一、引言
　　
　　我国公务员考核管理的法律制度研究是在公务员制度理论研究的基础上发展起来的。我国推行公务员制度的时间还不长《，公务员暂行条例》于上世纪90年代出台，2006年颁布并开始实施《公务员法》《，公务员考核规定（试行）》于2007年1月印发，这些都为我国公务员考核管理提供了法律法规依据，也标志着我国公务员考核开始步入了法制化、科学化轨道。近年来国内公务员考核管理工作在考核的方式方法和技术手段等方面进行了不断的改进和完善，应该说取得了不少较为丰富的实践成果。
　　
　　目前国内学术界对《国家公务员暂行条例》和《公务员法》中关于公务员考核制度进行了比较全面、系统的研究探讨，取得了许多理论研究成果，为我国公务员考核管理工作的完善发展打下了较为坚实的理论基础。比如关于我国公务员考核制度的演进和发展过程和公务员法配套法规政策的研究，许多论著中对此都有所涉及，其中杨士秋、王京清1主编的《公务员考核》一书对我国干部人事考核制度进行了比较全面的历史回顾，重点介绍了我国在建立和完善干部人事考核制度方面所作的重大举措，认真总结了公务员制度推行后国内的实践经验，对公务员考核各环节涉及的制度性规定进行了系统的解读和阐述，具有较强的理论性、政策性和可操作性。
　　
　　但是，我们也应该清醒地看到由于我国公务员考核起步较晚，法律制度体系还不够健全，在考核实践中仍然存在不少问题，比如公务员考核观念和理论相对滞后、考核管理方式较为简单、法律法规体系不够完善、考核模式简单化、考核结果运用不够等问题，这就使公务员绩效考核出现形式化倾向，未能充分发挥其应有的激励公务员积极性和主观能动性的作用，从而导致了行政管理效率低下，办事拖拉，政府行为短期化，追求表面政绩等情况不同程度上存在，也使公务员考核的导向、激励和监督作用未能有效的发挥。
　　
　　如何建立起一套较为科学合理的公务员考核管理的法律制度体系，在全面、客观、公正的环境下对公务员进行考核管理，充分激发起公务员工作积极性、主动性、创新性，这是公务员管理工作中应该予以高度重视的问题。因此，切实加强对公务员考核管理的法律制度体系的研究探索具有十分重要的现实意义。
　　
　　二、电子政务的发展与公务员考核管理的变革
　　
　　（一）公务员考核的概念
　　
　　公务员考核作为公务员管理的重要基础和有效手段，在公务员队伍管理工作中发挥着不可替代的作用。公务员考核就是以公务员为对象，以其在工作中表现出的能力、态度、实绩以及廉洁从政状况等为内容，以奖励先进、惩处庸怠为导向，依法实施的考核评价活动。公务员考核是我国公务员制度体系的一个重要组成部分，它在保证行政效率的同时，也实现了提升公务员队伍素质的目的。
　　
　　我国公务员队伍的规模十分庞大，如何对其进行有效的管理，充分发挥个体的作用，保证公务运转的效率，提升政府行政职能水平，是摆在我们面前一个迫切而现实的问题。作为有中国特色社会主义制度背景下的我国公务员的考核管理，其在各方面都有别于西方国家。我国公务员考核管理不仅重视业绩与敬业程度，更重视公务员个体在德和能方面的要求，以及其廉洁表现，这既体现社会主义本质特性的一面，也是对我国传统政治伦理的继承和发扬。在此背景下，《公务员法》以德、能、勤、绩、廉为基本内容构成，统筹兼顾，突出重点，而又注重避免平均主义，从而树立良好的价值目标与考核导向。“德”,即含公务员个体政治素养与政治立场之考量，亦含公务员个体职业操守、社会公德等的考量。“能”,是从业基本技术、知识与能力，是专业性与能力性的统一。“勤”,一个侧重于被考核者主观能动性的主观性考核因素，即含积极主动的业务态度，亦含勤于业务的实际表现，旨在倡导热爱本职、守岗敬业、积极负责。“绩”,基于个体业务工作实际结果、效果的考量，包括履职尽责的具体情况、完成工作的数量与质量状况等，这是一般绩效考评的主要内容。“廉”的设定，主要考虑到公务员职务的公职特性，也因其往往与一定的权力密切关系，为保证有权而不滥用、执法而不徇私情、谋私利，保障公权力的正确行使，亦是对公务员个体的行为约束。
