摘   要：　自威尔逊提出将行政从政治中独立出来的主张后, 公共管理学开始形成自己的学科领域, 迄今为止, 它已经成为一门比较成熟的学科, 形成了独特的范式体系。基于公共经济理论的研究, 重新审视公共管理学范式变迁, 提出公共经济是国家与市场关系的转换, 亦是公共管理学范式变迁的原动力;在提倡强化市场自由机制的同时, 也应对政府干预市场的必要性给予肯定, 在国家与市场关系的天秤两端求得结构性良性平衡。

　　关键词：　公共管理学; 公共经济; 市场经济;
 

　　一、公共经济:公共管理学范式变迁的动力因素

　　(一) 公共经济

　　公共经济就是通过调节国家的政府经济行为, 处理并改善国家与私人部门的经济关系与经济活动来为公民谋求更大的经济利益与经济权力。政府对市场经济的干预力度直接影响公民经济权利的自由程度, 也间接影响市场运作的效率和公民的民主权利。“真正的问题不是是否有市场与国家……显而易见, 它是一个权力的平衡问题。”[1]公共经济所涉及的公共活动, 即公共经济对国家与市场之间的权力的分配, 并对两者提供公共物品与服务的能力与效果的权衡等, 最终会影响公民的经济权利与民主自由。而这些公共活动等因素正是公共管理的核心步骤。更为重要的是, 经济是政治的基础, 公共经济的各要素发生变化之后所导致的权利变更, 势必会推动政治管理领域的变革。正如波兰尼 (Karl Polanyi) 所言, “市场经济不仅仅是经济发展的动力, 而且从根本上改变了社会结构”[2]。换言之, 以经济建设为中心的目标迫使国家在公共经济领域发生变动之后, 必须借助政府之手进行经济管理模式与实际操作的适应性调整, 引发政府管理在其他社会资源提供上的“蝴蝶效应”, 以此来保证社会结构变动的相对平稳。

　　公共经济中的市场除了需要达到市场本身存在的目的, 也涉及更多的国家与市场之间的经济政策问题。它需要立足“公共性”的制高点, 寻求市场的帕累托最优。“按照马斯格雷夫自己的说法, 公共经济学就是研究政府所从事的经济活动的主要后果及其与社会目标的关系”[3], 所以, 国家通过制定相关的经济政策来管理一国之内的经济活动, 最终使得国家与市场之间处于一种积极的经济氛围, 也使得经济活动的结果稳步提升, 符合国家的预期效果。市场上的每个人都作为一个“经济人”而存在, 在激烈的市场竞争氛围下, 市场上的每个角色都在追求个人利益的最大化, 从而促进市场效率的提高。但是, 市场并非一个万能的机制, “当发生明显的市场失灵时, 非市场因素至少部分具有克服市场缺陷的强烈动机”[4]。不可否认, 市场虽然是一个由价值规律自发调节的机制, 但是由于市场上所有经济主体都是一个“经济人”, 都执着地追求高利润, 因此造成了市场机制的自发性弊端;又由于“有限理性”的存在, 每个生产经营者都不能对市场的前景准确判断, 生产决策的盲目性造成了市场的盲目性弊端;市场调节以价格为基本信号, 但价格的变动, 只有在供求不平衡时才会发生, 因此, 市场调节存在滞后性的弊端。基于此, 市场并非万能, 它因自身的弊端而造成的“市场失灵”必须借助外在的力量来调控。这个外在力量就是国家或者说政府。但是这种外在力量的存在一定会对市场的自我调节机制产生影响, 影响市场的运行, 究竟这两种力量该如何达到一种最佳的临界状态, 还需要各国在各个时期根据实际需要处理好国家与市场的关系。可以说, 国家与市场之间的互动关系就是一场不停歇的博弈。

