摘    要：　自国家诞生以来, 关于权力的治理问题是一个绕不开的坎, 它伴随着政治发展的始终, 是一个不得不面对及深化探索的永恒课题。从宏观上看, 中西方在这一问题上形成了两种不同的途径方式, 一种是西方社会的“权力制衡”路径, 又称“以权治权”, 另一种是东方中国社会的“官吏制约”路径, 也称“以官治官”。通过对这两种权力治理路径进行比较, 发现它们在治理理念、治理体制与治理效度上存在较大差异, 对中国推进国家治理现代化进程以及提升治国理政现代化水平具有借鉴作用和启示意义。

　　关键词：　权力制衡; 官吏制约; 比较;
 

　　自古以来, 对权力问题的探论与考察, 就是思想家们一直不懈努力研究的课题, 尤其是对权力的制约或者制衡成了这一问题的焦点, 以至在国家建构上需要首先对权力本身的治理进行深入思考。也正是对这一问题的不同回答, 形成了不同的政体选择, 出现了不同类型的国体与政体之间的配置关系。这些关系所揭示的不变的共同性东西, 就是对政治权力的治理与规限以及使其不出轨、不越轨的问题。从宏观上看, 如何设计与规制权力运行, 基本形成了两种具有相反性的体制路径, 一种是“权力制衡”[1] (p30-33) 的路径, 另一种是“官吏制约”[2] (p160-177+209) 的路径。“权力制衡”是西方国家从权力的天然属性出发历经艰辛探索与实践, 最终选择的一种利用权力机制对权力进行规制的途径方式, 而所谓“官吏制约”可以看成是中国封建官僚体制下形成的一种利用官僚机制对权力及其行使人进行规制的途径方式。两者在思想理念、体制设计与治理效度上存在明显不同, 对二者进行比较研究有利于进一步分析和解决当前中国存在的一些问题, 提升国家治理现代化水平。因为只有对构成国家核心要素以及支配国家运行的权力治理好了, 才能治理好偌大的国家与复杂的社会, 其具有先决性和根本性。

　　一、“权力制衡”与“官吏制约”治理理念上的比较

　　在对权力的认识上, 中西方都经历了不同的发展时期, 形成了对于权力的不同思想与观念。在西方, 总体看来是主张对权力进行分权制衡或者分解配置的, 这可以通过多种方式实现, 比如最常见的就是通过宗教限制国王的权力, 即“以教权制衡君权, 形成了特有的权力均势与张力”[3] (p22-23) 。在这一点上, 之所以如此, 一定程度上是因为这些民族具有宗教信仰传统, 宗教势力强大, 形成了宗教掌管精神世界, 君王掌管世俗世界, 两者相互分开又彼此制衡的局势。当然, 这也一度导致了教权与教权之间、教权与皇权之间的紧张关系, 教权与君权势力此消彼长, 教皇与君王关系不和等。但这是一种对权力本身进行制约的架构, 最后只能相互妥协, 彼此存在, 形成制衡。尤其是在文艺复兴与启蒙运动后, 西方社会进入了“除魅”的时代, 即由蒙昧向理性转变时期。在“除巫去魅”的过程中, 自由、民主、平等、法治等价值理性成为人们追寻的目标, 为此必须挣脱那限制、侵害人民权利的不受约束的君主权力。资产阶级革命正是以自由、民主、平等、法治等为斗争口号的, 逐步实现对君主权力的限制, 建立了分权与制衡的政治体制架构。纵观这一漫长的历史过程, 贯穿其中的一条线索就是如何对权力进行制衡, 不论是教权也好, 还是皇权也罢, 对其必须有所限制。也正是在这一理念认识的推动下, 西方国家纷纷探索一条适合本国发展的自由民主道路, 其中的共同点就是时刻看住权力, 约束权力。

