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　　【题目】包头市石拐区全域旅游发展中的政府职能研究
　　【第一章】全域旅游发展中政府职能运用的对策建议导论
　　【第二章】政府职能相关概念和理论基础
　　【第三章】包头市石拐区全域旅游发展现状
　　【第四章】石拐区全域旅游发展中的政府职能分析
　　【第五章】全域旅游发展中更好发挥政府职能作用的对策
　　【第六章-参考文献】探究全域旅游发展中的政府职能的作用结语

一、相关概念和理论基础

　　
　　（一）基本概念
　　
　　1.政府职能
　　
　　政府职能也叫行政职能，是指国家的政府行政管理机关依照国家法律，对国家的经济、政治和社会公共事务进行管理时所具有的功能和应承担的责任。政府职能体现着公共行政活动的基本方向和内容，其可被看作公共行政本质的体现。政府职能具有以下特点：一是政治性，政府的各项职能都是为服务统治阶级的统治而设定的，这些职能可直接反映和体现国家的阶级本质；二是多样性，政府行政管理的内容包括国家的政治、经济、社会和文化等各个方面，与之相匹配，政府职能也关系到国家和社会生活的各方面，它具有多样性；三是动态性，由于政府职能的范围和内容来源于社会的需求，所以政府职能会随着国社会环境和行政环境的变化而相应改变。[1]
　　
　　2.资源枯竭型城市
　　
　　资源枯竭型城市，是指经济以采矿业为主导产业，但矿产资源逐渐濒临枯竭，且矿产资源开采难度逐渐加大的城市。我国的资源枯竭型城市由发改委、国土部、财政部等单位评定，并于 2008 年、2009 年、2011 年分三批确定了 69 个此类城市（县、区）。这类城市多是凭借一种或几种丰富的矿产资源而兴建，后基于资源产业发展的一般性规律，最终由于资源濒临枯竭导致经济总量减少、生态环境恶化、居民失业率高等社会经济问题大量出现的城市。 3.全域旅游全域旅游是指在一个固定的区域当中，通过深入挖掘旅游业的发展潜能，充分发挥旅游业的强关联作用，对该区域内部的各类资源和产业进行有机科学整合和优化重组融合，使区域内的各类经济社会资源（旅游资源、生态环境、经济产业、体制机制、文明素质、政策法规等）的质量水平系统化、全方位优化提升，促进区域内部的经济、社会、环境、文化等发展要素合理匹配，推动社会各方面平衡发展、和谐统一。在全域旅游中，各行业积极融入其中，各部门齐抓共管，全体居民共同参与，充分利用旅游目的地全部吸引物要素，为前来旅游的游客提供全过程、全时空的体验产品，从而全面地满足游客的全方位体验需求。[2]

　　
　　（二）理论基础
　　
　　1.新公共管理理论
　　
　　该理论以公共选择、交易成本、效益-成本分析等众多经济学理论为基础，主张那些在私营部门已被验证成功的管理方法，如目标管理、绩效考核、组织行为管理、人力资源等，可以被移植到政府部门的公共管理过程当中。该理论对发达国家的政府管理体系的变革和演进产生了深远的影响。在该理论的指导下，发达国家政府解决了一系列如民众信任度低、财政赤字严重等问题，政府行政运行效率也在对标该理论的过程中得到了大幅提升。基于类似于企业做好顾客服务的理念，西方政府管理体系逐渐转向了以服务民众为出发点的执政体系，对社会公众下放了部分过去由政府垄断的行政管理权。政府通过积极掌握了解民众在政务服务方面的需求，不断优化了政府服务流程体系，加快政府对民众服务需求的反应速度。该理论的核心在于政府在公共管理过程中，如何仿照企业服务客户的流程，为社会公众提供高效、优质的政务公共服务。[3]

