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　　【题目】内蒙古建筑安全监管中的政府行为研究
　　【第一章】政府监督古建筑的策略导论
　　【第二章】建筑安全政府监管行为相关理论
　　【第三章】内蒙古建筑安全政府监督状况和成效
　　【第四章】政府监管建筑安全行为中存在的问题和原因
　　【第五章】监管具体案例分析
　　【第六章-参考文献】政府监管古建筑安全的对策建议和结语

三、内蒙古建筑安全政府监管行为存在的主要问题和原因

　　
　　建筑业的发展随我国的社会发展不断进步、不断趋于完善，但同时我们也应当注意建筑施工中存在的安全问题。政府只有深刻剖析安全监管中存在的问题，深刻分析这些问题产生原因，才能提出行之有效的对策与建议，从而减少安全生产事故的发生，促进建筑行业的进一步稳定向好发展。
　　
　　（一）建筑安全监管行为存在的主要问题
　　
　　1.建筑安全监管部门职责不明、执法不清和主体单一
　　
　　明晰职能是实现政府建筑安全监管职能的重要前提。科学合理地划分政府权力结构，细化监管体系，约束权力的滥用，从而建立起完善的政府建筑安全监管行政管理体制。《建筑法》、《安全生产法》和《劳动法》是我国建筑安全法律法规的基础和依据，居于核心地位，建筑安全法律体系从根源就产生了交叉和多元化是由于这三部法律分别由不同政府职能部门颁布实施的。《建筑法》规定了监管部门及参建单位的权利义务，从行业管理的角度来规定了质量、安全、建筑市场等建筑领域的问题，对于行业规定来说已经很全面，但针对建筑安全方面的内容比较少且不精细化；《安全生产法》对各行各业的生产安全都有明确要求，比如采矿采掘业、工业等部门，它里面很多的内容与建筑行业存在较大的差别；《劳动法》是对所有劳动者的合法权益的保障的法律，其中施工作业人员仅仅是劳动者的一部分人员，针对性不强。综合我国三部基础法律法规，与西方发达国家地区还存在一定的差异性，比如美国以OSH Act（《职业安全与健康法》）为基础，制定联邦OSHA标准，既有一般安全与健康管理原则的规定，又有各行业技术包括建筑业细节方面的详细规定，并且它占据着美国整个法律体系支柱的地位。它们以一部或两部核心职业安全健康法为基础，不断制定和修订配套法律法规的条例和技术标准、规范，最终形成目标明确、体系完整的建筑安全法律法规体系。
　　
　　所以，正是因为我国法律体系的多元化、交叉化，造成了内蒙古建筑安全政府监管中也一直存在建设行政主管部门和其他行业如安全生产监督局职责不清和交叉重合等问题。比如，内蒙古地区建筑工程项目除了受盟市、旗县区两级安监站不仅仅是建设行政主管部门的安全检查，安全监督局等部门也同样会进入施工现场实施安全检查，这就造成了政府部门职能重叠、职责不明。
　　
　　同时，1997年全国人大常委会通过《建筑法》，2002年的《安全生产法》，以及2004国务院颁布的《建设工程安全生产管理条例》尽管对《建筑法》做了补充，但随着时间的推移，社会主义经济的发展，建筑施工外部环境的变化以及利益主体的多元化等因素的不断改变，对建筑安全监管的规定，已经不能满足建筑行业监管的需求，尤其对于建筑安全监管机构层级监管具体职能界定很模糊。对于目前内蒙古地区的法律法规，也仅有1997年内蒙古自治区人大常委会颁布的《内蒙古自治区建筑施工安全管理条例》地方政府规章制度，但也早已经过时，已经跟不上国家新修订的《建筑法》根本大法。
　　
　　目前内蒙古部分盟市、旗县区两级建筑安全监管机构已经存在工作重叠现象，比如每年盟市一级、自治区一级主管部门的安全大检查，近几年住建部里也频频来内蒙地区实施督查和“回头看”,哪怕不是检查建筑行业，也因为部门的重叠性质捎带的检查了某些建筑工地，所以说内蒙古一些旗县区安监机构疲于应付大检查，使得自己本身的监督检查搁置一边，直接导致一般旗县区安监机构职能弱化，效率低下。
　　
