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　　【题目】包头市石拐区全域旅游发展中的政府职能研究
　　【第一章】全域旅游发展中政府职能运用的对策建议导论
　　【第二章】政府职能相关概念和理论基础
　　【第三章】包头市石拐区全域旅游发展现状
　　【第四章】石拐区全域旅游发展中的政府职能分析
　　【第五章】全域旅游发展中更好发挥政府职能作用的对策
　　【第六章-参考文献】探究全域旅游发展中的政府职能的作用结语

三、包头市石拐区全域旅游发展中的政府职能分析

　　
　　（一）石拐区政府在全域旅游发展中发挥的积极作用
　　
　　旅游业近几年的发展趋势逐渐由景点旅游模式转变为全域旅游模式。石拐区政府主动顺应新趋势，充分发挥政府主导作用，围绕旅游产业目标，将地区按照全域景区来规划建设，动员全区各界力量推动全域旅游发展，促进地区经济转型。
　　
　　1.搭建全局统筹、政府主导、社会参与的工作格局
　　
　　石拐区在被列入国家全域旅游示范区创建名单后，迅速出台全域旅游示范区创建方案，成立全域旅游示范区创建工作领导小组，根据自身实际情况确定了全域旅游发展工作目标、任务重点和保障措施。基于五当召景区的龙头带动作用，专门组建了五当召景区管委会。为加快推进旅游重点项目进程，成立了影视产业园项目指挥部和通用航空项目指挥部。为了更好地提供旅游服务和开展旅游招商引资活动，石拐区成立了内蒙古五当召旅游开发有限公司分别负责旅游开发、旅游投资的两家公司，同时积极筹备旅游产业发展基金和旅游机构改革工作，形成了以政府牵头，各类社会力量共同参与的有机统一运行机制。
　　
　　2.做好全域旅游总体规划
　　
　　石拐区政府委托中科院地理科学与资源研究所，编制了《石拐区全域旅游总体规划》。
　　
　　《规划》以发展全域旅游、建设大生态、致富老百姓为出发点，充分发挥旅游业的创新引领性、协调带动性、开放互动性、环境友好性和共建共享性，结合石拐区先天优质的旅游资源条件，以“旅游+”战略为引领，将区内的社会、文化、经济、生态等资源进行科学合理整合，并对旅游产业全域布局、创新旅游产业及其融合业态、打造城镇和乡村等社区旅游、丰富旅游产品、完善各类旅游要素和公共服务设施体系、革新市场营销策略、提升石拐区旅游形象等方面进行系统规划，布局强化旅游产业对石拐区空间发展的引领性和引擎性，增强规划的科学性和前瞻性，形成石拐区旅游发展的总体指引与解决方案。 之旅控股集团、大瑞旅游有限公司等企业到当地参与全域旅游开发，引进落地各类投资主体资金，尤其对五当召景区、大青山影视基地等重点全域旅游项目的开发建设起到了助推作用，推动了地区旅游业的发展。
　　
　　4.推动完善宣传营销体系
　　
　　石拐区政府在央视及各级主流媒体投放石拐全域旅游的宣传片和专题片，通过举办或参加各类旅游推介会与各大旅行社达成旅游合作协议，并举办了多届五当召文化高峰论坛、自行车邀请赛、文化旅游节、走进五当召摄影大赛等活动，借助微信、互联网等工具对五当召景区、花舞人间等具体旅游项目进行精准营销推广，提升了石拐区全域旅游和各景区景点的知名度和影响力。
　　
　　5.加强旅游服务硬件设施建设
　　
　　石拐区投入大量资金对全区各类基础设施进行改造升级，旅游业发展的硬件服务保障能力逐年增强。一是基础设施供给水平显着提高。近五年累计投资近 10 亿元，对喜桂图新区和石拐旧区的供水供暖管网、亮化工程、天然气管道和路面进行升级改造，并以“十个全覆盖”
　　