　　与西方不同, 在中国, 一开始就没有形成具有相互制衡特征的权力格局, 反而逐步形成的是一种“父家长制的专制统治”[4] (p50) , 建立起了中央高度集权的政治体制。当然, 在整个封建社会时期, 也存在过皇权与相权之间的争斗, 相权直接或者间接成了制约皇权的一柄利剑。但是, 这也只能寄希望于明君、明主, 难以形成一种常态趋势, 其制约成效也是有限的, 甚至可以说, 只要皇权强硬, 一切与之对立的力量都显得十分微弱。从表面上看, 这是在政治体制运作中产生的一种类似于权力与权力之间的制约, 但是, 实质上却是一种官与官之间的相互内斗, 最终是以谁的官位高、权力大而“息事宁人”。不仅如此, 更为严重的是没有形成一条真正可以去对权力进行制衡的切实可行的路径, 反而是形成了一种“官吏制约”的人治体制格局, 一种对权力的集中强化意识。在这样一种发展逻辑下, 几千年来中国政治体制未有突破这一基调, 也没有形成对权力进行制衡的治理理念。用当今时髦的话语来说, 我们并没有历经真正的思想启蒙, 或者虽开启了启蒙的大门却又关闭了、夭折了1, 对权力的奴性意识并没有消除。这样一来, 如今虽然建立了社会主义新中国, 也着力推进一种与西方国家所标榜的自由民主不同的社会主义民主与法治建设, 即建设一条具有中国特色的政治民主化道路。但是, 当国家与社会的建构真正按照民主法治精神去践行时却遇到了不少的麻烦, 或者民主与法治运行的相当艰难, 甚至是在夹缝中成长, 最后遇到问题又不得不依靠路径依赖的庇护, 维持一种两相对冲的状态。

　　由上可知, 在对国家权力建构的原初路径设计上, 中西方国家所努力的方向、所呈现出来的治理理念之间的不同, 在经历了千百年的洗礼中塑造出了对政治权力品性的不同认识与遵循。对于西方社会来说, 它们一直坚持对权力进行制约的精神并认真贯彻落实, 较早地进入了权力运行的法治化轨道, 而对于东方专制社会来说, 对权力进行法治化制约遇到较多困难, 反而更加强化权力的强制作用, 以致当前需要在对文化传统进行革新的基础上十分艰难地推进权力进入法治化运行轨道。显然, 在这一方面, 我们似乎承担的更为艰巨, 因为我们背负着几千年从未断裂的历史文化传统, 治理理念基本上没有断裂也没有发生根本转变, 而西方社会较少受文化传统的束缚, 治理理念在断裂中持续发展, 以致我们来一场思想解放运动如此艰难, 更何况是进行观念革命、思想启蒙。进一步看, 在沉积着几千年几乎没有太大变化的文化思维的东方社会与在几千年中历经数次思想转变的西方社会, 如何推进现代化、民主化建设, 它们选择了不同的治理路径。西方社会从权力的属性出发, 从宗教对人性的救赎出发, 选择了一条以权力制约权力的路径, 而东方中国社会更多是从人自身发展的终极目标出发, 即立足于人是能极力彰显其美德以避免犯事作乱, 选择了一条以道德制约权力的路径。一个是诉求外在力量 (法律、制度) , 而另一个是诉求内在力量 (道德、伦理) 。其结果是, 在纷繁复杂的利益诱惑面前, 往往内在力量难以驾驭自身丑陋、邪恶的灵魂、本性, 而更需要外在力量的制约。也就是说, 传统“官吏制约”的途径难以消除人及权力自身存在的弊端, 它更像一种事后补救措施, 出现问题, 再及时治理和补救。当前中国进行的强势反腐运动, 挖掘出很多问题官员, 是其重要表现, 当然这一途径方法也彰显了一些制度优势。

　　二、“权力制衡”与“官吏制约”治理体制上的比较

　　在西方社会, 从“权力制衡”的治理理念出发, 所建构的国家体制是围绕权力的分置与制约这一核心问题展开的。在实践中, 形成了一个相互紧密联系的统一体, 即分权制衡、民主发展与法治建设共同推进的体制格局。其主要包含以下内涵:一是突出权力相互间制衡的根本性地位, 认为以权力治理权力是迄今为止人类努力探索如何解决政治国家建设问题的最有效的方式。相比较于宗教、道德、伦理以及传统习俗、威望等, 这种方式是最具有持久生命力的, 其它方式不但难以独自发挥作用而且效力也难以持续。唯有“权力制衡”可以在最大范围内规避权力的天然属性——扩张性与腐蚀性, 即“要防止滥用权力, 就必须以权力制约权力”[5] (p104) , 在现实性上, 这好比“野心必须用野心来对抗”[6] (p264) 。二是强调自由民主对权力分立与制衡的重要作用, 充分保障人们的自由民主权利。如果没有民主力量的保障, 就算权力出现问题, 仍可以为所欲为, 甚至以强权进行护卫。尤其是当权力可以不经过民主程序、民主机制产生, 它就具有了不受民主程序、民主力量限制的无限威力, 只能采取非民主的方式, 即以暴治暴的方式对其进行制约。这样一来, 不受约束与制衡的权力最后会成为民主破产的重要因素, 导致民主夭折或者畸形发展。三是强调法律制度、法治化建设的重要性, 以及增强制度执行力。尤其是将法律置于权力之上、法律大于权力而非将权力置于法律之上、权力大于法律, 以增强法律的权威、避免领导人的话语成为法律, 变更领导人成为变更法律。

