自 1992 年各地方陆续开展社会治安防控体系建设的探索与实践以来，特别是 2001 年 《中共中央、国务院关于进一步加强社会治安综合治理的意见》 中正式提出“建立和完善全社会的防控体系”以后，我国社会治安防控体系建设步伐逐渐加快，各级公安机关动态立体化治安防控体系取得重大进展，已初步实现对社会治安的全方位、立体化防控。与社会治安防控同属于社会公共安全体系的政府应急管理，比社会治安防控体系建设的起步更晚。我国政府应急管理体系建设以2003 年“非典”所暴露出的应急管理弊端之反思为契机，在此后得以快速推进。当前针对自然灾害、安全事故、公共卫生事件和社会安全等突发事件的“一案三制”①应急管理体系已基本建成。从社会公共安全体系的整体角度看，社会治安防控与政府应急管理存在诸多相似或交叉之处。

　　社会治安防控与政府应急管理并不是完全割裂的两个单独运行的体系。社会治安防控体系与政府应急管理的协调，有利于各项资源的整合，提高公共安全体系的整体运行效能。然而，社会治安防控与政府应急管理的协调与对接并没有引起大家的关注。我们几乎找不到研究两者关系的文献，而社会治安防控体系与政府应急管理体系建设在实践中也缺乏融合。基于此，本文从社会治安防控与政府应急管理协调的必要性出发，研究治安防控与应急管理的契合，并探讨社会治安防控与政府应急管理协调与对接的实现路径。

　　一、社会治安防控与政府应急管理协调的必要性

　　（一） 社会控制本质决定两者协调的必然

　　社会控制是指通过各种机制 （内在认同和外在强制） 和手段 （价值观、制度和行为规范） 对社会成员的行为加以约束，从而维持社会秩序及社会稳定。社会控制的实质在于维护社会秩序[1].社会治安防控正是基于社会控制理论及相应方法，对社会治安进行综合控制[2].治安防范是通过公安机关动态巡逻、强化公众安全意识等手段，对社会治安问题和各种违法犯罪行为进行预防和限制；治安控制是对违法犯罪者施加打击、约束，对危害治安事件全过程进行掌握，旨在快速恢复社会治安秩序。社会治安防控中，无论是预防、限制，还是打击、约束，都是控制的具体手段。因此，治安防控的本质是社会控制，治安防控体系是社会控制的一种具体表现形式[3].应急管理是政府对社会公共安全等突发事件进行一系列计划、组织、协调、控制和决策的活动，其目标是有效预防和处置各类突发事件，减少其所造成的影响和损失。应急管理实质上也是控制，即阻止和预防事件发生，控制事态扩散，降低事件危害，最终恢复正常秩序。社会控制的本质决定了社会治安防控与政府应急管理的主体、目标、控制方式及运行模式等都具有高度的一致性，这是两个系统进行有效协调和对接的基础。

　　（二） 公共安全体系整体高效运行的需要

　　公共安全是国家安全和社会问题的基石。“十二五”规划纲要的“加强公共安全体系建设”部分指出：建立主动防控和应急处置相结合公共安全体系，其内容包括“保障食品药品安全”、“严格安全生产管理”、“健全突发事件应急体系”和“完善社会治安防控体系”.十八届三中全会通过的 《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》 在“健全公共安全体系”部分增加了“网络和信息安全”.由此可见，社会治安防控体系和政府应急管理体系都是公共安全体系框架的重要内容。

　　从公共安全体系整体运行的角度看，体系运行是进行资源整合和信息共享，建立公共安全平台进行统一指挥、调度和协调。体系运行的目的在于调整公共安全内部结构，协调各要素之间的关系，实现体系效能的最优化。社会治安防控体系和政府应急管理体系作为公共安全体系的组成部分，这两个子系统在公共安全体系中处于一定位置并发挥特定的作用，子系统之间相互作用、紧密联系而形成一个不可分割的有机整体。公共安全体系的整体功能是社会治安防控体系和政府应急管理体系独立状态下所没有的。因此，两者需要在公共安全体系大框架下进行协调，以实现整个公共安全体系更有效运行。

　　二、社会治安防控体系和政府应急管理体系协调的基础

　　比较政府应急管理和治安防控体系具体运行过程可以发现，两者在多方面具有高度的契合性：

　　（一） 目标的共同性

　　《中华人民共和国突发事件应对法》 在第一条就开宗明义：“为了……，保护人民生命财产安全，维护国家安全、公共安全、环境安全和社会秩序，制定本法。”从中我们不难看出，政府应急管理的目标是：保护人民生命财产，维护社会安全和社会秩序。政府应急管理作为非常态管理，其在处置公共危机和突发事件时，首先追求的是保护社会成员人身财产安全和社会整体安全。然而，政府应急管理不仅仅是非常态管理。随着应急管理理念的发展，政府应急管理正逐步向常态管理方向迈进，风险和危机的预防、准备等常态化管理在应急管理中的地位愈发重要，而常态化管理的目标是社会稳定运行和秩序良好。

　　显然，这与社会治安防控体系的目标具有共同性。社会治安防控的目标指向，从长远看，是有效防控违法犯罪现象，减少失范行为，实现稳定良好的社会秩序，这也是治安防控体系的核心价值；从短期看，社会治安防控的目标是满足宏观层面的社会安全需求和微观层面的个体生命财产安全需求，提升公众的安全感，安全也是治安防控体系的工具性价值[4].