　　为契机，投资 13.18 亿元对农村牧区供电、水利、道路、垃圾处理等基础设施和公共服务设施进行了改造。二是响应国家号召实施“厕所革命”,石拐区新建、改建旅游厕所 11 座，全部为 A 级水冲式厕所，改善了景区厕所卫生条件；三是投入 10 多亿元，对五当召到石拐区的二级公路、包头到石拐区的一级公路和村村通低等级道路进行了建设修缮，区内交通呈现树状路网格局，畅通了旅游通路；四是坚持生态立区，近五年政府累计投资近 4 亿元，采取对绿色植被加大种植保护力度和对各类工业污染强力监控防治的“两手硬”措施，使地方生态环境持续不断的改善，为全域旅游发展筑牢了生态大屏障。[1]

　　[1]石拐区近年政府工作报告
　　
　　6.优化全域旅游发展环境
　　
　　石拐区不断创新景区管理机制和方法，旅游服务水平明显提升。一方面，在旅游区内设立多个综合执法点，使公安、工商、消防等部门联合执法常态化，优化旅游市场软环境，提升游客对景区旅游体验的满意度；另一方面，以建设全国智慧城市试点为契机，通过积极争取使包头市智慧旅游指挥中心项目落地石拐，实施智慧旅游建设，“网上五当召”智慧旅游手机应用已上线，其他智慧旅游项目正在开发中。
 

　　（二）石拐区全域旅游发展中政府职能作用
　　
　　发挥不充分的表现经过多年发展建设，石拐区的全域旅游体系基本成型，但与旅游业发达地区相比，短板也非常明显，表现在如下方面：
　　
　　1.旅游产品要素不全
　　
　　石拐区虽然具有发展旅游业的较好基础条件，但目前旅游业发展还处于低水平状态，旅游产业链条延伸不够长，产业高关联度特性没有得到发挥，在“吃、住、行、游、购、娱”6个旅游要素方面均存在明显短板不足。尤其在主城区搬到喜桂图新区后，因为建设时间短，城市功能欠缺较多，缺乏名品店、名品街的文化底蕴，公共交通和出租车辆也较少。各景区景点的餐饮场所种类和数量都偏少，优质服务酒店、优势度假酒店稀缺，旅游购物场所不足。
　　
　　旅游项目局限于观光层面，游客停留时间短、二次来访几率小，旅游产业的经济效益和边际效应没有最大化。
　　
　　2.宣传营销不到位
　　
　　尽管石拐区十多年前就已经开始步入转型发展的道路，尤其是在喜桂图新区建立后经过多年发展，目前已成为一座宜居宜业、生态环境优美的小城，一改之前“脏、乱、黑”的形象，但石拐区的旧有印象在社会上依旧存在，这严重影响地区整体旅游形象的建立，对与旅游业相关的养生保健、避暑休闲等产业的发展产生较强的负面影响。石拐区拥有五当召这个具有浓郁民族宗教色彩的旅游资源品牌，并在中央电视台进行了品牌推广，其在包头市、内蒙古甚至在全国也具有一定知名度。但由于之前旅游宣传营销的欠账较多，依靠短时间进行高强度集中宣传，短期内虽能起到扩大知名度的效果。但若想各类旅游产品及品牌形成长期、广泛的知名度，旅游宣传营销的方式还需持续不断创新改进，宣传力度还需不断加大。同时，旅游网站宣传推广不足，没有与其他大型网站互为友情链接。
　　
　　3.旅游资源开发的深度和广度不够
　　
　　石拐区过去以煤炭开采为主要经济来源，对旅游业重视程度不够，导致前期旅游资源开发不足。实际上，石拐区拥有众多别具特色的优质旅游资源，但这些旅游资源在深度和广度上没有被充分开发，这些旅游资源没有产生与其优质度相匹配的高吸引力和经济效益，旅游业基本还停留在初级层次的观光旅游上，缺乏休闲娱乐、深度体验、精品度假产品。同时，由于石拐区位于北半球中纬度地区，纬度位置较高，春冬两季气温较低，在当前以夏季召庙观光主打的情况下，全年仅三分之一时间为旺季，三分之二时间为淡季，针对传统旅游淡季的反季旅游产品开发不足，这样就造成旅游服务设施浪费、旅游资源潜在效益挖掘不够的情况。