　　建筑安全政府监管是具有强制性特点的一项政府职能，它所对应的机构理应具有相应的行政执法权限。但是，内蒙古目前各地各级政府建筑安全监管机构的属性各不相同，既有行政机关，也有事业单位，机构属性难以统一。在实际监督检查过程中主要行使行政执法权的并非行政机关，而是内蒙古建设行政主管部门委托的相关事业单位或参公单位。
　　
　　此外，建筑安全政府监管机构依法执法其行政执法权只适用于于《行政处罚法》中的部分条款。内蒙古部分旗县区级安监站执法权与处罚权分开而设。例如，二连浩特安监站属于事业单位对建筑施工现场只有执法权，没有处罚权，处罚权限归二连浩特住建委会下属的执法处室。同时，建筑安全监督站对施工现场出现严重违法违规现象时，必须在施工现场取证完后，上报执法检查处室，执法监察处再派人到施工现场核实取证数据，因为施工现场安全生产是一个动态的过程，有可能当执法检查处去取证的时候，施工单位已经将存在重大安全隐患的部位施工完毕，这就造成了证据不充分、不实的情况，处罚不成立，对施工单位起不到震慑作用，反而弱化了政府建筑安全监管部门对施工单位的安全监督和管理。
　　
　　另外，建筑安全监管主要以政府为监管主体，市场和第三部门很少参与。合作治理认为公共事务的治理主体除了政府外，还可以是市场主体、第三部门等其它社会公共行动者。[1]
　　
　　目前，政府只有通过法律体系来实施建筑安全监管。同时依照有关的法律法规和规章制度，通过对建筑企业的安全行为和建设项目实体的安全情况实施监督、督促和引导施工企业提高安全生产管理水平，但这容易在一定程度上造成权力的集中，影响监管的公平公正性。[1]
　　
　　内蒙古建筑安全政府对于建筑安全监管处于最上层的领导地位，而第三方机构、协会等部门的职权较弱，比如内蒙古建筑行业协会，是一个以企业法人为主要负责人的部门，不具有权威性所以也就缺少对监管的监督，这是全国建筑安全监管的一个共性问题。
　　
　　2.建筑安全监管执法力量不足、执法不严
　　
　　安全生产的运行过程是从人到环境，从环境到安全行为，从安全行为到安全状态，从安全状态到人的一个反复循环，人是安全生产运行中的核心。所以，安全监管主要研究和管控在生产活动中自由度极高的人，人是实现安全生产的前提和基础。建筑安全政府监管只有将人的行为管理好了，监管效率也会大大提升。
　　
　　分析全国各地建筑行业近几年的安全生产事故调查报告可以发现，建筑起重机械设备使用随意、作业人员安全生产意识淡薄、责任主体单位安全措施落实不到位等都是引起安全生产事故的主要因素，另外导致安全生产事故发生的其他因素之一就是政府建筑安全监管不力。
　　
　　由本文第二章中表2.1可以看出2017年内蒙古各盟市安全监管人员具体情况，比如在呼和浩特市地区，2017年房屋建筑有1400多项，而安监机构监管人员共计120人左右，持证人员近77人，巴彦淖尔市2017年全市监管工程190项左右，建筑面积1100万平方米，而全市监督人员共有49人，按10万平米/人来算，有的工程项目可能一个月才能去一次，远远不能满足安全监督工作需要，所以说内蒙古建筑安全政府监管人员过少、人均监管项目过多是监管力量薄弱的一个首要环节。另一方面，安全专业技术及管理人员在严重缺失，很多安全监管人员可能以前从未从事过安全生产相关工作，不懂安全，更不懂安全监管业务，而且监督人员的专业结构、技术层次存在“青黄不接”的现象，真正能胜任工作，又懂专业技术的人员较少，如内蒙古部分盟市地区，能配齐土建、水电以及机械专业的机构人员少之又少，大部分都是非本专业人员在做兼职。
　　
　　此外，内蒙古建筑安全监管执法不严一方面由于内蒙古建筑业近几年的迅猛发展，工程量不断增加，相应的就需要更多的、更有质量的安全监管队伍。而现实中，人数虽然经过外聘或者招录已有显着增加，但是还是存在安监人员参差不齐的现象，好多监管工作还是做得不到位，超负荷的压力使得安监人员在监管过程中频频出错。同时，建筑施工责任主体单位对安全生产工作的重视程度不够，以及因为产生不了经济效益而不去加大安全生产经费的投入，并且存在饶幸心理，认为有些施工现场地点不做安全防护发生不了太大的安全问题，对安全隐患的整改工作不认真落实。[1]