　　(二) 公共经济之于公共管理学的意义

　　一般而言, “公共管理”包括两方面的含义, 一方面突出它的“公共”含义, 公共管理所进行的一系列提供物品和服务的活动, 都强调了一种公民共享的含义, 所有公民都能平等地享有公共组织所提供的公共物品, 并享受公共组织带来的服务;另一方面突出它的“管理”要求, 这种管理与西方意义上的“行政”不同, 它并非简单地强调一种国家意志或者说公共政策的执行与服务活动, 而是一种以结果为导向的组织要求, 在公共管理活动中, 管理更加关注的是结果, 并要求行政人员对其执行结果负责。公共组织提供公共物品与活动的具体操作则与公共经济密切相关。这是一种极其重要与微妙的关系。公共经济的生命在于“公共性”, 它通过调解政府经济行为, 处理并改善国家与私人部门的经济关系与经济活动, 是服务公共事业所有经济活动与经济现象的总称。因此, 公共经济作为公共管理的第一要素, 是由国家与市场这组经济发展的矛盾体共同决定的。公共经济的“双因素”博弈现象———国家与市场的矛盾关系, 对于公共管理的研究有极其重要的理论意义与现实作用。

　　公共经济的变动势必影响公共管理提供服务的一系列过程。进一步地说, 公共经济的变动会推动公共管理的发展, 并且在公共管理学领域, 其范式也会发生一定的变革。因此, 对于公共管理学范式的发展历程, 笔者认为, 经济基础是其他一切社会管理或社会运行的决定性因素。更进一步说, 在公共管理与公共经济的关系中, 政府对经济的干预这一公共经济决策是范式变迁的首要原则和直接动力。

　　二、公共管理学范式变迁:基于国家与市场的互动关系

　　国家与市场的矛盾关系是公共管理的最基础也最为重要的因素, 两者的关系经历了18世纪下半期~20世纪初期的古典自由主义时期、20世纪初期~20世纪70年代的现代国家干预主义时期, 之后进入了新古典自由主义时期。

　　(一) 古典范式———“小政府, 大市场”

　　1. 古典自由主义

　　古典自由主义的思想萌芽产生于18世纪下半期。恩格斯说过:“自由思想正是从英国输入法国的, 洛克是这种自由思想的始祖”[5]。作为自由主义的奠基者, 洛克在《政府论》中指出:“所谓自由, 就是一个主因有一种能力来按照自己心理底决定或思想, 实验或停顿一种特殊那样一个动作”[6]。在洛克看来, 自由是人生来就有的权利, 是一个主体可以完全按照自己的想法来做自己想做的事的这样一种状态。而“自由主义”就是在洛克“自由”思想观念的基础上产生的。

　　经济学家亚当·斯密 (Adam Smith) 于1776年在他的《国富论》一书中阐述了自由贸易原则。亚当·斯密认为, 市场上存在一只“看不见的手”, 这只“看不见的手”可以使市场具有调节经济运行功能, 他提倡市场应该处于一种自由的交易状态, 在该状态下, 社会资源才能得到最有效的利用。他反对政府参与市场经济管理活动, 提倡在经济市场中, 建立“管得最少的政府”。但这种“管得最少的政府”并非杜绝国家以任何形式对市场的干预与管理活动, 而是希望国家扮演“守夜人”的角色, 对经济和社会事务的干涉仅限定在一定的范围, 如制定维护市场秩序的法规, 提供最低限度的政府扶助, 并且履行防御外敌和保卫公共安全的职能, 除此之外, 国家不应对市场经济进行干预。

　　2. 古典自由主义时期的古典范式

　　在“古典自由主义”经济政策指导下的古典范式中的市场是一种完全放任自由的市场。市场经济仅仅依靠市场自身的调控, 所有的市场贸易都处于自由竞争的状态, 买卖双方在平等交易的原则下, 自行制定贸易规则。而且, 古典自由主义者认为, 市场上的供求水平会在价格杠杆的调控下自行达到平衡状态, 且不会出现经济过剩的风险, 市场经济最终会达到充分就业的水平, 国家无须干预。更进一步说, 在古典范式时期, 国家对市场缺乏绝对的控制除了市场经济理论的不支持外, 更是因为当时的国家并没有现代控制手段和工具, 无法对市场交易进行比较精细的管理与控制。因此, 国家坚持“王权不下乡”, 整个市场处于放任自由的状态。在国家或者政府的中心领域, 领导阶层对市场实行强有力的控制, 但是这种控制体系仅局限于国家的政治中心, 而其他地方的市场上较为流行的仍是最为原始的交换经济。

