摘 要:土地产权制度的完善不仅是土地权益保障的基础和前提,而且通过产权具有的激励约束和资源优化配置效应也能有效地促进小城镇土地资源的合理配置和利用.因此,本文对小城镇土地产权制度建设的主要目标进行简要分析.

　　关键词:小城镇;土地产权;制度建设;主要目标

　　土地产权制度的完善不仅是土地权益保障的基础和前提,而且通过产权具有的激励约束和资源优化配置效应也能有效地促进小城镇土地资源的合理配置和利用.因此,从小城镇持续有效发展的角度出发,土地产权制度的建设应从以下几个方面展开:

　　1 明确产权主体

　　《土地管理法》中规定了国务院代表国家行使国有土地所有权,但国务院本身不可能亲自管理全国土地,还必须落实到具体的地方政府和国家职能部门.小城镇国有土地产权的实施与管理由政府部门或各级地方政府所为.由于国有土地产权在中央政府和地方政府之间缺乏明确的划分和界定,各级政府在土地资产上的事权、财权模糊不清,演化出上下级政府之间的权利纷争,人为加大了交易成本.而地方政府对土地的实际控制使得小城镇国有土地事实上属于地方、部门所有,国家土地所有权没有得到真正体现,存在着国有土地所有权代表不明确,主体虚位问题.

　　小城镇集体土地同样存在所有权主体虚位问题.虽然现行国家法律都规定了农村土地属集体所有,但对农村集体土地所有权的代表究竟是谁,立法和实践中都不甚明确.由于在大多数地区农民集体经济组织已经解体或名存实亡,缺乏行使集体所有权的组织形式和程序,农民也缺乏行使集体所有权的内在动机,所谓土地集体所有实际上成了乡(镇)、村干部的小团体所有,有的甚至成为个别乡(镇)、村干部的私人所有.

　　不论是土地所有权、土地使用权,还是土地他物权,主体明确是行使土地权利、进行土地市场交易的前提.在小城镇土地利用中,集体土地与国有土地交叉并存,必须科学合理地确定哪些土地是国有的,哪些土地是集体所有的.集体所有土地中,又必须搞清楚哪些是乡镇所有,哪些是村集体所有,哪些是村民小组所有.同时,它们各自的产权主体代表是谁必须从法律上给予明确.土地公有的情况下,在界定清楚所有权主体的同时,更为重要的是,必须明确实际土地利用中的土地使用者,包括各类工业用地、商业用地、住宅用地、公共用地等建设用地及农用地的权利关系人.

　　2 完善产权权能

　　小城镇出让土地使用权是一种广义上使用土地的权利,包括对土地进行开发性利用.出让土地使用权可以转让、出租、抵押.小城镇划拨国有土地使用权则由土地使用者无偿、无限期使用,除另有规定外,划拨土地使用权事实上只包括对土地进行狭义使用和收益的权利,而不能对土地进行开发性的利用.尽管《土地管理法》严格规定了划拨土地的使用用途,但是小城镇土地中的存量部分,由于历史的原因,很多是以划拨方式取得的,如何盘活这部分存量土地,是小城镇土地制度改革的难点和重点.

　　产权主体明确后,倘若边界模糊,则会引起一系列外部性问题,增加交易成本,降低交易效率;倘若权能残缺,则会缺乏有效的约束机制和激励机制,降低产权人进行产权交易的动力,不利于产权人权利的保护.在小城镇土地利用中,这主要体现在以下几点:

　　第一,合理地界定小城镇国家和集体土地所有权的边界及权能.从物权法的角度看,这两种不同的土地所有权是平等的,享有同等的权能.但在现实中,由于国家征收、征用权的存在,小城镇集体土地所有权的行使受到一定限制,除此以外,应无其他差别.在符合规划的前提下,集体土地所有者可以充分行使处分权和收益权,否则统一的城乡土地市场就建立不起来,作为所有权主体的农民集体的权利也容易受到侵犯.

　　第二,合理地界定小城镇土地使用权的边界和权能.在集体农用地产权中,要实现农用地的自由叙转,稳定农民的心理预期,赋予承包经营权以物权性质,避免集体经济组织利用所有者之名侵犯农民的农地承包经营权.在集体非农建设用地中,要实现土地资源的优化配置、充分发挥土地的资产价值,赋予集体土地使用权以抵押、租赁等权利.在国有土地使用权中,不同类型土地使用权的权、责、利必须明确界定,比如住房制度改革涉及的房屋土地产权、建筑物区分所有权中的土地产权、划拨土地入市产生的产权性质变化等等.

　　第三,根据社会经济发展的要求,适时新增一些权利.包括空间权(地上、地下权利)、地役权以及发展权的设定等.由于我国没有这方面的规定,造成在权利认定上的随意性和权能的弱化.国家征用权随意侵犯小城镇集体土地所有权,一定程度上就源于小城镇土地发展权的缺失.

　　3 促进产权流动

　　清晰完整的土地产权只有实现向能取得更高回报率的土地利用方向和土地使用者的自由流动,才能使产权人在经济上的利益得以充分实现,也才能使土地资源得到优化配置,使土地资产得到保值增值.这是市场经济的通则.

　　在小城镇农用地利用中,要实现农地的规模经营,提高农地的利用效率,农地产权的自由流转是必要的.一方面要使得作为产权拥有者的农民愿意流转,在当前社会保障体系不完善、农地依然承担着农民的社会保障功能的情况下,需要合理地安排农地的处分权、收益权与成员权;另一方面要降低农地流转的交易风险和交易费用,在农地流转市场不完善、信息不对称的情况下,需要发展一些公益性的服务机构或中介组织,帮助农民进行农地的评估、合约的签订等.只有这样,才有利于小城镇的发展,鼓励农民进城,进了城能留住.

　　在集体建设用地利用中,倘若一味限制其自由流转,就会产生大量的"黑色交易"和"寻租行为",于政府、农民集体和个人都不是最优选择.实现产权的自由流转,建立起统一的城乡土地市场,是小城镇经济发展的必然要求.只有这样,才能满足小城镇发展的用地需求,同时又能实现国家严格的农地保护制度.不少地方都进行了集体土地流转试点工作,有许多经验和问题值得我们从理论上进行总结,包括产权界定、流转范围、流转模式、收益分配、政府的角色等等.

　　4 保障各方权益

　　一是从立法上明确界定小城镇各类土地产权的主体、边界和权能,建立起产权纠纷的调处机制.建立和健全从宪法、民法物权,到土地管理法、担保法、农业法、土地承包法等各层次的法律体系.只有建立起这样的法律保障机制,产权交易才能安全、高效地进行,产权主体的利益才能得到保障,小城镇土地利用的目标才能得以实现.

　　二是从管理上通过确权与登记实现土地权利保护,做到"一权一证".只有"一权一证",才能使产权具有排他性,使权利的法律保护真正落到实处.我们的目标是建立城乡统一的土地登记制度,实现土地登记的全覆盖,建立地籍管理信息系统和土地登记公开查询制度.

　　参考文献

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