　　[1]范柏乃。地方政府职能转变的动力机制及实现路径研究[M].科学出版社。2018.02
　　[2]魏成元，马勇。全域旅游：实践探索与理论创新[M].中国旅游出版社，2017
　　[3]陶庆。新公共管理学范式[M].上海社科院出版社。2017
　　
　　本文运用新公共管理理论，对石拐区全域旅游发展过程中的政府职能作用的发挥效能进行了系统研究，并对石拐区下一步在发展全域旅游过程中如何更好发挥政府的职能提供了理论基础。
　　
　　2.市场失灵及政府宏观调控理论
　　
　　英国古典经济学家亚当斯密（Adam Smith）在《国富论》中提出了市场自由理论，他提出如果为自由竞争创造条件，人们不仅会按照理性处理事情来达到自身利益最大化，而且还有一只“看不见的手（指市场）”会让社会资源的分配达到最合理的状态。亚当斯密的这一理论受到众多资本主义国家的追捧且影响深远，直到新古典主义经济学理论对其提出质疑。
　　
　　新古典经济学代表人物庇古提出，如果单纯依靠市场的自发调节，市场这只“看不见的手”会导致市场失灵，在这种情况下，政府就要介入市场去帮助实现资源配置最优的目标。但在宏观经济层面对自由市场经济理论的作用机制提出广泛质疑的是后来兴起的“凯恩斯主义”.
　　
　　该理论指出，经济发达的资本主义国家之所以周期性出现经济危机，就是因为单纯依靠市场的自发调节很难实现总供给和总需求的平衡，不可能真正实现资源的最优配置，所以政府必须采取措施对市场进行干预。既然市场不是万能的，那么各国政府必然会通过经济、行政和法律等手段进行宏观调控，以实现资源的最优配置和经济的长期、健康、稳定、持续的发展。
　　
　　经济发展史也证明，只有市场和政府两者协调发挥作用，才能实现经济稳定发展。[1]
　　
　　该理论为石拐区在发展全域旅游过程中如何更好发挥市场调节作用和的政府职能作用提供了理论依据。
　　
　　3.可持续发展理论
　　
　　可持续发展理论，是指既满足当代人的需要，又不对后代人满足其需要的能力构成危害的发展，以公平性、持续性、共同性为三大基本原则。城市可持续发展是在可持续发展理论基础上发展出的一种全新的城市发展观，是指在一定的时空尺度上，以适度的人口、高素质的劳动力和高级化的产业结构推动经济高质量增长，实现资源持久性利用。城市可持续发展的核心是在保证城市经济效率和生活质量的前提下，使能源和其他自然资源的消费与污染最小化，使之既能满足当代城市发展的现实需要，又不影响城市未来的发展。可持续发展理论在旅游业开发中的应用可以从以下方面进行理解：旅游业发展依赖于优质的人文历史旅游资源、自然景观资源及良好的生态环境，反过来，对旅游资源合理有序的开发利用可以对生态环境的保护起到促进作用。[2]