　　（二） 系统的相容性

　　上文所述，社会治安防控体系和政府应急管理体系都是公共安全体系的子系统。社会治安防控体系和政府应急管理体系本身也都有一个共同的特征，即系统性，都由若干个子系统组成，这正体现了系统的层次性。系统性不仅是政府应急管理和治安防控体系的共同特征，而且使两个系统在多方面具有高度的相容性。

　　首先，治安防控与政府应急管理的目标具有高度的内在统一性，他们都定位于社会安全和社会秩序。这种目标的共同性决定了两大系统所采取的行为以及功能的相容性，即治安防控与政府应急管理的行为内容都包括预防、预警、控制、打击、处置、管理和服务等，两个系统的核心功能都是预防与控制。其次，系统行为内容和功能的相容性又决定了两个系统运行机制的兼容性。

　　治安防控和应急管理体系的运行机制都包括了监测预警机制、信息整合机制、指挥协调机制、资源配置与保障机制、绩效考核机制等。以应急指挥协调机制为例，多个地方在城市应急机制的设计中将政府应急管理与治安防控应急指挥平台对接，如上海、广州、深圳、南京等城市都将应急指挥协调中心与城市公安局 110 指挥中心并轨，负责突发事件的应急处置，实现城市应急管理与治安防控的系统融合。最后，政府应急管理和治安防控体系理念的相容性，即社区在应急管理和治安防控中的基础性作用。这种理念的相容性与我国社会经济发展背景密切相关。改革开放以后，原有的以“单位制”为基础的社会结构逐步被“社区制”所替代，社区成为社会管理的微观组织基础[6].因此，在政府应急管理中鼓励社会公众参与，社区的应急管理功能得到强化；治安防控体系中以社区警务为基础，社区在治安防控的作用得以确立。

　　（三） 资源的共享性

　　社会治安防控和政府应急管理都是复杂、综合的系统工程，都需要整合各类社会资源以保障系统的正常运行。这些资源包括人力资源、信息资源和物质资源，这些资源为系统内部各子系统所共享；同时，他们也不独立存在于应急管理或治安防控之中，而是为这两个系统所共同享有。

　　人力资源方面，由于政府突发事件应急管理包括了社会安全事件，各级公安机关、司法机关、国家安全机关等政府部门作为治安防控的主要力量，当然也是构成政府应急管理力量的重要组成部分。除了这些政府性的人力资源，政府应急管理和治安防控主体的社会化倾向，使得社会公众、社会组织成为政府应急管理和社会治安防控共同的力量源泉。应急管理中，以往计划经济时期掌握几乎所有资源的全能政府，在市场经济背景下监测、预警和处置突发事件时明显力不从心，科学决策能力不足。因此，动员全社会参与其中的“共治型”应急管理成为现实选择，非政府组织、社会公众、企事业单位等广泛参与到应急管理的各个阶段[7].同样，治安问题是错综复杂的社会问题，公安机关等政府部门的参与不足以构筑治安防控体系，唯有各种社会力量广泛加入，才能建立全天候、全方位、立体化的治安防控网络。

　　因此，各类应急管理培训、应急演练，既提高社会公众应急管理能力，实质上也为治安防控储备人力资源。信息资源方面，国家应急平台建设是以信息技术为支撑建立的应急信息平台，立体化治安防控体系同样以警务信息综合应用平台作为支撑，信息资源在治安防控中具有先导性和主导性作用[8].