　　(二) 科层制范式———“大政府, 小市场”

　　1. 现代国家干预主义

　　现代国家干预主义, 是指民族国家通过调控本国家的经济和社会生活, 来达到维持管理秩序、提高该国经济发展水平, 并使之平稳发展的一种理论模型。在该时期, 国家对经济局势进行“相机决策”, 运用扩张性的财政政策和货币政策, 扩大公共建设投资, 增加有效需求, 实现充分就业来刺激经济的发展, 以缓和危机和矛盾。一般来说, 我们认为, 现代国家干预主义就是“凯恩斯主义”。第二次世界大战后, 特别是20世纪五六十年代期间, “凯恩斯主义”成为西方经济学领域的新正统。

　　最初的“凯恩斯主义”并不是起源于美国, 而是英国经济学家凯恩斯目睹了一战之后的英国从殖民帝国、世界工厂的峰顶衰退下来之后, 全国经济处于停滞状态的经济想法, 之后出版《就业、利息和货币通论》一书来具体阐述其经济观念, 后来逐渐发展成为“凯恩斯主义”。具体而言, “凯恩斯主义”主张国家采用扩张性的经济政策, 通过刺激有效需求促进经济增长。一战之后, 英国国民经济衰退, 国民失业严重, 因此, 凯恩斯经济理论的核心就是就业理论, 而该理论的逻辑起点是有效需求。这便是“有需求就会有市场”理念的印证。在理论上, 凯恩斯否定“萨伊定律” (供给会自己创造需求) , 从而抛弃“储蓄会自动地转化为投资”这种传统观点。他认为需求会自己创造自己的供给 (即所谓“凯恩斯定律”) , 供给是需求的函数, 即产出量和就业量的总水平决定于总有效需求, 而有效需求决定了商品的产出量和国民的就业水平。从当时的经济情况来看, 市场的自动调节机制已经出现了问题, 所以, 单凭市场去进行自动调节来促进需求, 显然是不现实的。因此, 凯恩斯基于时代的需求, 恰逢其时地提出了他的理论主张, 他主张国家干预市场经济, 反对自由放任的古典自由主义经济。凯恩斯一方面承认市场自身的调节功能, 承认市场机制的灵活性足以完成通过价格机制和竞争机制自发调节供给和需求的过程, 对市场机制促进效率和资源配置的优越性给予肯定;另一方面又认为这种调节功能存在缺陷, 单凭市场机制无法保证经济平稳运行。因此, 从凯恩斯的经济主张上看, 国家与市场不应该处于一种对立面的状态, 而应彼此交融, 国家应对市场经济采取一定的干预手段以弥补市场失灵的缺陷和稳定市场经济秩序。

　　2. 现代国家干预主义时期的科层制范式

　　科层制范式是公共管理学领域第一个系统化的理论范式, 它形成于19世纪末20世纪初。它的形成主要源于“古典自由主义”理论指导下的古典范式已经无法解决当时的经济危机, 也无法有效指导政府的管理, 因此, 国家与市场的关系发生转变, 现代国家干预主义作为新的市场经济理论应运而生, 它强调国家对市场的干预来弥补市场失灵缺陷, 形成了“大政府, 小市场”的局面。该经济政策也是促成科层制范式出现的动力因素。