　　因此, “权力制衡”的运行逻辑是建构在对权力进行分权制衡的治理理念基础上, 通过加强民主法治建设, 完善民主法律制度, 时刻对权力进行管束以保证其不违法、不违纪、不越位的政治权力运行法则。围绕这一运行法则, 建构起一套民主化、法治化的政治体制格局, 在这一格局中, 权力的进入与退出、权力的考核与评价、权力的监管与制衡始终贯穿其中。如同一个游戏规则得到了大家的普遍认可与遵循, 如果谁不遵循这一规则, 就有面临被踢出局的危险。或者是主动退出, 或者是启动民主法治程序被迫退出, 但不论何者, 都形成了一个较为完美的且成本较低的常态化的体制机制。它可以减少国家因陷入权力治理困境而产生的一系列复杂的后续治理事务。因为从源头上已经遏制了权力作乱的危害, 使得权力得以规范化、在法律职责范围内运行。可以说, “权力制衡”作为一种用权力治理权力的途径方式, 显现了其自身的优势特性。它可能并非是一种最好的治理方式, 但是至少可以说在人类文明程度以及自我约束力还有待大幅提升的情势下, 是一种比较有效的方式。因为它不仅从人性出发, 而且从民主和法治出发, 体现了三者的有效结合。

　　与西方社会从“权力制衡”的治理理念出发建构国家政治体制架构不同, 东方中国社会形成的是一种“官吏制约”的体制路径。其寄希望于官品与官德以及以官纪审查为主线, 即掌权者是德才兼备的贤人, 主动守规矩、利用手中的权力多为社会做善事, 否则, 就要受到惩罚。“官吏制约”体制主要从人性善的角度思考权力治理与国家体制建构问题, 权力本身的力量十分强大, 而民主法治力量不够强大, 且对权力治理难以有效发挥作用。这一体制包括以下内涵:一是“官吏制约”强调权力大于法律、有权即是法, 越有权就越能合乎法律, 越可以运用手中握有的权力任性行事而不受法律制约。这样一来, “官大一级压死人”[7] (p477) 、官大就可以逃避法律责任、官大就要听命于人的官场潜规则成为破坏政治生态的蛀虫, 致使腐败问题不是局限于某一领域、某一范围, 而是一片一域一条线的恶性循环。二是“官吏制约”强化权力精神、权力思维与权力意识的价值取向, 而非民主法治精神与民主法治思维的目标价值。前者逐渐成为不少人工作、生活中的一个重要目标追求, 他们企图获得权力并仰仗权力为自身利益服务而放弃赋予权力本身的责任与担当。在此种政治心理作用下, 权力难以受到制约, 也会阻碍依法治国与法治中国建设进程。三是“官吏制约”强调一种规限于权力政治舞台的政治性行为活动, 政府是这一舞台的主要策划人与导演, 广大民众难以融入其中, 体现了政府全能主义形象。由于这一体制架构是以权力、官职为基础的, 而作为尚无任何权力可依靠与行使或者本身就处在权力控制中的民众来说, 是难以进入这一政治场合的, 就算能进入, 其政治参与所发挥的作用也是很微弱的。因为在某种程度上, 政治参与权被视为给予民众的一种恩惠 (1) 而成了形式或者摆设, 人们一旦受到权益侵犯, 更多寻求体制之外的、非制度化2参与渠道维护自身合法权益。所以, “官吏制约”又体现为一种统治型体制模式, 进而言之, 作为一种以“权力”“官位”或者“官级”为重心的治理体制架构, 又是专制化或者人治化的重要表现。