　　显然，信息资源已成为应急管理和治安防控的基础性资源，并且应急管理与治安防控体系之间的信息共享也已是必然，国家应急平台建设配套颁布的 《应急信息资源目录规范》 中就包含了大量社会治安信息，这些信息主要来源于公安机关警务信息的共享。反过来，应急平台所汇集的其他公共安全信息，也是治安防控体系中预警、控制和处置的基础。

　　（四） 技术的相似性

　　随着现代科技的发展，传统的社会治安防控体系难以应对技术化、智能化的犯罪活动，难以适应复杂的社会治安形势，技术防控在社会治安防控体系中的作用愈发重要，特别是信息技术的发展，已成为立体化社会治安防控体系建设的基石。加强社会治安防控体系的信息化，是掌握治安防控主动权、实现打防控一体化的重要措施。

　　信息技术的广泛运用，可以迅速整合信息，确保科学决策，提高指挥能力，节约警力资源，显着提升治安防控的效率和质量。与治安防控相似，信息技术在政府应急管理体系中同样起着重要作用。信息技术的广泛应用，可以快速、全面掌握突发事件的动态信息，达到对突发事件的快速响应，大大提高了政府应急管理的效能，信息技术已成为应急管理体系发展的支撑力量和助推器。

　　基于技术的相似性，政府应急管理与治安防控体系的众多技术实现了对接。2009 年，我国初步建立的国家应急平台体系中，社会安全方面的应急平台即是依托公安部指挥中心，建立了从公安部指挥中心到各省厅地市的宽带专网，建立了视频会议系统、指挥调度系统、图像监控系统、无线电和卫星通信系统等，并建立了人口信息库等八大基础信息库，各大城市建立的应急联动系统大都与公安局指挥中心实现技术共享。此外，应急管理和治安防控在监测预警技术，公共安全基础数据的收集、整理、分析技术等方面同样可以无缝对接。

　　（五） 运行的有效性

　　有效性是指组织或系统达到目标的程度。治安防控和应急管理具有共同的目标，即安全与秩序。这种目标的共同性，以及系统的相容性、资源的共享性、技术的相似性，决定了政府应急管理与治安防控体系运行的有效性的相互影响，相互依存。突发事件的应急管理系统有效性影响社会治安的整体状况和治安防控目标的实现，而治安防控体系的有效运行则有助于突发事件的迅速处置。

　　诚然，尽管两者的目标具有共同性，但两者在实际运行中的有效性各有侧重。社会治安防控体系主要是对常态性有序社会的控制达成运行的有效性，而政府应急管理虽然包含常态管理的思维，但其重点在于对突发事件的应对实现运行的有效性。这种差异并不排斥两个系统运行有效性的相互依存，反而说明两者运行有效的内在一致性，即常态有序的社会控制正是寓于非常态的突发事件应对之中。

　　三、社会治安防控体系与政府应急管理体系协调的策略

　　（一） 当前各自优势与劣势

　　1. 社会治安防控体系

　　（1） 优势。经过 20 多年的建设和发展，我国已初步建立起运行合理、指挥得当、协调有力的立体化治安防控体系①：人力方面，已基本形成公安机关内部各警种力量整合加社会治安力量动员 （治保会、单位内保、治安联防队、治安志愿者、保安公司等） 的治安防控队伍构建模式；技术方面，视频监控技术、身份证指纹识别技术、人脸识别技术、治安卡口系统等一系列核心技术在治安防控体系中得到开发与应用；信息资源方面，以公安业务为依托，警务信息平台整合了丰富的、多层次的、可高度共享的信息资源；运行机制方面，建立了以社会面巡逻机制为根本、社区警务防控机制为基础、快速反应统一指挥机制为龙头、信息共享与整合机制为支撑等一套成熟的治安防控体系运行机制；管理模式上，构建了党委、政府统一领导，综治委、公安、国安等多部门共同参与，省、市、县上下贯通和联动的治安防控体系管理模式。

　　（2） 劣势。社会治安防控虽然是党政领导，公安机关为主导力量，但实际中更多地表现为仅仅是公安机关自身的业务范畴，其他政府部门较少参与。然而，现实中各类社会问题都与治安问题紧密相连，都有可能转化为治安问题。这从客观上要求社会治安防控体系的建设和运行需提升到更高层次，打破政府部门间的壁垒，实现相互配合与协调。

　　2. 政府应急管理体系

　　（1） 优势。虽然政府应急管理体系建设起步较晚，但其在国家的推动下，在较短的时间内建立了“一案三制”的政府应急管理体系。特别是《中华人民共和国突发事件应对法》 的颁布，实现了从国家战略的高度进行应急管理体系的顶层设计。

　　（2） 劣势。政府应急管理的各类制度框架、技术标准等已制定，同时原卫生部等部门和部分省市的应急系统已启动运行。但是，政府应急管理体系当前存在的最大劣势是其自身没有专门的技术平台，体系有名无实，从而不能为资源整合、部门整合提供基础。因此，政府应急管理体系建设未来的发展趋势是进行体系建设与整合。

