这一规范过程的路径可以分为以下几个阶段:第一阶段,学者们关注与研究政府范式理论,并在学术刊物上发表系统的研究成果,当研究成果达到一定的量以后,某些学者就会以专着或研究报告等形式集中发布自己的研究成果,以增加其学术影响力.第二阶段,当学术论文与学术专着达到一定的质与量后,在高等学校的教材中,就会吸纳相关的政府范式的研究成果,此时关于政府范式的学术理论就产生了更大的影响面,因为高校教材在时间与空间两个维度上扩展了政府范式这一学术成果的影响力.第三阶段,随着政府范式理论社会影响力的增加,大众媒体会介入对它的宣传,关于政府范式的学术话语就会转变成新闻话语与大众话语.到这时,关于政府范式的学术话语、新闻话语与大众话语就形成了一种社会的合法话语,具有强烈的规范与训导作用,并对政府共同体的行为产生引导与规范作用.根据笔者的体会,服务型政府、责任政府与法治政府等政府范式理论,无一不是按照这一逻辑对我国政府的改革行为和政府官员的行政行为起着规约作用的.

　　参考文献:

　　[1]孙启贵.库恩"范式"的文化涵义[J].合肥工业大学学报(社会科学版),2000(1):29-32.

　　[2]朱爱军.论库恩的范式概念及其应用[J].学习与探索,2007(5):49-52.

　　[3][美]托马斯·库恩.科学革命的结构[M].金吾伦,胡新和,译.北京:北京大学出版社,2003:101.

　　[4]陈振明.从公共行政学、新公共行政学到公共管理学--西方政府管理研究领域的"范式"变化[J].政治学研究,1999(1):79-88.

　　[5]肖文涛.社会转型与政府行政范式转换[J].东南学术,2001(6):51-56.

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