　　从“官吏制约”的内涵看, 其运行逻辑与现代法治国家建设、治理、发展的要求有所偏离, 尤其与现代国家建构与治理品质相冲突, 是对传统封建官僚体制的推进与发展, 或者至少可以说是延续了这一体制架构。主要表现为:一是“官吏制约”立足于官本位、权本位, 权力与官位是政治体制架构中最为重要的政治资源, 以致偏离了现代国家建构与治理所坚持的以人为本价值。这对人民主权与主权在民思想有所背离。二是“官吏制约”着眼于权术、权谋, 弄权与谋权是政治与行政工作中关注的一个重要部分, 以致偏离了现代国家建构与治理所立足的为民服务目标。这是官场政治, 尤其是权力失控、相互勾结的重要原因与表现。三是“官吏制约”建构于强权政治, 强权与服从是政治与行政运行中最为简单可行的处事方式, 以致偏离了现代国家建构与治理所遵从的法律面前人人平等与法律权益不可随意侵犯的原则与精神。这是权力任性在一些地方广泛盛行的出发点所在。四是“官吏制约”定位于集权威慑, 顶层推动与党纪处罚是政治与行政秩序维护中最为有效的建构途径, 以致在一定程度上影响了现代国家建构与治理的法治化进程。这是推进依法执政、依法治国、依法行政需要有所突破的难关。因为通过集权、强权途径所建构的政治与行政秩序虽然有效, 但是它是一种静态的与僵化的人治性秩序格局, 缺乏包容性与持续性, 而随着传统社会向现代社会深度转型, 关键在于回到法治化建设轨道上, 建构具有包容性与持续性的法治性动态秩序格局。这些运行逻辑一方面揭示了“官吏制约”的体制弊端, 另一方面也指出对权力的制约必须进一步深化, 选择一种或者多种相结合的更为有效的权力制约方式, 尤其是必须回归权力自身, 加强权力相互间的监督制约与民主法治化治理, 不断提升国家建设与治理的民主性和法治性水平。

　　三、“权力制衡”与“官吏制约”治理效度上的比较

　　从治理理念与体制的比较看, “权力制衡”与“官吏制约”的出发点都与权力治理有关, 但产生的治理效度却有较大不同。一个是在“以权治权”基础上形成的法治性治理效度, 另一个是在“以官治官”基础上形成的人治性治理效度。其区别主要表现为:

　　一是权力运行上的法治可控性与人治强制性。西方“权力制衡”的体制设计强调法律在权力运行调控过程中的绝对性地位与作用, 或者法律制度才是对权力进行调控的根本之策。不仅体现在法律权力意识上, 更体现在法律权力行为上, 即权力行为必须有相应的法律制度作为依据, 否则会进入或者处于违法状态, 需要予以制止。在现实中, 对于一些改革行为, 也必须于法有据, 不能以改革僭越法律。如果存在两者相互打架的情况, 必须通过法律进行调控, 而且法律在其中占主导性作用。在这一点上, 不管这些法律是如何产生、如何运作的, 或者是代表哪个阶层的意志, 一旦法律形成, 它们在社会秩序调控中的权威与作用具有至高无上性, 能够成为人们政治行为和社会行为的普遍准则, 并对人们的这些行为进行有效约束。由此, 权力行为就被积极地限定在法律制度的框架与范围内, 权力主体也容易产生一种对法律的敬畏心理, 能够自觉遵守法律并按法律行事。这就容易形成一种法律对权力的可调控性机制, 在权力行为失范过程中法律程序能够顺利启动, 法律作用能够有效释放, 法治精神也能真正得以体现并成为国民的共识精神。这不仅对自己而言是如此, 对他人而言也是如此, 能够最广泛体现法律面前人人平等。

　　而中国社会形成的“官吏制约”体制设计更体现为官职、官位在权力运行调控过程中的地位与作用, 或者官纪才是对权力进行调控的有效手段。主要是因为权本位、官本位思想成了人们政治社会生活中的一种潜在文化心理, 甚至以权力与官位为核心要素所形成的一套行为处事方式, 成为国家与社会运作起来的基本法则并深为人知且发挥着重要作用。这就使得原本建立起来的法律制度, 在其需要发挥作用的各个领域与环节不能按照自身的内在规律与调控法则运行, 反而成为权力的“阶下囚”, 受制于权力而不是相反。在这样一种“权力大于法律”[8] (p36-38) 的情形下, 法律对权力的约束是不自主的。在现实生活中往往是被动发挥作用, 是在行政强权对违法行为进行惩处之后再对法律程序的一种被动遵循, 即体现为人治体制下对法律形式上的回归。这样一来, 对权力的调控也就陷入了一种依赖自上而下的强权逻辑轨道, 而强权本身又难以受到法律的束缚, 从而只能依赖更高、更大的强权以控制下一级权力。这其中法律的权威与地位在人治体制下难以树立起来, 对权力行为的约束只能假借强权而非法律, 权力之间也容易产生不和谐, 甚至是对抗。