　　（二） 实现协调与对接的路径

　　1. 从应急管理的层面提升治安防控的层级

　　政府应急管理在国家层面的推动下，各层级的应急管理框架已基本搭建完毕，包括：建立国务院、各部委、各级地方政府及各专家组的组织体系；突发事件相关法律法规立法已达 103 件；制定各层级各部门预案总数 110 个①；发布 《市民公共安全应急指南》 科普宣教手册 1 份。在政府应急管理的层面，社会治安防控体系与之实现对接，可以将治安防控体系提升至国家层级，摆脱治安防控仅仅为公安业务范畴的尴尬，实质体现治安防控体系的基础性战略性工程的定位。同时，政府应急管理的组织框架、部门规章、应急预案、科教宣传手册等都能为治安防控体系所用，避免重复建设，以弥补治安防控体系顶层设计的不足。

　　2. 以治安防控体系夯实应急管理的社会基础

　　社会治安防控体系建设进程充分发挥了社会组织、个人和市场等政府之外的主体作用，当代社会治安防控已形成了政府、市场和社会共同参与，相互补充的结构体系[9],这与十八届三中全会的社会治理理念高度吻合。社会治理理念也是当前政府应急管理中所缺失的。应急管理作为国家治理体系的重要组成部分，必须回应我国社会治理发展的新趋势，有效整合社会力量和社会资源是应急管理体系建设的紧迫任务[10].社会治安防控的参与主体也是政府应急管理的主体，两者在人力资源方面具有共享性。社会治安防控与政府应急管理在参与主体方面的对接，有助于推动社会组织、社会资源与政府在应急管理中的合作，夯实应急管理的社会基础，构建政府、市场与社会良性互动的应急管理体系。

　　3. 以治安防控平台充实政府应急管理体系

　　社会治安防控体系中，防控指挥中心、警务信息综合平台等都具有较成熟的运行机制。治安防控与应急管理的协调，可以将治安防控指挥中心与应急指挥中心并轨，利用治安防控指挥中心已有的品牌和基础，实现对所有应急相关部门的统一调度、指挥和协调；还可以将警务信息综合平台与应急信息平台对接，基于警务信息综合平台的纵向贯通和多元信息资源，解决应急管理信息部门和区域间的条块分割问题，实现应急管理信息的互联互通。实现上述两方面的对接，将大大充实应急管理体系，也为正在加紧建设中的国家应急管理平台提供最坚实的基础。当然，警务信息综合平台也可借助 《应急信息资源目录规范》等标准，扩充信息来源渠道和提高信息质量。

　　总之，社会治安防控体系与政府应急管理体系作为两个子系统，都隶属于公共安全体系这一大系统，也是新时期我国创新社会治理体系的两个重要方面。两者都属于公共安全体系的范畴，内容上存在交叉，都具有社会控制的本质，这决定了社会治安防控体系与政府应急管理体系在理论上具有协调的必然性。社会治安防控体系与政府应急管理体系在实际运行过程中具有多方面的契合性：两者都是以社会安全和社会秩序为目标，系统的功能和运行机制具有兼容性，人力、物力和信息资源具有共享性，信息技术具有相似性以及运行有效性。这种契合性，决定了治安防控体系与应急管理体系在实际建设和运行中具有对接的必要性。两者具体的对接路径：将社会治安防控体系嵌入政府应急管理体系，将治安防控体系提升至国家层级，将政府应急管理的组织框架等顶层设计为治安防控体系所用，确立治安防控体系的基础性战略性定位；以社会治安防控已形成的政府、市场和社会共同参与结构体系，助推政府应急管理中的社会合作，夯实应急管理的社会基础；将治安防控指挥中心与应急指挥中心并轨，将警务信息综合平台与应急信息平台对接，解决应急管理指挥、运行的协调问题，充实政府应急管理体系。

　　【参 考 文 献】

　　[1]李路路。社会变迁： 风险与社会控制[J].中国人民大学学报，2004（2）：10-16.

　　[2]熊一新，周舜。论社会治安防控体系的概念、属性及结构模式[J].中国人民公安大学学报，2004（6）：69-75.

　　[3]宫志刚。社会治安防控体系若干基本问题研究[J].中国人民公安大学学报（社会科学版），2014（2）：107-115.

　　[4]向群，土绍芳。社会治安防控价值论[J].四川警官高等专科学校学报，2006（5）：48-51.

　　[6]张秀兰，徐晓新。社区：微观组织建设与社会管理-后单位制时代的社会政策视角[J].清华大学学报（哲学社会科学版），2012（1）：30-38.

　　[7]戚建刚《。突发事件应对法》对我国行政应急管理体制之创新[J].中国行政管理，2007（12）：12-15.

　　[8]孔令驹。 试论社会治安防控体系的理论框架 - 公安工作的基本视角[J],河北法学，2005（6）：102-106.

　　[9]王焱。转型与发展：社会治安防控体系研究[M].天津：天津社科院出版社，2013.

　　[10]陶鹏，薛澜。论我国政府与社会组织应急管理合作伙伴关系的建构[J].国家行政学院学报，2013（3）：14-19.

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