　　
　　4.城镇乡村旅游和旅游新业态发展滞后
　　
　　虽然石拐区一些村落的农家乐或乡村客栈、民宿有了初步发展，通航旅游小镇、影视旅游小镇和农业观光小镇也初现雏形，但以全域旅游标准来衡量，石拐区城镇与乡村旅游业发展依旧相对滞后，没有出现有具有较高市场知名度的特色旅游小镇、休闲农业园和特色旅游村。同时，石拐区的“旅游+”的旅游产业外延向外虽有了一定的延伸，但还缺乏“旅游+步行商业街”、“旅游+文化创意”、“旅游+山地越野”、“旅游+山地生活”、“旅游+特色交通”等形式的旅游新业态，对这类新业态的发展还需加大投入支持力度。
　　
　　5.旅游软硬件服务依旧处于低水平
　　
　　软硬件服务水平不高严重制约石拐旅游业的发展。由于前期投入不足，欠账较多，石拐区的道路、电信、医疗卫生等公共服务设施虽然较为齐备，但整体比较落后且不完善，区内整体道路网依旧没有完全良好联通；信息服务设施建设滞后，没有专门的旅游信息发布中心，车站、路口等主要公共场所缺乏景区景点介绍和指示牌；旅游服务提供主体服务意识不强，服务手段落后，旅游解说体系不规范，手段较为单一，内容不够生动、全面；旅游景点设施和游客都存在管理服务不到位的情况；旅游统计工作落后，游客调查工作、客源分布情况、旅游开发进展等情况都处于空白状态。
　　
　　6.专业性旅游人才匮乏
　　
　　石拐区作为重要的煤炭能源基地，曾长期不重视旅游业方面的人才培养和引进，且由于自然条件、生活环境等原因，很难吸引并留住从事旅游方面的专业人才，各类旅游专业人员奇缺。既缺乏导游、旅游策划、技术服务等方面的基础人才，又缺乏旅游管理、酒店管理、旅行社管理、景区景点管理等方面的高层次专业性人才，还缺少旅游培训机构。这种情况直接导致当地旅游业从业人员结构单一、数量不足、素质不高，不能适应当前全域旅游的发展需求。
　　
　　（三）石拐区全域旅游发展中政府职能作用发挥不充分的原因
　　
　　1.政府对旅游业发展的前期支持不足
　　
　　由于旅游业的产业特性，旅游业想要长足发展，政府的作用无可替代。这种作用表现在旅游资源规划开发、宣传营销、生态环境保护等各个重要环节。可以说，没有政府的参与，一个地区的旅游业想要蓬勃发展几乎是不可能的。石拐区曾拥有丰富的煤炭资源，于是因势利导形成了以煤炭开采为基础的重工业独大的经济格局，这种经济发展惯性长期存在。石拐区整体体量较小、人口少，在没有出现煤炭资源衰竭枯竭的趋势前，这种不合理的经济格局足够支撑当地经济社会顺利发展。在这种情况下，由于政府不存在经济转型压力，导致政府对发展旅游业重视不够、投入不足，旅游产业成为当地的边缘产业。一个明显的案例就是石拐区拥有较丰富的旅游资源和良好的旅游业发展条件，却没有编撰出台过系统的、长远的旅游发展规划。
　　
　　2.政府发展旅游业的可用财力不足
　　
　　政府财政对旅游产业的支持力度直接关系到全域旅游产业发展的水平。从桥梁、道路等基础设施的改善到景区、景点公务服务设施的改善，从旅游资源的开发到景区环境、文化资源的保护都需要大量的资金投入。但由于受经济大环境和国家产业政策的影响，石拐区近年财政收支矛盾比较突出，税源基础十分薄弱，新增税源不足，加之在喜桂图新区建设、民生保障、脱贫攻坚、生态环境保护等方面的刚性支出较大，化解地方政府债务也需大量财政支出，在这种情况下，可投入到旅游业发展中的资金十分有限，这成为阻碍当地政府发展旅游业的主要因素之一。同时，旅游业具有高投入、高产出、回报周期长的产业特点，旅游市场对外界各种因素的影响较为敏感，市场有时波动较大，难以对投入与产出比例进行科学测算，这种产业特点降低了各类潜在投资主体对当地旅游资源的投资积极性，一定程度上也影响了对地方旅游开发的投资热度。