　　科层制是一种权力依职能和职位进行分工和分层, 以规则为管理主体的组织体系和管理方式。它的形成并不是一蹴而就的, 它的思想基础奠定于19世纪末20世纪初, 经由威尔逊、古德诺、马克斯·韦伯、泰勒等人的理论积淀与发展, 在20世纪二三十年代形成了它独特的理论体系, 并且它的主导地位一直持续到20世纪60年代。该时期形成的这种为大家所普遍接受与认可的公共管理的模式与理论体系, 就是“科层制范式”。仅从理论层面看, 现代国家干预主义即国家对市场的干预在“科层制范式”上并没有明显的反映, 但实际上, 从理论背景来看, 国家对市场的干预在一定程度上促进了科层制范式的形成与巩固。现代国家干预主义是从20世纪初兴起的。在该理论概念指导下, 国家不再仅仅扮演“守夜人”的角色, 放任市场经济自由化, 而是加强了对市场经济的干预, 以国家这只“有形的手”来改善市场失灵的状态, 从而提高市场资源配置效率。这种经济领域的管理模式的转变, 不仅促进了当时已经走向衰落的市场经济的回暖, 也在公共管理学领域刮起一阵效率至上之风, 从而加快了公共管理领域的范式转变。

　　(三) 新公共管理范式———“万能市场论”

　　1. 新古典自由主义

　　20世纪70年代至今, 是古典自由主义复兴的时代, 但它并不是照搬古典自由主义, 而是对古典自由主义的提炼与强化。该时期的公共经济政策, 被称之为“新古典自由主义” (Neo-liberalism) 。“新古典自由主义”产生于二战后的西欧和北美, 它提倡的是一种经济重新回归古典自由, 并对以国家干预主义和福利国家政策为核心的国家干预主义展开猛烈抨击。可以说, “新古典自由主义”的自由是一种推崇“万能市场论”的自由经济政策。从这个角度来看, 它并不能算是一个全新的公共经济政策, 而是在摒弃“凯恩斯主义”将“自由”限制在制度框架内的理念基础上, 对“古典自由主义”的“自由”精髓发挥到极致的结果, 并且通过在财政和税收上的大力调整, 来进一步靠近经济发展的帕累托最优状态。

　　首先, 与“古典自由主义”的核心观点一致, “新古典自由主义”提倡市场自由化, 认为仅靠“无形之手”就可以实现自动调节的功能, 实现资源的最优配置。国家对市场进行干预, 并将市场的“自由”限制在一定的制度框架内, 只会压抑市场活力, 影响市场分配效率。因此, 市场经济应处于一种完全的放任自由的状态, 国家与市场的界限泾渭分明, 互不干涉。其次, “新古典自由主义”的出现是为了解决国家“滞胀”的难题, 更进一步说, 是为了维护资产阶级的统治。普惠型的福利国家政策造成国家支出不堪重负, 国家资金入不敷出, 并且在保护私人利益最大化的资本主义国家, 这样的政策显然不能长期发展下去。因此, 必须避免国家对市场经济的干预, 发挥私人化的优越性, 并且将福利政策惠及个人, 激发个人积极性, 最终使市场经济恢复它应有的活力。最后, “新古典自由主义”宣扬全球贸易自由化, 提倡资本的跨国流动。总之, “新古典自由主义”追求一种“市场万能论”的观念, 这股“自由之风”与以往相比, 有过之而无不及。

　　2. 新古典自由主义时期的新公共管理范式

　　20世纪70年代, 西方各国经济发展陷入“滞胀”的泥沼。大力提倡国家对市场干预的“凯恩斯主义”受到质疑, 经济发展的僵化局面迫切需要一种新的理论来挽救局势, 因此, “新古典自由主义”这剂“良药”便作为一种解决资本主义国家的“滞胀”困境的秘方而趁势“对症下药”, 顺理成章地成为国家与市场关系的主流理论主张。同时, 经济政策的转变也促进了公共管理学领域的范式转变。