　　
　　另一方面，招入的门槛低以及建筑行业本身的特性，也使得安监人员存在素质底下、认识不够的情况出现。建筑安全政府监管部门规章制度的不完善，无经费对监管人员进行培训，使得安监人员工作水平有高有低，缺乏自律性。另外，安全监管人员在实施监督检查过程中，由于内蒙古在施工程本地企业承建的项目居多，外进企业相对较少，所以，本地企业没有较大的竞争，凭着人情关系，有时候对监督人员的监管置之不理，间接使得安监人员执法不会那么严格。
　　
　　3.建筑安全监管手段传统且单一
　　
　　手段是为完成一定的目标或任务，所使用的技巧。完成一项工作或任务，采取任何一种手段，都可以导致一种结果，选择最佳的手段，可以达到最完善的效果；选择一般的手段，就不能达到最佳的效果。建筑安全监管手段也是如此，在安全监管过程中，政府建筑安全监管部门要从实际出发，善于运用好建筑安全监管手段，才能使安全监管更加高效。
　　
　　目前内蒙古建筑安全政府监管手段的不科学很大程度上是沿袭了计划经济的管制方式，未深入研究市场经济的规律和政府新型监管手段对安全监管的影响，而且对于现代化建筑安全监管方法未进行透彻地剖析，造成了内蒙古建筑安全政府监管检查手段传统单一。
　　
　　首先，内蒙古自治区建设行政主管部门对于监管信息化重视程度不够，政策扶持力度较弱。
　　
　　2014年，内蒙古住房和城乡建设厅面向全区在建工地推行“建筑远程在线监控”系统，希望能够利用信息化管理提高内蒙古建筑工地安全监管水平，达到政府部门实时监控施工现场。但由于该项监管举措存在没有法律保障、财政经费不足、安装数量和视频清晰度缺乏以及施工企业承担费用过高等问题，一些小成本的工程项目施工企业肯定不会投入实施，监管部门又无法强制其购买，而且远程视频监管系统发挥的作用还有待提高，最终搁置。
　　
　　其次，内蒙古自治区各盟市安全信息化监管系统中各管理平台是不同时期单独建立的，有的地区甚至没有监管平台，研发机构也各不相同，相关系统太多，有交叉重合，未有效提高安全监管效率。虽然内蒙古连续多年通过开展丰富的“安全生产月”活动，在建筑安全文化方面不断创新，取得了良好的效果，但文化手段属于软手段，发挥其作用需要长期形成的文化环境，所以也是一个长期见效的过程。
　　
　　最后，内蒙古建筑安全监管科技手段含量不高，安全检查仍然主要靠经验，靠眼看，靠嘴说，先进的检查仪器设备用的少。如对建筑施工塔吊基础检查，一些塔吊引起的事故是由于施工人员对塔吊地脚螺栓以及基础节内部缺陷未进行有效监测而发生的，这种工件内部产生的缺陷用肉眼是看不出来的，必须要用到先进的设备来检测。

　　
　　（二）建筑安全监管行为存在问题的原因
　　
　　1.建筑安全法律法规不完善、可操作性不强
　　
　　法律在除了指导约束对象做什么，更应该规定怎么做，以使当事人对自己的行为后果有较为准确的预期。若法律的规定笼统原则性强，可能会导致实践性不强，使得被监管者、监管者无所适从，甚至会降低群众对法律的敬畏感。[1]
　　
　　在我国的建筑安全法律法规体系中，很多条文在可操作性上有很大缺陷，不确定性的语言和模糊句子比比皆是。例如，有些条文里使用“安全距离”、“定期”、“常规性检查”、“情节严重”等词语便模糊难以把握。
　　
　　西方发达国家在基本法律法规的条文中，常常有一般的责任条款，即规定职业安全健康责任人应当按原则履行法律法规，对于法律条文的释义、细则和规程等都会在相应的下位法中补充完善。而我国建筑安全法律法规对建筑安全政府监管部门缺乏清晰的规定。比如《安全生产法》规定：“各级负责安全生产监督管理的部门对安全生产工作实施综合监督管理，其他有关部门在各自职责范围内对有关的安全生产工作实施监督管理。”《建筑法》规定：
　　
　　“国务院建设行政主管部门对全国的建筑活动实施统一监督管理。”所以，我国的建筑安全监管是在安全生产监督局的统一领导下，由建设行政主管部门负责，容易产生歧义，同时，法律对两个主管部门的安全监管职责规定不细，如“综合监督管理”和“监督管理”并无明显界定，也可以理解为两个部门都可以监管，其内涵、范围以及管理方式不清，又无配套法律法规进一步明确两者的职责。国家的法律法规存在歧义性，内蒙古建筑安全政府监管部门同样也依照国家法律执行。