　　[1]周明生、陈文翔。经济波动、宏观调控与产业结构调整研究[M].中国金融出版社。2016
　　[2]赵建昌。旅游伦理与旅游业可持续发展[M].中国社会科学出版社。2016
　　
　　本文在可持续发展理论的视角下，对包头市石拐区政府主导全域旅游发展进行了研究探讨，在旅游资源开发和环境保护的平衡发展与可持续方面，该理论提供为这一研究提供了基本理论框架。
　　
　　（三）政府在旅游发展中的角色定位
　　
　　旅游产业作为我国第三产业的重要支柱，发展势头非常迅猛，现阶段取得了举世瞩目的成就。通过对我国旅游产业的发展历史进行梳理可以了解到，正确处理政府与市场的关系是我国旅游产业迅速发展的关键性因素，如何高效发挥政府职能作用，提高政府行为在旅游发展中的有效性，对旅游业健康稳定发展有着极其重要的作用。政府应在旅游发展中扮演好政策制定者、服务提供者、监督管理者和利益协调者等角色。
　　
　　1.政策及规划制定者
　　
　　由于旅游业所具有特殊产业性质，这就要求政府必须制定出台行之有效的政策措施和科学合理的发展规划，来确保旅游业长时间稳定健康地发展，所以政府在发展旅游业过程中必须在政策制定和旅游规划两个方面发挥好相关职能作用。
　　
　　一是制定出台促进旅游业健康稳定发展政策措施。在旅游开发的过程中，政府有必要发挥其主观能动性，制定出台科学合理的、并经过严密系统论证的政策措施（例如人才、税收、财政、土地等），有效吸引多元化主体对旅游产业进行投资，逐步形成社会、政府、企业等多渠道、多元化主体对旅游产业进行投资的体系。政府同时有必要为旅游产业提供一个集目标、规划、组织实施等要求于一体的政策扶持与鼓励机制，为旅游产业创造有利的发展环境，从而推动旅游产业良性稳定健康发展。
　　
　　二是制定科学合理的旅游发展规划。要想旅游业长期稳定健康发展，持续创造经济社会效益，旅游开发必须坚持可持续发展的原则。要想实现旅游产业的可持续发展，需要政府对旅游业的发展进行必要的规划、调控和指导，政府在制定旅游规划时一定要因地制宜考虑地方实际情况，在可持续发展的框架内有原则地制定旅游开发的短期规划、中长期规划和各阶段的发展目标，并按照规划，有步骤、有计划地发展旅游产业，使旅游业持续稳定发展。
　　
　　2.公共服务提供
　　
　　者目前，我国进入改革深水区，政府机构改革幅度与力度加大，政府职能向服务型政府转变，政府在旅游业发展过程中是重要的服务员，政府对旅游业的服务内容主要涵盖以下两个方面。在旅游公共服务体系方面，旅游公共服务体系包含接待服务系统、信息咨询服务系统、安全救助系统、交通集散系统等。一个地区的旅游公共服务体系具有基础性和导向性作用，政府应该想方设法加大投入力度，加大对公共医疗设施、公用基础设施、公共旅游设施的建设力度，努力提高公共产品供给的质量和数量，不断创新公共服务模式和公共产品供给方式，构建多元社会化的公共服务供给体系，使旅游配套服务功能不断完善，旅游环境不断优化。
　　
　　在资源整合方面，政府应利用自身优势，对旅游相关产业进行整合，释放各类旅游资源活力，促进产业聚合，建立稳定的旅游产业生态系统。政府应积极鼓励或组织各类高校、科研院所等机构开展针对当地旅游发展的学术研究，举办旅游学术论坛、会议，借助外部力量为地方旅游出谋划策，及时将研究成果转化为经济效益。政府也应主动做好旅游人力资源优化配置工作，认真做好旅游人才的引进、培养、使用等方面的工作。政府还应多平台、多层级、多渠道开展旅游宣传工作，打造高知名度的地方旅游品牌。
　　
　　3.市场秩序维护者
　　
　　旅游业要想持续稳定健康发展，需要政府提供一个多元市场主体参与的、良性竞争的、公平有序的市场环境，政府要对整个旅游市场的经营活动进行监管。政府作为市场秩序的维护者角色，要按照法律法规的所赋予政府监管部门的的职权，通过行使审批权、行政处罚权、检查权，对从事旅游业的相关企事业单位、旅游从业人员和旅游行业组织等旅游参与主体的行为进行事前、事中、事后全过程进行监管。同时，政府要放宽旅游市场准入门槛，使各旅游业运营主体充分竞争，优胜劣汰，为游客提供优质旅游服务，释放旅游市场活力。要加大执法力度，严厉打击损害游客合法权益的行为，打击非法运营和破坏生态环境、旅游资源的行为，维护旅游市场稳定。政府要大力倡导、宣传弘扬正确的职业道德观，提升旅游行业从业人员服务水平，增强其服务意识。加强对旅游行业行风的管理，引导各类旅游业经营主体诚实守信，做到合法合规经营、客户至上。
　　
　　4.多元利益协调者
　　
　　旅游行业的发展涉及到许多利益主体，在旅游业发展到一定规模，产生大量经济效益时，各利益主体不可避免会在旅游业发展过程中产生矛盾。如何处理好多元化利益主体所产生的矛盾，保障各利益主体合理经济利益和合法权益，促进旅游业健康持续发展，是政府的重要职能。一是要建立完善的利益述求机制。政府要建立一个渠道畅通、能充分反映众多利益主体声音的信息反馈机制，通过该机制与各利益主体加强沟通，及时了解各方利益主体的诉求，并对矛盾进行快速协调解决，形成社会服务和管理的合力。二是要完善利益调节机制。政府要以推进法治政府建设为抓手，为各利益主体创造公平、良好的旅游市场环境，引导各主体在出现矛盾时采取合规合法的方式和手段实现利益公平分配，主动调整优化利益分配格局，要严禁出现不作为、乱作为的情况，消除不同利益主体间的不公平感。三是建立合理的利益补偿机制。旅游资源的开发与旅游业的发展过程中，会出现损害集体或个人利益的情况。在这种情况下，政府需建立并完善利益补偿机制，按照合法合理原则，对利益有损失的群体进行让利补偿，以此来平衡各方利益，化解社会矛盾，实现社会稳定。四是建立旅游业可持续发展机制。政府要高度重视旅游业的长期可持续发展，兼顾好当代人与后代人、眼前利益与长远利益之间的关系，在发展旅游业的同时，加大对当地生态环境和历史文化资源的保护力度，使旅游发展和各类资源保护相互促进、相得益彰。

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