　　
　　（二）基于计算机网络的电子政务
　　
　　上世纪90年代以来，电子政务的健康快速发展，促使政府要将电子信息技术与政务管理和服务活动紧密结合在一起，为政府与企业、社会组织、公民之间的资源信息共享、互动创造了有利条件，政务管理和服务变得更加公开、透明、规范、高效和廉洁。电子政务与传统政务相比较，有其自身的优势。
　　
　　一是电子政务使办公自动化成为现实。它借助于电子信息和数字网络技术，使政府部门的常规性的工作业务流程变得更加安全、方便、快捷，提高了政务效能和服务水平，而且便于对政府工作实施全程、实时的跟踪和监督，极大地提高了政府部门的办事效率，同时又明显地降低了行政成本，也为无纸化办公奠定了基础。
　　
　　二是电子政务实现了资源整合和共享。电子政务通过信息网络技术，把一定区域甚至全国的信息资源连接在一起，实现互通和共享，极大地提高了资源的利用率。同时，电子政务通过远程电视电话会议、电子邮件、连线办公、无纸化信息传输等方式大大缩减了信息的传送时间，节省了办公费用，同时又保证了信息传送的时效性、全面性和可靠性。此外，政府及其公务员在电子政务活动中可以快速地了解公众的诉求，公众也可以利用互联网络，快速知晓政府的办事权限、流程和结果。
　　
　　三是电子政务实现了政府业务流程的再造。电子政务改变了传统落后的政府工作和管理模式，使各自为政的政府职能部门通过电子政务网络有机地结合在一起，成为一个密不可分的有机整体；另一方面，由于电子政务使得很多过去传统模式下必不可少的环节和步骤变得不再必要。
　　
　　所以，随着电子政务的快速发展，政府部门需要调整原有的业务流程结构，精简程序和步骤。
　　
　　（三）电子政务与行政管理方式变革
　　
　　电子政务与行政管理方式关系密切，电子政务以现代信息技术为载体，通过运用现代信息技术去处理政务，实现了网上办公、人机对话、程序清楚、快速便捷、实时监控，阻断了暗箱操作，助推了政府职能转变。
　　
　　一是在管理理念方面。传统管理模式下，政府官员甚至是普通公务员，拥有掌握公共信息的权力，这种信息不对称性和权力相结合，会给公务员带来切实的好处，易催生官本位的思维。而电子政务要求公开、透明、便捷、高效、信息资源共享，使社会公众拥有了知情权、参与权、表达权和监督权，从而使得政府部门公务员由官本位向民本位转变，由重管理向重服务转变。
　　
　　二是在管理体制方面。传统的行政管理体制，层次多、幅度小，机构臃肿，职能交叉重复，效率低下。而现代电子政务以事务为中心，进行“一站式”服务，打破了原有的部门条块分割的权力结构和既定的利益格局，理顺了职权关系，大大提高了管理效率。
　　
　　三是在管理方式和手段方面。传统的管理手段和方式简单、粗暴、不公开透明，多以行政命令、指示为主。如大多政府部门的业务流程繁琐，各自为政，且往往不对公众公开，公众在办事过程中费时费力还不得要领，往往最后还要靠找关系才能把事情办成。由于业务流程的不规范、不透明，这就为行政管理人员搞“暗箱”操作、以权谋私提供了便利。
　　
　　而在电子政务环境下，电子自动化的办事系统阻却了办事人员有意刁难和以权谋私的发生，公众可以十分便捷地通过政务办事系统进行网上办事，如网上交费、纳税、申请许可、提交复议申请等，并可以实时跟踪和监督。这就促使政府必须要从过去传统的以高成本、低效率、不透明、易产生腐败的粗放管理方式向低成本、高效能、公开、透明、公平、公正的现代管理方式转变。
　　
　　三、电子政务环境下的公务员考核
　　
　　（一）电子政务对公务员考核方式转变提出了新要求
　　
　　一是加强行政管理和服务的信息化建设。各级政府应加强信息化建设以适应电子政务的办公环境。要加大对政府信息化建设的投入，更新办公设备，实现办公电子化、网络化、信息化。加大政务网站建设力度，要以服务公众为中心，设计网站结构。网站内容要全面、真实、可靠，明确办事指南、政务公开、投诉电话等信息，且要经常更新，方便公众办事。推行阳光政务扩大了民主，拓宽了政府信息公开渠道，从而保障了公众的知情权、参与权、表达权和监督权的发挥。