　　
　　此外，建筑安全政府这个法律践行者有一些权责不清的现象。比如国家既设有安全生产监督局，行业又设有建设行政主管部门下属的独立的安全监督站，但其实各部门的职责不一样，存在一定的交叉重叠，比如，内蒙古地区的安监部门可以直接对建筑施工企业的安全生产条件进行评估，并到施工现场进行安全监督检查，如果遇到发生安全生产事故，安监部门和建筑安全政府监管部门对于责任的认定会存在互相推诿的情况，对建筑行业的发展不利。
　　
　　而且我国各职责部门之间缺乏交流，直接导致一个法律法规问题重复被提及，从而产生冲突。
　　
　　比如《劳动防护用品管理规定》和《劳动防护用品监督管理规定》是由两个不同的部门制定的，但对于“加强劳动防护用品的管理，保障劳动者的安全与健康”同时发挥着作用。
　　
　　我国实行“一元性、两级并存”的立法体制，“一元”是指全国范围内只存在一个统一的立法体系，国家立法权属于全国人民代表大会及其常务委员会；“两级并存”是指中央一级立法与地方立法同时存在，在地方立法总的指导思想和原则上，还应该坚持与宪法和一级法律不抵触的原则、坚持具有地方特色的原则、坚持可操作性的原则。[1]
　　
　　内蒙古建筑安全生产形势存在明显的地域性，目前地方立法在可操作性、时效性方面有一些欠缺，有的法规像文件内容，有的法规仅仅是中央法律法规条文的重复性添加，不具备地方特色和可操作性。
　　
　　此外，由于我国一个法律法规的出台往往时间较长，内蒙古建筑安全政府监管部门是依据国家文件内容而进行相关解释和延伸或者具体实施细则出台又需要不断重复审定，这样一个周期下来就得几个月，不利于各盟市落实这写法律法规。
　　
　　所以，这样的法规可能由于内容调整的不明确、权利义务指向的不明确而不具有规范性作用，如内蒙古各级建筑安全政府部门存在工作重叠现象，虽然在内蒙古建设行政机构设置上层级比较清晰，但也仅仅是体现在行政级别方面。与国外纵横向的相比管理界限，每一个层级的相关规定的概念是相对的，职能界定都比较模糊。内蒙古各级地方建设行政主管部门对下一层级监督职能方面的描述也仅限于比较笼统的定义，机构职能受主观影响较大，变化繁多，在严格意义上来讲，并没有建立起层级监督体制。此外，建筑安全监督站主体性质在立法上未被明确，对建筑施工进行安全监管的机构设置较为混乱以及属性尚未明确，都长期使得安全监管存在执法不明情况。
　　
　　目前，建筑安全政府的监管工作未跟的上社会的发展，很多工作未完成。这一方面表现为法律自身的不合理，造成监管的可操作性强。另一方面，人情大于法，实际的监管做法有可能抛弃依法行政的原则，因为与领导意志相违背。比如《建设工程安全生产管理条例》中第五十三条规定“发现违法行为不予以查处的”表述缺乏科学性，缺乏对权利的监督性质，其中“发现”意味着安全监管人员主动履行检查职责过程中发现可能存在违法违规的行为，如果实施安全监督检查过程中“未发现”这些可能存在的违法违规行为，并且不需问责，就会给部分监管人员玩忽职守、滥用职权留下了相对空间，所以很容易发生“权力寻租”的现象，[2]
　　
　　这也是政府监管主体过于单一而造成建筑安全政府监管部门缺乏有效监督，缺乏公开透明性。
　　
　　同时，内蒙古地区规范建筑行业协会发展的法律环境并不成熟，相关法规、规章和文件多强调政府对协会的管理，而对协会自身权利保障的法律法规不成熟，由于缺乏良好的定位与运行保障机制，建筑行业协会的工作有流于形式、流于表面的趋势，严重妨碍了它的积极作业，也使得建筑安全政府监管部门缺乏一定的市场性调节与监督。
　　
　　2.建筑安全监管模式不完善
　　
