摘要：当前, 农村体育公共服务相关的顶层“政策规划”设计已基本完善, 但在“精准施策”过程中还存在政策执行阻滞问题。采用文献资料法、逻辑分析法等对农村体育公共政策执行阻滞问题进行分析。主要结论:农村体育公共政策执行阻滞的表征是主观化、局部化、更替化、表面化等;政策执行阻滞的致因有执行主体因素、执行资源紧缺、执行信息沟通不畅、标的团体参与度不高、监管机制不全。建议:提高政策执行者的综合水平、丰富政策资源、实现信息通畅、提升标的团体参与度、完善监管机制。

　　关键词：体育管理; 体育公共政策; 农村体育; 执行阻滞;

　　Research on the Constraints and Governance of Rural Sports Public Policy Implementation

　　SUN Liang-liang

　　College of Physical Education, Sichuan University of Arts and Science

　　Abstract：

　　At present, the "top design" of rural sport public policy has been basically completed. However, there are many problems and constraints in the "implementation process". The paper uses literature review, logical analysis and other methods, analyzing those problems in the process of rural sport public policy implementation. The conclusions are as followed: The characteristics of the restrictions that shows from the appearance can be listed as subjectivization, localization, replacement and being surface; The reasons for the constraint that prevent it from implementation are mainly due to those factors, such as the subjective, shortage of executive resources, poor communication, low participation, and imperfect supervision mechanism. The suggestions are as follows: Improve the comprehensive ability of policy executives, enrich policy resources, achieve good communication through information exchanging, enhance the participation of target groups, and improve supervision mechanism.

　　Keyword：

　　sports management; sports public policy; rural sports; execution constraint;

　　习总书记在十九大报告中指出:当前社会主要矛盾已转化为“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”[1], 随着农村建设的不断推进, 新时代农村居民生活水平有了巨大改善, 这得益于国家对农业农村发展的:“要素配置优先满足, 资源条件优先保障, 公共服务优先安排, ……补齐农村公共服务、基础设施和信息流通等方面短板”[2]。新时代背景下, 农村居民的需求不仅仅再是衣食住行等基本生活满足, 而是指向更高层次的健康满足, 农村社会生活中的主要矛盾亦转换为:“居民日益增长的健康需求与健康公共服务供给不平衡的矛盾”。农村体育公共服务与居民健康休戚相关, 而农村体育公共政策的执行直接影响到体育公共服务质量, 所以, 在一定程度上讲:农村体育公共政策执行对解决农村社会生活中的主要矛盾起很大作用。当前, 农村体育公共政策执行过程中出现了主观化、局部化、更替化、表面化等阻滞问题, 影响了农村体育公共服务质量, 如何看待当前政策执行阻滞问题、如何对政策执行阻滞进行治理, 以提升农村体育公共服务水平成为研究的重点所在。

　　1 农村体育公共政策执行阻滞的表征

　　1.1 农村体育公共政策执行的主观化

　　农村体育公共政策执行的主要行政机构是县级体育局, 具体的实施主体主要是乡镇级和村级的干部主导进行, 基层管理者在执行体育公共政策过程中受基层发展现状及自身素质的制约, 在政策执行中主观性较强, 致使在农村体育公共资源配置及政策实施过程中缺乏针对性和公平性, 体育公共政策实施过程不能满足农村居民日益增长的健康需求, 村民对体育公共政策的执行者失去信任和信心。另外, 农村体育公共政策执行的主观化还表现为政策执行者根据自身对该政策的理解主观臆断搬照政策, 不能深入地领会农村背景下体育公共政策执行的实质、不能结合农村的实际因地制宜执行实施、不能够具体问题具体分析解决实际存在的问题。

　　1.2 农村体育公共政策执行的局部化

　　利益追求是政策执行主体执行政策的内驱力, 而农村公共体育政策的特殊性决定了其实施效果的内隐性。在农村体育公共政策执行中需要投入大量的人力进行公共健身服务、需要投入大量的物力和财力改进健身设施, 而人力、物力和财力的投入很难在短期内获得“政绩”与“回报”, 所以, 政策执行者基于自身利益追求, 往往会将农村体育公共政策执行置于最后考虑, 并且在体育公共政策执行中也会选择一些能够“立竿见影”的内容予以实施, 这被称之为“选择性执行”[3]。其次, 政策执行的局部化还表现为针对农村体育公共政策, 对自己有利的部分就贯彻执行, 不利的部分就有意曲解或直接不执行, 最终导致体育公共政策在农村建设过程中执行内容残缺不全, 政策执行后收效甚微, 甚至出现与政策制定初衷相悖的绩效。