　　二是权力失范上的常态化反腐与运动式反腐。在反腐败领域, 中西方“权力制衡”与“官吏制约”的体制设计形成了两条不同的治理腐败路径。一条是以法律为准绳的具有常态化治理特征的反腐道路, 一条是以强权为中心的具有运动式治理特征的反腐道路。具体看来, 在“权力制衡”体制下, 腐败行为被置于法律程序之中, 主要是以常态化的法律运行体制与机制对权力行为进行规制。不仅如此, 而且权力被置于法律之下, 权力主体在法治框架下容易自觉遵行法律逻辑对自身的违法行为作出裁判, 直接的表现是对法律的敬畏。在这一点上, 权力主体对于自身所握有的权力, 不管这权力多大, 其难以动用这一权力为自己的违法违纪行为开脱罪责, 从而使得法律程序的启动能够正常运行而不是受到权力的阻挠。更为重要的是, 在权力置于法律规制的情形下司法审判也能够保持真正的独立性, 公正司法成为一种社会运行的常态形式而增强了人们对法律的信仰、对法律地位的尊重。

　　与此不同, 在“官吏制约”的体制格局下, “反腐经常处于一种非常态的运动式治理轨道”[9] (p138) 。甚至在这样一种体制下, 对腐败行为的追查陷入一种无止境的状态, 因为权力之间的联袂与勾结反而成了一种政治常态, 使得治理腐败的难度进一步加大。这不仅是因为法律制度本身存在一些不健全的问题, 更为重要的是权力主体企图利用自己所掌控的权力直接干预法律审查, 从而陷入了权力与法律的博弈状态。而实际上在权力所掌控的领域范围, 法律是受制于权力的, 最终只能依赖于行政强制的运动式反腐路径。当前, 中国社会政治领域可谓陷入了一场前所未有的吏治困境3, 如何建构与维持一种有效与有序的官场秩序是治理腐败的重要组成部分。甚至可以说, 腐败问题之所以愈演愈烈, 深化扩展到各个领域, 在很大一定程度上是因为以权力为核心而其又不受约束的吏治体制, 已经难以适应现代经济社会发展的需要, 或者说与现代法治性国家与法治性社会建设相背离。这样一来, 在对腐败行为的追查与惩戒上, 法律的威信与作用难以彰显, 只能依靠政治运动或者政治强制方式进行反腐。但是, 这样一种运动式的反腐途径显然是不能长久的, 会使整个体制陷入日益恶化的境地, 人人自危, 相互侵害。

　　三是政治生态建构上的良性发展与恶化失序。在西方社会, “权力制衡”的体制建构有利于政治生态的良性发展。这是因为, 在整个政治生态环境中起主导性或者决定性作用的权力, 在国家法律制度的框架下得以普遍规制。不仅如此, 权力的运行路径与方式被限定在政治领域, 其难以渗透到经济社会领域通过行政方式干预经济建设与社会发展。在一定程度上可以说, 政治生态的良性发展本身也能推动经济社会有序建设与发展, 从而实现国家政治与公民社会、政府与市场之间的良性互动。更为重要的是, 国家权力与社会权利之间的关系得以正常化, 国家权力运转的目标指向社会权利、公民权利, 而它们对权力本身就形成一种制约。在这样一种权力理念的指引下, 不管是执政也好, 还是行政也罢, 权力都要为实现终极目标价值而存在, 否则就偏离了法定的轨迹而陷入违法惩治的境地。虽然对违法权力进行法治化惩处并不是自动实现的, 但是却成为一条不得不遵循的法治规则与途径, 而且它已经成为人们的共识规则与愿景, 在国家与社会运转的方方面面都能体现。