　　
　　二是加强对公务员的电子技术教育与培训。电子政务环境下政务办理须在网上进行操作，如网上税收征管、企业登记、行政许可、养老金发放等，这就要求公务员必须首先熟悉并掌握电子计算机和网络技术，有能力自由熟练地操作计算机进行办公。公务员对网络化的办公技术和手段的掌握程度反映他们的工作能力的高低，影响公众对他们的评价。因此，这就要求公务员必须通过加强电子信息技术的学习和培训来提高办事能力和效率。
　　
　　三是加强政府部门与公众的交流与沟通。电子政务给公务员与公众之间的交流与沟通创造了更加便捷的方式和手段，公务员不仅可以与办事群众进行及时交流与沟通，而且还可以同时与多个网上办事人员进行交流与沟通。所以，在电子政务环境下，政府及其公务员应主动加强与公众的互动与交流，自觉提高工作透明度和效率，满足老百姓的需求。此外，电子政务也需要社会公众的广泛的参与和认同，还需要相关配套法律法规的保障和支持。
　　
　　（二）电子政务为公务员考核管理的发展完善提供了空间
　　
　　一是为公务员考核提供了信息化平台。电子政务广泛应用于政务公开、网上办事如网上审批、咨询、投诉等、政府内部办公自动化、政府部门之间以及政府与企业、社会、公众信息资源共享等各个方面。电子政务以其便捷、高效、可靠、全面、实时等特性折射出政府行政管理和服务的效率、透明、公平、公正和责任，反映了其背后的公务员行为与政务绩效。
　　
　　二是促进了公务员绩效考核方法的改进。公务员在电子政务环境下工作，其工作情况会反映在电子数据库中。通过对这些数据的综合、归纳、总结和分析，可以比较精确的测试出公务员的工作实绩，这种技术支撑为公务员考核中的“绩”提供了精确的量化标准。这一点是传统政务所不可比拟的。同时，管理相对人及利害关系人也可以通过网络更深入地了解掌握公务员的工作情况。
　　
　　三是强化了公众对公务员考核工作的有效监督。电子政务环境下，公务员的工作情况、效果可以通过电子数据信息实时反映在政务办公系统上，公众的反馈和测评也会以电子数据形式反映在政务系统上，不受公务员自己的控制。这就使得公众所作出的评价相对真实客观，能起到真正的监督作用。
　　
　　目前，我国国民平均受教育年限已达到9年以上，电脑在国内普通家庭基本普及，互联网技术的快速发展和应用，都为上述反馈和监督提供了可能。随着电子政务的快速发展和人民群众社会参与意识和社会责任感的进一步增强，他们会更积极更自觉的参与到对公务员职权行为和考核工作的监督中去，这种参与和有效监督也会使对公务员考核评价更加科学、公正。
　　
　　四、国外公务员考核管理中电子政务的应用
　　
　　当前，各国都面临着不断创新和改进完善公务员考核的问题，这就需要各国应加强政府部门间的相互交流，学习借鉴各自的公务员考核制度研究成果及实践经验。特别是欧美发达国家近些年来的公务员考核制度随着时代的发展有了很大程度的改善，在考核内容、方法、法制化等许多方面都是值得我们学习借鉴的。
　　
　　（一）美国公务员考核中的电子政务应用
　　
　　美国以先进的信息化技术和手段，令其处于全球电子政务发展的领先地位，它的政府网站建设也被公认为最成熟的。电子政务能够在美国快速发展，得益于布什政府确定了以公民为中心的电子政务理念，通过对政府进行“管理扁平化”改革，加快以公民服务为导向的服务型政府的建设步伐，逐步建立起了比较完整的电子政府管理体系，以此推动了政府改革的深入发展。
　　
　　可以说，美国的电子政务不仅增加了社会公众中突变群体的数量，而且也从政府公务员的角度增加了电子政务群体的使用数量。
　　
　　同时，美国政府还制定了数量众多而且较为完备的电子政务发展的法律法规。1993年美国政府制定了《政府绩效法案》，确立了建设无纸化政府的目标。现阶段，美国政府在公务员制度建设中立足政治上的中立和进行职位分类管理这一特征，通过信息技术的广泛应用，着力重塑政府为公众服务的流程，加强政府相互之间、政府与广大公众、商业客户的互动，提高了政府的工作效率，也为改进公务员管理及考核工作打下了坚实基础，得到了公众的普遍支持，取得了很大成效。