　　拉森 (Ranson) 和斯图亚特 (Stewart) 认为, 新公共管理有以下特征:“视人民为顾客, 并强调顾客的价值;创造市场或准市场的竞争机制;扩大个人以及私人部门的治理范围;购买者的角色须从供给者的角色中分离出来;契约或半契约配置的增加;由市场来测定绩效目标;弹性工资”[7]。新古典自由主义理论指导下的新公共管理范式将市场的调节的优越性引入政府部门, 强调了市场和第三部门参与政府管理, 力图发挥市场这只“无形的手”的“超凡”魅力, 其核心内容是力图将私人部门和企业管理的方法用于公共部门, 建立“企业家政府”, 缩减政府规模, 以提高政府部门管理效率。新公共管理范式以市场和顾客为导向, 宣扬市场“万能”, 力求淋漓尽致地发挥市场的自由化、私人化。此时的政府治理开始走向市场化。

　　三、基于公共经济理论的反思:市场“自给”而“不足”

　　(一) 市场经济的“回春”

　　公共经济理论的每一次调整, 都是国家与市场互动关系调整的结果。纵观公共经济理论的发展与变化, 被视为“无形之手”的市场确实具有无与伦比的自动调节、自主协调的功能。但是, 对于市场自身的优越性, 究竟能不能无条件地适用并合理调整一切社会背景与社会系统, 恐怕还有诸多现实因素必须被考虑进去。从目前来看, 能说明的是, 在特定时期对国家与市场经济关系的调整, 即采取的特定公共经济政策, 确实在一定程度上促使了市场经济的“回春”, 但这种“回春”只存在于实践初期。

　　古典自由主义存在于18世纪下半期至20世纪初的一段时期内, 在“凯恩斯主义”以前, 它也曾产生了巨大的影响, 尤其是在资本主义国家。但1929~1933年的世界经济大危机将自由主义的弊端完全曝光在市场瘫痪的惨败景象中, 因此, 自由主义受到极大的批评。反对者对古典自由主义所坚持的经济纯粹的市场化、自由化, 并且反对任何形式的国家干预造成的市场运作的缺陷无法有效解决进行斥责。于是, 与当时经济运行状况相适宜的“凯恩斯主义”便受到了极大的推崇。在经济危机下, 国家开始干预市场, 通过扩大财政支出、减少税收等一系列经济手段对市场经济进行调控。一定时期内, 这种国家干预市场经济的现代干预主义的实践成功地改变了当时经济衰退的局面。但是, 政府对市场的干预必然需要设置专门的市场监管部门, 也因此造成了政府职能的急剧扩张, 从而造成公共部门和公共支出日益增多。现代国家干预主义的具体指导政策对于二战之后的五六十年代的经济恢复和减少失业起到了一定的作用, 但由于西方各国经济走向衰落的最根本原因是资本主义的固有矛盾, 因此, 仅凭国家干预和指导市场经济来获得的经济恢复与发展, 只能是经济的短暂回春, 它没有也不可能解决资本主义制度本身固有的基本矛盾与缺陷。因此, 在国家干预市场经济的经济指导模式下, 政府的财政赤字、通货膨胀有增无减, 而经济危机和失业并未消除。相反, 在20世纪70年代初, 西方各国的经济体系受到了布雷顿森林体系崩溃和“石油危机”的严重冲击, 而且西方各国的“从摇篮到坟墓”的福利政策更是加重了政府的财政负担。此时的福利国家普遍陷入了物价高涨和失业并存的经济“滞胀”的泥潭。正如诺贝尔经济学奖获得者詹姆斯·托宾 (James Tobin) 所指出的:“70年代滞胀之于凯恩斯经济学如同30年代萧条之于古典派正统观念一样”[8]。托宾的观点很好地说明了“古典自由主义”和“凯恩斯主义”的两大经济政策并不是无懈可击, 相反, 两者都存在一定的缺陷。20世纪30年代的经济危机与“古典自由主义”的弊端有着绝对的关系, 而70年代的“滞胀”局面又彻底暴露出“凯恩斯主义”的理论缺陷和在政策建议方面的无能。对此, 凯恩斯主义者既无法做出自圆其说的解释, 也没有提出可行的对策。因此, 无论是“古典自由主义”还是“凯恩斯主义”, 在对西方各国的经济发展指导上都存在不尽如人意的地方。之后各国开始反思自己的经济政策, 并对本国经济态势进行重新认识与定位。“新古典自由主义”就是在这一系列的经济危机与政策弊端中登上了历史舞台。与“古典自由主义”相比, “新古典自由主义”更是意图通过“自由”的经济理念一统天下。