　　1.3 农村体育公共政策执行的更替化

　　在农村体育公共政策执行中, 政策执行主体出于自身利益的考虑, 有时会对原政策内容进行更替或替换, 甚至将政策中植入表面上与政策实施目标相一致的内容, 实际上却与政策目标相背离的内容, 这种“上有政策、下有对策”的执行也称之为“替换性执行”。例如:《中共中央国务院关于进一步加强和改进新时期体育工作的意见》《农村体育工作暂行规定》《关于实施农民体育健身工程的意见》等文件中提及:对农村体育应加强政策支持、加大资金投入力度、扶持体育场地设施建设等相关内容, 但在政策实际执行中, 许多地方却借此机会申请资金兴办体育场馆, 这貌似与群众体育政策执行目的相一致, 但从本质上讲兴建的体育场馆很难服务于农村居民健身, 多数场馆是有限度的免费开放, 主要目的则是为单位创收、体育政绩、面子工程。

　　1.4 农村体育公共政策执行的表面化

　　新中国成立后, 竞技体育作为展现国家实力的手段得到了长足的发展, 而当下, 政策执行者受竞技体育主导思想的影响, 对群众体育特别是农村体育公共服务重视程度不足, 与农村体育公共政策执行相配套的资金问题难以落实、人才资源难以满足、物力资源难以跟进, 这在很大程度上导致了农村体育公共政策执行敷衍塞责, 无法达到政策制定之初的目标要求。例如:农业部与国家体育总局联合颁发的《关于进一步加强农民体育工作的指导意见》指出“实现‘农民体育健身工程’行政村全覆盖, 农民人均体育健身场地面积达到1.8平方米……”[4], 但在政策实施过程中相关部门承担的责任不明确, 政府主导、部门协同、社会参与的农民体育事业发展格局不明晰, 相关场所、经费、活动组织等落实不到位。另外, 相应的保障措施也仅提及加强组织领导、多渠道加大经费投入等, 未提及实质性的具体保障举措。农村体育公共政策的执行表面上看取得了一定的成绩, 但是, 在“健康中国”背景下, 如何深层次、全方位地解决农村体育公共政策执行问题仍任重而道远。

　　2 农村体育公共政策执行阻滞的致因分析

　　2.1 农村体育公共政策执行的主体原因

　　首先, 农村体育公共政策执行主体受利益的驱使, 在政策执行过程中, 倾向于提供“硬”公共服务;其次, 农村体育公共政策执行主体有较大的自主控制权, 政策执行者受本位主义的影响, 针对体育公共政策的执行有不同的态度, 有时还可能产生冲突造成政策执行绩效损失;第三, 如前所述, 农村体育公共政策执行主体主要是乡镇级和村级的干部主导进行, 由于乡镇或村级基层政策执行者理念与思路滞后于上级政策制定的理念, 又由于基层政策执行者对当前农村体育公共政策的领悟能力和理解不足, 可能会导致政策执行过程中出现偏差, 最终影响农村体育公共政策的绩效;第四, 体育总局是农村体育公共政策的主要制定者, 而地方文体部门作为政策的落实者又受制于地方财政, 从经济角度上讲, 地方文体部门与体育总局又不是线性关系, 所以, 这也导致了地方执行部门在落实农村体育公共政策过程中遇到经济瓶颈制约[5]。

　　2.2 农村体育公共政策执行资源紧缺

　　群众体育与竞技体育协调发展是国家体育战略的重要组织部分, 但是, 在实际经费投入上, 群众体育经费远远低于竞技体育经费投入。由于以上原因的存在, 直接致使农村体育公共健身服务相关的资金投入缺口较大, 这也是影响农村体育公共政策执行阻滞的重要因素之一。另外, 农村体育公共健身服务资金来源主要是财政拨款, 相关体育公共健身服务资金缺少相应的监管, 被挪用于其他方面的情况时有发生;其次, 虽然近年来农村建设取得了一定的成绩, 但是, 农村体育公共服务水平还处于较低的层次, 农村体育场地设施不能满足居民健身需求, 调查发现农村体育场地设施资源主要归属于农村中小学教育系统, 另外, 负责农村体育公共政策执行的人力资源数量普遍偏少, 乡镇级的文体站体育干事数量不足, 村级的体育公共政策执行者是村长或党支部书记兼任, 没有专门的政策执行者。