　　近些年来，内蒙古建筑安全政府监管由于体系的不完善，责任的落实不到位，制度的守旧等监管体系的问题，使得监管效率低下。内蒙古建筑安全政府监管方法主要侧重于现场监督检查，通过日常检查、专项检查、巡查等形式，对建筑工地施工现场安全隐患进行监督检查，安全监督站的监督人员几乎每天检查施工现场实体工程存在的安全隐患，对发现的违法违规行为及安全生产事故隐患下发安全隐患整改通知书。监督人员每天工作都疲于奔命，使得在一定程度上变成了施工企业的“专职安全员”,扮演着施工企业“保姆”角色。[1]
　　
　　这种监管方式需要监管人员大部分时间忙于检查，对于其他管理相对会削弱，使安全监管效率低下，尤其在建筑规模慢慢扩大的今天，建筑安全政府监管部门发挥的作用也慢慢减小。当市场主体复杂多元化时，虽然相关建筑法律法规明确规定，施工企业是安全生产的责任主体，可是在一定程度上，建筑安全政府监管部门代替企业管安全，导致政府监管责任相应的增大，监管也就出现不到位的情况，最终使得企业游离于安全之外，所以不能建立更好地建筑安全监管秩序。
　　
　　建筑安全政府监管机构基本上都属于直线型组织管理结构，单一的组织管理造成了领导的一些话可能比行政法规还更重要，监管工作有时候也就不能很好的落实下去。这种人为因素会影响正常的建筑市场安全监管行为，结果确有好有坏，严重阻碍了市场经济秩序，为建筑安全政府监管工作带来了隐忧。
　　
　　3.建筑安全监管经费缺乏、队伍配置不合理
　　
　　我们国家现在的监管体制中，国家机关的经费由国家财政预算拨款，即国家机关的所有经费全部由国家财政全额拨款，而事业单位又根据事业单位的性质分为全额拨款、自收自支、差额拨款三种类型。[2]
　　
　　全额拨款事业单位虽然有利于国家对事业单位的收入进行全面的管理和监督，但同时事业单位经费也缺乏保障，仅仅依靠国家，但自身又不是行政机关。比如内蒙古部分盟市建筑安全监管机构没有纳入同级财政预算，工作经费得不到保障，无法保证对施工现场的有效巡查，有的地区安全监管反而成为了质量监管的一种兼职，所以有些时候在施工现场更多关注点是施工质量，安全没有经济效益很容易被忽略。尤其是内蒙古各旗县区安全监管人员仅仅是质量监管的替代人员。从第二章表2.1也可以看出，建筑安全监管机构人员各专业比例过高，人员失衡，例如包头市土建专业72人，水电专业11人，机械专业仅5人，面对全市244项工程项目，总建筑面积2050万平方米，安全监管人员进面对如此体量大的工程项目，很容易疏忽一些安全隐患。表中安监机构总人数并非全部持有执法证件，人员过少满足不了庞大的工程监管，所以难免存在部分执法不严，素质不高的人员混迹其中，所以说，无论是人员数量、专业类别，满足不了内蒙古与日俱增的建筑业下的工程监管。
　　
　　4.欠缺科学的监管手段和诚信体系的建设
　　
　　目前，内蒙古政府实施建筑安全监管的工作人员仍然依靠旧传统，如看、听、问等依靠工作经验的方式。要想发挥到有效的监管作用，先进的安全监管设备和科学有效的监管手段必不可少。[1]
　　
　　内蒙古部分盟市虽然已经建立建筑安全监管信息平台，但在运用中不能完全投入使用，比如自治区级建筑安全监督总站目前已经实施信息化办公，但在使用过程中依旧存在很多问题需要沟通，不能完全依靠安全监管平台，在施工现场执法过程中仍然采用传统的监管模式和手段，同时，这些手段需要大量的经验积累才能准确的判断出施工现场的安全隐患，监管人员结构的断层以及新一代年轻的监管人员的不足，很难依靠传统手段查出施工现场存在的安全隐患。
　　
　　此外，内蒙古部分盟市面对企业的不良诚信行为，没有行之有效的管理办法，并且未形成一个统一的诚信管理平台，没有一个统一的制度性规范。同时，建筑市场安全制约机制不健全，建筑企业在市场竞争中不重视安全业绩，有关安全的强制保险制度不完善，违规处罚力度较轻。[2]
　　
　　诚信体系使用不频繁，未将诚信体系与其他各部门如银行、保险、招投标等部门联合，对企业威慑力不强，且因为企业违法行为成本低，很多企业不重视诚信体系建设。

　　[1]郭文峰。公共事务治理：从二元对立到多元化[D].四川大学，2005.
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