　　(二) 市场“自给”而“不足”

　　新古典自由主义视经济的绝对“自由”为经济发展的良药, 用这剂良药来治疗市场发展中出现的问题。但事实上市场自由机制这剂药并没有对症下药。虽然市场的自由化在一定程度上能优化资源的配置, 促进经济的发展, 但是它并不能完全解决经济中出现的所有问题, 或者从根本上说, 它并不能解决资本主义制度下的固有矛盾, 也不可能解决。可以说, 市场可以实现“自给”, 而这种“自给”往往是不足以支撑起市场发展的整个架构。

　　在经济自由主义与国家干预主义的生成过程中, 大体存在着这样一个发展规律, 即经济自由主义和国家干预主义两者并非并驾齐驱, 而是必有其一为主轴, 然后辅之以相对者, 以此形成两种思想的良性互动。历史也证明, 单纯的“市场之手”或“国家之手”都难以实现资源配置的帕累托最优[9]。在“新古典自由主义”经济理论的指导下, 在国家与市场的互动关系中, 市场占据主导地位, 而国家就是“辅之以相对者”。并且, 此时以“相对者”身份自居的国家, 已经完全退出了市场经济的管理, 实行一种纯粹的“放任经济”。但是, 历史的实践证明, 这种绝对的“自由”确实不能实现资源配置的“帕累托最优”。以美国经济为例, 在新古典自由主义的潮流中, 虽然一定程度上缓解了70年代的“滞胀”, “政府之手”回避对经济市场的干预, 并将公共福利政策转为对私人利益的保护, 大大减少了政府的财政开支, 任由市场发挥调节作用, 一定时期内, 美国经济有了相当的发展。但是, 从长远来看, 美国推行新古典自由主义经济政策以来, 实际上也埋下了股市泡沫、私人部门债务膨胀、经济账户赤字不断扩大的隐患, 如2007年的美国次贷危机的爆发就是很好的佐证。显而易见, 放任自由市场进行未雨绸缪, 看似正常的经济发展背后, 往往暗藏危机, 度的积累之后就会有场面失控的质的威胁, 根本不足以实现资源的最优配置。基于现实复杂性的考虑, 笔者认为, 只有国家与市场两者实现真正意义上的良性互动, 在不同的社会制度、不同的国家、不同的经济发展趋势下, 选择两者最佳角色互动, “一主一辅”, 才能避免经济秩序的混乱和无序。“可以肯定地说, 某些市场失灵非常需要政府的某些合适的干预形式。问题在于政府干预并不是完美无缺的, 它会 (几乎是肯定的) 滋生浪费和无效率, 这是一事实”[10]。新古典自由主义理论指导下的公共经济过分迷信市场调节机制, 主张“市场万能论”, 认为无须政府干预, 市场便能达到最优配置。这种对市场的过分崇拜, 显然忽视了市场自身存在的缺陷, 忽视了政府干预的特有优势。美国经济学家斯蒂格利茨则从一个客观的角度, 对政府是否要介入市场经济的管理与干预提出了独到的见解。一方面, 斯蒂格利茨承认, 政府干预市场经济, 一定程度上不可避免造成资源的浪费和无效率。因为在“有形之手”干预经济的过程中, 与“无形之手”依赖价格机制自动调节需求的机制不同, 政府在这个过程中需要资源的调配成本。但是, 从另一方面来, 这种付出是有意义的, 不能因此否定政府干预市场的必要性。最后, 他也指出, 必须把握好干预的形式与力度。因此, 为了避免新古典自由主义的过度自由, 将经济引向一个无序甚至失控的局面, 政府必须以宏观的角度, 对经济领域以适当的形式进行合理的干预。发展的目标是改善人们生活的质量, 但是在达到这个目标的手段上, 收获与途径已经随着时间的推移而改变。这就会导致在发展过程中国家与市场角色的持续的再评估。显而易见, 这个问题不允许绝对的“或者……或者……”的答案。在所有经济领域的活动, 政府全面地撤退或者宣称全面地干预, 既不是可行的, 也不是可取的。最终需要被决定的是市场与国家的完美结合[11]。