　　2.3 农村体育公共政策执行信息沟通不畅

　　农村体育公共政策的执行者与受用者之间, 应该保持有效的信息沟通, 通过政策执行过程中的反馈, 进而促进体育公共政策有效实施。但是, 在政策实际执行过程中, 基层体育公共政策执行者与居民之间沟通不到位:首先, 政策执行者在执行体育公共政策过程中具有倾向化特征, 而农村居民文化水平不高, 在很大程度上又制约了自身体育公共需求的表达, 最终导致政策的供给与居民实际的需求不匹配。供给与需求间的信息不通畅直接导致了体育公共资源的浪费, 加剧了农村体育公共服务供求矛盾;其次, 农村体育公共政策执行主体对农村居民的提议与诉求要么延期解决、要么不予理睬, 这种做法既影响了体育公共政策执行者的形象, 又削弱了居民对体育公共政策执行者的信任, 对后期公共政策执行极为不利;最后, 由于对农村体育公共政策执行信息沟通不够重视, 政策解读过程中出现错误的研判, 最终可能造成体育公共政策执行偏差, 不能达到相应目标。

　　2.4 农村体育公共政策标的团体参与度不高

　　农村群众体育的开展、居民体质监测等离不开标的团体的积极配合与参与, 而标的团体的广泛参与也能够反映出其接受政策执行主体的领导程度。农村居民作为体育公共政策的受益者, 本应该积极参与到体育公共政策实施中来, 但是, 从农民的角度讲, 受自身文化水平的限制、民主观念意识薄弱以及相关部门的“暗箱操作”等因素, 致使政策标的参与度不高, 这也导致了面向标的团体的体育公共政策在执行过程中受到一定的阻碍。调研发现, 很多农村居民将体育公共政策执行实施当作是一项政治任务, 即便是一些全民健身路径布局、体质监测等公益性较强的政策实施也被当作是政治活动, 人们更多持凑热闹、看新奇的心态去观看和参与, 很难真正融入其中[6]。标的团体的参与度不高加剧了他们与政策执行者的隔阂, 这不利于政策执行主体的组织与领导。

　　2.5 农村体育公共政策执行监管机制不全

　　完善的监管是政策执行的重要保障, 农村体育公共政策的执行必须在一定的制度框架内监控进行, 政策的监管机制是实现农村体育公共政策有效执行的重要环节。调研发现, 当前农村体育公共政策中设置的责任追究机制不全, 农村体育公共政策更多的是表现政策执行者的主观意志, 政策执行者在体育公共政策执行过程中自由裁量权过大, 最终导致体育公共政策执行远离所设定的目标。其次, 当前农村体育公共政策执行中的监管机制不合理, 地方体育及行政部门既是政策的发起者, 又是政策执行的评估者, 这种既做运动员又做裁判员的状况, 很容易形成政策执行评估的不公正。再次, 针对农村体育公共政策实施的效果评价方法缺少相应的评估办法、缺乏明确的考核标准, 诸多的体育公共政策仅涉及到目标、实施及策略, 没有针对政策执行效果的“罚则”与责任追究机制。所以说, 相关监管机制的不完善, 在很大程度上导致了农村体育公共政策执行的不严谨, 造成农村体育公共政策执行效果不佳[7]。

　　3 农村体育公共政策执行阻滞的治理

　　3.1 提高农村体育公共政策执行者的综合水平

　　多渠道提高政策执行者的综合水平是农村体育公共政策顺利执行的重要前提, 具体提高农村体育公共政策执行者综合水平的路径有:首先, 从国家层面、地级市层面、县级市层面以及乡镇农村层面完善不同层次的政策执行者职业技能及伦理等方面教育, 使其具备正确的人生观和价值观, 端正工作态度, 形成以追求公共利益为目标的价值取向;其次, 应加强农村体育公共政策执行者的法律意识、执行责任等方面的宣传指导, 引导和规范政策执行行为, 在体育公共政策执行过程中切实保障政策能够完整和有效执行, 保证农村居民能够切实获得体育公共政策带来的实惠;第三, 应多渠道培训农村体育公共政策执行者的业务技能, 定期进行相关法律法规、政治社会学等方面的业务能力学习培训, 掌握政策执行的相关技巧和能力, 提升相关人员的政策运筹水平。