　　
　　3.政府对全域旅游发展环境的优化不到位对于旅游业的发展，良好的外部经营环境离不开政策环境和制度规范的保障。旅游业由于其行业特点，对政策的敏感性很强，各种政策因素的轻微变动都会对旅游业的发展产生影响，如政府政策的恶化、旅游市场不规范都会导致旅游活动的萧条和旅游产业发展的停滞。
　　
　　地方政府在出台发展旅游业的相关政策时有时缺乏系统长远的考虑，在执行政策时也缺乏连续一贯性。当政策制定者更换或出现利益冲突时，之前的既定政策便有可能发生重大改变或停止执行。这种政策风险不仅不利于当地的旅游业发展，更会为地区旅游业今后的发展蒙上阴影。同时，由于当地近年财政较为紧张，可提供给到当地投资旅游业的企业的优惠政策有限，这些政策因素一定程度上影响到了当地旅游业发展。
　　
　　4.政府对旅游经营管理的体系不健全
　　
　　旅游经营管理体制是旅游产业发展的制度动机。石拐区现行的旅游经营管理体系仍有不健全之处，旅游景区经营管理条块分割、政企不分、权责不明的问题依旧存在，造成景区不能统一有效管理。例如，五当召景区的经营权曾在几年之内几度易手，先从包头市民委转让给私人企业，之后又从私人企业转给了石拐区地方政府，经营权的不断变化耽误了景区的发展。现在五当召景区的经营权归五当召景区管理委员会，但寺庙中僧人的吃穿住行和景区的佛事活动依旧归包头市民委管理，周边地区的行政管理权归属吉忽伦图苏木政府，景区内的原始森林等景区资源属于内蒙古大青山国家级自然保护区管理局管理保护。这种“多管齐下”式的管理模式明显不利于景区发展。同时，由于改革不彻底，政企不分的情况也依旧存在，一些本应该交给市场的领域政府依旧在管，部分景区工作人员还保留着事业人员待遇，这类景区干部职工容易安于现状，使景区服务效率下降，服务质量变差，景区环境小、弱、散、差的问题突出，直接影响旅游景区的美誉度。
　　
　　5.政府对发展全域旅游的统筹意识不强
　　
　　发展旅游产业是一门系统性工程。从理论角度看，它涉及到地理学、经济学、管理学、规划学、生态学等大量专业学科知识；从具体操作角度看，旅游开发涵盖了旅游景区规划、旅游景点开发建设、旅游管理经营体制构建、旅游宣传营销等一系列流程。政府部分领导干部缺乏发展旅游业的专业知识和能力经验，在发展旅游业方面没有明确的思路和具体的办法，创新意识、统筹意识不强，不知道往哪个方向发展、怎么发展。这种领导干部的统筹能力与发展旅游业的要求不匹配的局面也一定程度上限制了石拐区的旅游业发展。同时，部分领导干部对发展旅游业思想认识上存在误区，个别政府部门领导干部思想保守、固步自封，对石拐区通过发展旅游业促进地区经济转型的紧迫感、危机感、责任感认识不足，敢于担当、主动作为的意识不强，得过且过、推诿扯皮、强调客观等现象依然存在。这些主观因素某种程度上也对当地旅游业有制约、阻碍的负面影响。
　　
　　3.实施鼓励型旅游产业政策
　　
　　政府每年编印重点旅游招商项目册，积极参加各类文化旅游招商活动，以优惠的政策吸引各类资本参与地区旅游发展。近年来，引进了四川华西希望集团、万景旅游控股集团、龙

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