　　对于国家与市场之间的博弈, 究竟是两者只选其一, 即强压式的国家治理或绝对自由的市场化, 还是“一主一辅”, 即以国家为主导、市场为辅或者以市场为主导、国家为辅, 学术界众说纷纭。但从经济理论的适用情况来看, 无论是提倡市场充分自由化的“古典自由主义”和“新古典自由主义”, 还是强调国家全面干预的“凯恩斯主义”, 历史实践证明, 它们都只能在短期内实现经济的恢复与发展, 并不适用于长远的经济优化, 更不能从根本上解决经济发展的内在矛盾, 他们的适用都是基于一定的历史背景。在这一方面, 马斯格雷夫也曾说, “至于凯恩斯, 想想他对赤字的论辩是在一个严重失业且总需求不足的时代进行的。凭着他聪慧、讲求实效的思想, 他不可能在市场力量强大的时候建议实行赤字”[12]。并且在1945年的一个华盛顿专家讨论会上, 凯恩斯也明确地表达了这一观点。因此, 全盘肯定国家干预市场的经济行为显然是不合理的, 但是这并不是说任由市场自由机制的发挥就是明智之举。

　　在国家与市场之间, 我们既不能否定市场自由之下的能动性魅力, 更不能否定国家适时地参与市场管理的意义, 而是在市场经济发展需要的时候, 国家能提供一个有力地支持, 并且这个需求会自然而然地发生。“当稳定市场的要素缺乏时, 很多行为者更易接受的协调机制会朝中心计划方向迅速转移”[13], 西蒙所言极是。实际上在社会资源制度化配置的过程中, 国家总是存在的, 只是它既可能表现为一种直接的干预, 也可能表现为一种间接的控制。前者是国家以政府作为其外化实体直接配置社会资源, 后者则表现为国家退位至后台由市场直接调配社会资源。

　　在国家干预与经济自由的互动与博弈中, 我们绝不否定任何一方的作用, 并对两者的作用都给予认可。一个成熟理智的经济体制, 应该是允许市场充分发挥其自由调节的作用, 同时国家又对其辅之, 或提供一定的条件, 或有选择性地干预, 必要的情况下, 理应重新调整两者的关系, 在国家与市场的天秤两端求得某种平衡, 最终使得市场经济的发展呈现一个有序化的格局。

　　四、结语

　　从“古典自由主义”到“凯恩斯主义”, 再到“新古典自由主义”的经济理论的转变, 是受国家对市场经济的干预程度所驱使。与此同时, 经济领域的这种干预程度的转变作为一种基础性和动力性的因素也有力地促进了公共管理学范式的变迁。

　　显然, 不同公共管理学范式的出现都是依托一定的公共经济背景, 而不同经济背景下的公共管理学范式的出现也显得恰逢其时。可以说, 处理好公共经济与公共管理之间的关系需要一定的艺术策略, 而国家与市场之间, 即政府行为在市场活动中所发挥的作用, 将会是公共经济与公共管理之间契合点的重要因素。在此, 国家必须清楚的是, 国家对市场过多的干预, 会严重影响市场的自我调控能力的发挥, 将会使市场调节模式走向一种“极右主义”的僵化体制;而国家对市场的零干预, 市场将会处于一种完全的放任自由的模式, 虽然使得市场的自由机制得以发挥, 但往往容易暴露市场自由机制下的弊端与缺陷, 使市场经济的运行走向“极左主义”的自由泛滥化。

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