　　3.2 丰富农村体育公共政策资源

　　丰富的体育公共政策资源是农村体育公共政策执行的基础, 鉴于当前农村体育公共政策资源中财力、物力和人力的紧缺, 首先, 应加大对农村体育公共服务供给的资金支持力度, 并且需保障各级财政对农村体育公共服务经费投入的逐年增加, 资金的保障既能解决基层政策执行人员的不足问题, 又能提升政策执行人员的积极性, 进而使农村公共体育利益得到充分维护。同时, 须对农村体育公共服务投入的经费进行有效监督, 制定农村体育公共经费的监督体系, 明确经费的使用办法和使用范围;其次, 需加强对农村体育公共服务场地、设施等物力资源的保障, 增加健身服务场地设施、提升全民健身路径的普及率;最后, 培养和引进具有较高专业素质与能力的相关人才, 通过制定激励政策提升其待遇、通过业务培训和进修提升其业务能力, 使基层农村体育公共政策执行者具备较高的综合水平。

　　3.3 实现农村体育公共政策执行信息通畅

　　作为农村公共体育政策制定的管理部门, 可通过互联网、移动通讯设备等现代信息化手段, 对农村群众进行广泛的政策宣传与解析, 让更多的居民了解政策、接受政策, 并能参与到政策执行过程中, 以此推动农村体育公共政策的有效执行;其次, 将农村体育公共政策“传达”给农村大众的同时, 也需要“回收”信息反馈, 以充分评估农村体育公共政策执行的效果, 并针对政策执行的偏差进行及时调节, 以避免或减少政策执行阻滞风险。具体的信息“回收”反馈亦可运用互联网技术推行“电子信息反馈”, 这种沟通方式能够打破传统时空与层级的限制, 及时将政策执行情况返回到政策制定源头, 一方面, 能够缩减政策反馈的进程, 另一方面, 也体现了体育公共政策执行的透明度, 扩大农村居民参与的积极性, 最终实现农村体育公共政策有效执行。

　　3.4 提升农村体育公共政策标的团体参与度

　　提升农村体育公共政策标的团体参与度是巩固政策执行的动力源。农村居民通过参与公共服务并对政策执行的关注, 能够促进政策执行主体管理能力, 这要求政策执行主体须进一步加大农村体育公共政策执行的公开力度, 确保政策标的团体的知情权, 有利于政策执行的顺利实施。提升农村体育公共政策标的团体参与度, 首先, 须让他们更了解和理解政策, 只有在对政策深入理解的基础上, 人们才能更自觉地接受政策;其次, 须改变农村居民过去落后的体育观念, 将农村体育公共政策实施融入扶贫与脱贫体系之中, 在新农村建设不断深入的背景下, 结合当前农村大众最为关注的教育问题、医疗问题综合实施, 特别是在当下“健康中国”背景下, 如何将农村体育公共政策与居民健康问题、医疗问题等关联性进行解读, 让他们明白体育公共服务与提升生活质量、促进人的健康、体医融合等方面紧密相关, 这在很大程度上能够提升农村体育公共政策标的团体参与度。

　　3.5 完善农村体育公共政策执行监管机制

　　政治学家孟德斯鸠认为一切有权利的人都容易滥用权利, 因此, 在政策执行的最后阶段, 拉比诺维茨提出了监督作为制约权力滥用的手段[8]。对于农村体育公共政策执行的监督管理, 首先, 须形成一个自下而上的、能够对农村公共体育政策进行反映的途径, 在表达政策需求的同时也能够对政策执行主体产生压力, 以提升政策执行质量, 进而提供更优的服务, 同时还应充分发挥包括各社会团体和媒介舆论等社会监督功能, 形成良好的民主监督;其次, 应打破农村体育公共政策执行者“既是运动员又是裁判员”的状态, 必须建立独立的农村体育公共政策执行监管体系, 并且这一独立监管体系不受相关联部门的左右, 以保证监管过程和结果的客观性和公正性;最后, 针对农村体育公共政策执行后没有相关“罚则”的问题, 监管机制完善过程中须形成具体的责任追究机制, 明确政策执行部门及人员的工作目标, 并针对政策执行效果建立客观的评价标准, 以便进行相应的奖惩。

　　4 结语

　　农村体育公共政策执行的主观化、局部化、更替化、表面化成为政策执行阻滞的表征;而造成农村体育公共政策执行阻滞的原因主要有:农村体育公共政策执行主体原因、农村体育公共政策执行资源紧缺、农村体育公共政策执行信息沟通不畅、农村体育公共政策标的团体参与度不高、农村体育公共政策执行监管机制不全;提出了农村体育公共政策执行阻滞的治理路径:提高农村体育公共政策执行者的综合水平、丰富农村体育公共政策资源、实现农村体育公共政策执行信息通畅、提升农村体育公共政策标的团体参与度、完善农村体育公共政策执行监管机制。

　　参考文献
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　　[8]刘淑影.我国公共政策执行阻滞的制度因素分析及对策探讨[J].兰州学刊, 2006 (6) :141-144.

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