　　
　　（二）英国公务员考核中的电子政务应用
　　
　　英国政府电子政务建设起始于上世纪90年代初期，发展态势十分迅速。
　　
　　英国政府在发展电子政务过程中，立足建立以公众为中心的政府，加强各个政府部门的合作，更广泛地聚集起了发展电子政务的群体和力量。为了实现其2005年政府所有服务都能在线提供和全体国民都能够上网的目标，英国政府通过建立其强有力的领导机构，注入大量政府资金投入，大力加强基础设施建设。同时，注重强化信息技术的普及教育，大力开展ICT培训，建立电子终身教育系统，帮助人们掌握互联网技术，使更多人运用互联网。英国政府还建立了在全世界范围内领先的知识管理系统，这是一个集政府各部门内部信息、知识交流为一体的内域网，从而实现了政府所有部门内部和相互之间在该系统协同工作、知识共享，从根本上改变了过去的政府工作事务流程与处理方式，提升了政府管理效率，促进了政府职能转变。随着电子政务的快速发展和公众的广泛认同参与，英国开始对公务员考核进行改革，2000年英国内阁颁布法令，宣布将政府文件放在“英国在线”网站上，供公众查看、讨论和发表意见，大力发展电子民主。在公务员考核中，让接受政府管理和服务的公众参与网上测评，将公众满意度作为公务员考核的一项重要指标。
　　
　　（三）日本公务员考核中的电子政务应用
　　
　　以“电子政务工程”为名，电子政务于2000年在日本启动。起始阶段，主要采取在政府网络系统办理各种申请、申报、审批等手续，并在网上实施政府采购计划。
　　
　　2005年以后，日本政府顺应电子政务发展的需要，借鉴欧美国家的先进经验，开始将政府各部门的主要业务全部纳入互联网进行，全面推行电子化、无纸化办公。这一背景促成了日本公务员考核的新变化。在考核指标设置上，由于电子政务平台的推广，使得公众广泛、及时参与考核成为可能，日本政府及时在公务员考核中设置了群众测评指标，将行政管理和服务相对人对公务员的职务行为进行外部评价正式纳入了公务员考核重要内容和依据。相较于以往，电子政务时代日本公务员考核中的工作成绩有了相对客观的量化标准，便于考核操作，这是电子政务给日本公务员考核带来的又一变化。
　　
　　五、电子政务环境下公务员考核管理优化研究
　　
　　（一）加强公务员考核管理信息制度化建设
　　
　　对公务员考核信息的收集、归档与利用等实行制度化管理。加强对公务员日常考核信息收集管理，可以充分利用电子政务对公务员日常工作情况的信息记录、公众特别是行政相对人及利害关系人对公务员办事效果的反馈、主管领导对公务员的个人总体评价等多种形式，及时、定期、全面、客观收集社会各方面对公务员的评价信息，建立考核信息的日常动态收集机制，做好公务员考核评价的基础性工作。要运用现代技术建立相应的考核工作电子档案。组织人事部门应为每名被考核的公务员建立考核档案，一人一档，分类管理。要有专人负责及时对收集到的有关公务员各类信息和平时考核、年度考核、任职前考核结果输入电子计算机，并进行分类归档，实行动态化管理。当公务员出现工作调动、调任时，将考核档案与人事档案一并同时移转，为新单位考核评价公务员提供参考。
　　
　　（二）加强公务员考核综合研判与考核评价
　　
　　一是创新方法技术。注重考核方法技术的创新，充分运用信息化技术手段，是做好大规模信息支撑下的年度考核工作的现实需要。要开发考核信息管理平台。借助信息技术，搭建起内容覆盖领导班子考核、绩效考核以及公务员考核的年度考核信息管理平台，探索与信息技术发展相适应的考核方法，实现考核信息自动采集、考核任务网上流转、考核数据自动统计、考核结果在线公开，提高考核效率，降低考核成本。
　　