　　而在东方中国社会, “官吏制约”的体制建构容易使得政治生态陷入一种恶性循环的困境, 这种困境突出的表现就是权力运行的失序。这是因为在现实政治中不管是为政之道, 还是为官之道, 其关注点在于权力本身, 或者是依附于权力所带来的各种资源, 包括政治资源、经济资源以及社会资源。由此, 权钱交易、权力寻租、权色交易、权职交易等频频上演, 扰乱了政治生态秩序。不仅如此, 在缺乏法律制度对权力进行有效制约的新旧中国交替转化的过渡阶段, 或者说, 在新中国与旧体制相互作用甚至后者余力犹在且发挥更大作用的情势下, 政治权力的运转就容易进入一种非常态的境况。突出的表现就是, 各个层级政府之间的权力处于一种缺乏有效的法治机制予以调控的状态, 而要实现这一权力的有序化运转, 只能诉诸于体制性的途径与方式, 即行政性的而非法治性的强制手段, 依赖于上层权力的推动与控制。而一旦上下级权力之间处于联姻状态, 必然使得政治失序大面积发生、不断恶化。这可以从党的十八大以来的反腐败运动中窥见其广泛性与严重性, 即从底层到上层之间形成了一种权力连锁反应, 对整个政治生态是一次沉重的敲打与警示, 突出了当前重建中国政治生态的迫切性与战略性。

　　四、小结

　　综上, 从一个总体性、宏观性的分析视角暂且将中西方权力治理路径划归为“权力制衡”与“官吏制约”并对两者进行多层面比较, 不是要分出上下与高低、孰优与孰劣, 哪方优点多一些, 缺点少一些, 而主要是便于探讨和发现问题, 从中总结一些治国理政的经验教训, 相互借鉴学习, 得出一些启示, 以此推进国家治理现代化进程、提升治国理政现代化水平。其中, 一个重要的启示是深化推进法治中国、法治政府、法治社会建设, 牢牢把握“权力治理法治化”这一核心问题。在实践中, 要建立健全法权体制, 克服人治体制困境, 以法权而非官权推进经济社会发展和切实服务于人民利益, 特别是在此过程中“根植法治信仰、确立法治方式、巩固法治权威”[10] (p22-24) 。要不断完善中国特色社会主义法制体系, 做到科学立法、严格执法、公正司法、全民守法, 使民主法治深入人心并成为建构国家社会秩序的首要原则, 以此“健全法治用权体系, 规范权力运行方式和秩序”[11] (p112-116) 。尤其是立足中国实际, 不断深化监察体制改革, 切实推进“权力制约与监督”与中国特色国家治理融合发展, 彰显中国特色社会主义制度优势, 发挥党纪与国法的双向作用, 将权力牢牢关进法律制度的笼子里。

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　　[11]刘涛.法治化视阈下政府权力不任性的实现路径[J].理论月刊, 2018 (6) .

　　注释:

　　1 近代以来, 学界一般认为中国开启了三次启蒙的大门, 但是都没有进行下去, 一次是维新变法时期, 被封建王权绞杀了, 一次是辛亥革命开启的宪政共和, 其倡导者是宋教仁先生, 后来因其暗杀而夭折了;还有一次是五四新文化运动, 被后来的救亡图存取代了。所以, 从这一角度看, 中国没有真正经历思想启蒙, 我们所固有的思想传统一直保存下来了, 这其中当然有精华, 但是其糟粕影响更为深远。
　　2 实际上, 这是指政治生活中的一些运用于官场政治之中的权谋、权术手段, 由官场向社会生活流转, 是对法律赋予公民权利的变向推行。其典型的表现是将参与权作为一种交易换取民众的心理认可, 而对于公民在参与过程中所提出的建议、对策, 或者话语权置之不理, 从而只有参与形式而无参与结果, 这也是导致公民参与积极性、参与效验感下降的一个重要原因。
　　3 非制度化参与是指采取不符合国家宪法、法律、规章以及条例所规定的制度及其程序而从事影响政治活动的行为过程。这种参与行为由于体制受挫而走向与自身行为价值相反的方向, 即通过采取非常态的途径、方式表达公民政治意愿与诉求。它是在旧有体制仍发挥强大作用下, 推动政治民主化建设经历的一个阶段性产物, 并非一种健康的、积极向上的推进政治文明建设的形式。
　　4 吏治困境是指政治精英的流动, 包括上升与下沉, 陷入一种不正常甚至反向运作的状态, 尤其是体现为政治生态的失序紊乱。在《探索与争鸣》杂志2015年举办的关于中国吏治困境的圆桌会议上, 复旦大学特聘教授桑玉成、武汉大学叶娟丽教授、中国人民大学孙柏英教授等从各个角度与方面探索分析了当前中国所处的一种吏治状态, 强调法律制度建设在突破这一吏治困境中具有根本性作用。

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