　　二是整合考核资源。积极导入人大、政府、政协及相关工作部门评价、社会评价等多元化的评价主体，调动相关部门参与综合考核的积极性，直接利用相关部门的检查考核成果，简化考核流程，避免多头考核，节约人力物力财力，努力实现资源整合、信息共享、工作互动、优势互补。建立定期收集反映公务员平时表现的工作资料的工作机制，对相关资料进行检查和核实，及时了解公务员的履职情况和工作成效，适时对公务员参加中心工作以及处理突发事件的思路、措施及效果等情况，开展专项调查、跟踪考察，登记备案。加强与新闻媒体、主管单位、信访等部门的联系，通过提供信息和反映材料，了解公务员的工作实绩情况和群众口碑。
　　
　　三是加强综合分析研判。根据公务员和领导干部岗位职责规范、能力素质标准、工作任务、工作要求以及掌握的信息，分类别分层次对考核情况进行综合分析研判，分类提出考核意见。综合研判要坚持实事求是、客观公正，群众公认、突出实绩的原则，充分发挥党组的领导和把关作用，不搞平衡照顾，防止简单地以得票定等次。要广泛开展多角度的考核评价分析，改进评价信息分析方法，注重运用类型分析、数据分析、比较分析、环境分析、历史分析等方法进行综合评价，并把考核情况与一贯表现、干部群众反映等结合起来，相互印证不同群体的意见，进行定性和定量评价。
　　
　　（三）加强公务员考核管理程序立法建设
　　
　　分析比较国外公务员考核管理的实践经验，其公务员考核体系大都以较为完善的法律体系为保障，有关公务员的一系列制度都是用法律的形式固定下来。目前，我国公务员考核的相关法律制度依据的主要是公务员法和公务员考核规定，还显得比较原则和单薄，因此，需要进一步加强公务员考核法律法规体系的建设，不断健全相关法律法规体系。要在现有的法律法规和政策文件的基础上，研究制定适应中国国情的公务员考核管理的相关配套法律法规，对公务员考核管理进行制度化的设计和规范，应注重引入公务员考核外部评价机制，将公众特别是行政相对人和利害关系人对公务员的满意度测评作为一项重要指标纳入对公务员考核内容之中。同时，在公务员考核工作中应积极运用电子政务资源来加强对公务员的定量考核，以便使公务员考核工作更加客观、公正。同时，我们还要立足政府职能转变和电子政务快速发展的新形势，大力推动电子政务立法，促进公务员考核管理的法治化和规范化，使公务员考核制度的法律与电子政务的法律制度相匹配，共同发挥激励监督作用。
　　
　　六、研究结论与展望
　　
　　新形势下公务员管理面临着诸多挑战，这种挑战突出表现在电子政务的应用发展和法治化建设两个方面。电子政务的应用，带来了公务运行方式的变化，也带来了公务员公务行为方式的诸多变化。公务员的绩效考核必须充分考虑这种行为方式的新变化，考核内容、考核方式也应作出适应性调整，以达到考核与实际相适应，以体现考核的科学性、客观性。依法治国、依法执政、依法行政成为新的时代话语，成为新常态。因此，这就要求在考核内容上，应把公务员的法律素养和依法办事的能力意识等方面内容纳入到考核指标体系之中，公务员特别是领导干部的选拔任用需要有依法行政方面表现的考核因素。同时还要在考核形式上作出反应，即考核要进一步制度化和规范化，把对公务员的考核管理纳入法治化轨道，依法依规进行考核。
　　
　　当然，我们所面对的挑战同时也是改进公务员考核管理的机遇。电子政务的发展为公务员管理提供了许多新的可能，它能够提高管理的效率，能够实行更为全面和立体化的考核。电子政务的广泛应用，将有利于全面、客观地反映公务员履职在质和量两个方面的真实情况，使考核结果与实际情况更趋于一致。这些都促使我们努力建构适应电子政务发展的考核指标、考核方式以及考核平台。公务员考核管理制度的进一步建构，将是对中国特色社会主义制度体系的健全完善，也是依法治国在微观层面的贯彻落实。无论是适应电子化政务，还是适应法治化管理，都有一个促进公务员考核管理思维转变的问题。创新形式，创新内容，创新制度，都需要在思维上实现创新，都需要解放思想、与时俱进，这将为公务员考核管理改革创新带来新的契机。

 

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