粮食产业安全问题是国家安全体系的重要组成部分，世界各国对自身的粮食产业安全问题都非常重视。当前，我国是世界上人口最大的发展中国家，随着市场化、工业化、城镇化和国际化的推进以及人口的不断增加使得粮食安全问题显得更为重要。在去年年底召开的中央经济工作会议上粮食安全被放在今年经济工作六大任务的首位，上升到了国家战略高度。如何做好粮食安全工作成了当前要务。

　　一、我国粮食安全现状分析

　　英国经济学人智库近日发布《全球食物安全指数报告》指出，中国在全球 107 个参评国家中位居第 42 位，列入“良好表现”一档。2013 年 11 月 29 日，国家统计局发布公告称，中国粮食总产量当年达到 60193． 5 万吨，同比增长 2． 1%。

　　从 2004 年算起，这已是中国粮食产量连续增加的第十个年头。在粮食产量递增背后，需求增加更甚的情况，则在有意无意间被忽略: 中国实际已连续多年处于产不足需状态。

　　2008 年中国粮食首次产大于需。从 2009 年开始，供求关系又开始变得越来越紧张，年产仅大于需 782 万吨。到 2010年，又重新进入产不足需状态，当年缺口为 352． 3 万吨。这一态势至今未变。具体分析造成这种态势的原因有以下几个方面:

　　( 一) 我国人口总量持续增加，耕地数量不断减少、质量总体下降

　　近年来我国人口总量不断增加，从 2004 年的 129988 万人增加到 2013 年 136072 万人，国家计生委预测，到 2030 年中国人口增加到 15． 3 亿 －16． 3 亿人，而且随着单独二胎政策的放开，人口增长的幅度可能会比预测的更高，人口的持续增长使粮食安全保障将面临严峻挑战在人口总量持续增加的同时，耕地数量仍在减少，质量下滑。截至 2012 年底，我国耕地面积为 20． 27 亿亩。这和过去传统数据比，多出来 2 亿亩，实有耕地数量的增加了，主要是由于先进的调查手段、周密的组织方式，把原有的、实有的耕地调查出来。虽然绝对数量有所增加，但是优质耕地减少。有相当数量耕地受到中、重度污染，我国中重度污染耕地大体在五千万亩左右，大多不宜耕种，还有一定数量的耕地因开矿塌陷造成地表土层破坏、因地下水超采，已影响正常耕种。第二次全国土地调查统计数据显示，1996 年到2009 年，随着人口的增长和其他因素，我国人均耕地由 1． 59亩下降到 1． 52 亩，明显低于世界人均耕地 3． 38 亩的水平，且耕地后备资源严重不足，一些地区可供开垦的未利用土地接近枯竭。虽然我国实行最严格耕地保护制度，国务院制定严守耕地 18 亿亩红线不动摇，但是由于城镇化和工业化加速发，占用耕地现象时有发生。耕地资源数量的减少和质量的下降，严重影响了粮食安全。

　　( 二) 粮食加工业、畜禽和能源发展导致与人争粮现象日益显现

　　随着城乡居民收入水平的快速提高，中国人的饮食结构发生了重大变化，肉蛋奶的需求大量增加，从而导致养殖业对饲料粮需求继续明显增加。仅以肉类消费为例，中国人均年消费量已接近 50 公斤。2012 年，中国的城镇化率超过了50% 。此后，其每提高一个百分点就会有 1300 万农村人口转移进城，而其饮食结构、消费结构逐步与城镇居民趋同。

　　据中国科学院的一项研究估算，相较农村居民，城镇居民蔬菜消费量高出 28%、植物油高出 24%、肉类高出 51%、禽类高出 136%、水产品消费高出 200% 以上。而这些都需要大量的粮食进行生产转化。除此之外，酒精、淀粉、食品、副食、酿造及以粮食为原料的生物质能源加工业的发展使粮食需求大大增加，与人争粮现象更为突出。

　　( 三) 农业基础设施不完备

　　我国农业基础设施建设相对滞后，严重制约了农业和农村经济的发展。多年来，虽然国家和地方政府每年投资到农业基础设施建设上的资金不少，但相对于农业经济发展对基础设施的需求来说是远远不够的。正因如此，农田水利工程老化失修，设施配套不全，农田整理、水利灌排、旱作节水等粮食生产基础环节薄弱成为一种常态。存量基础设施管理不善，增量基础设施缺乏统筹规则，设计也不尽科学，布局不够合理等现象，造成了农业基础设施的投资效益低下甚至无效益的状况。

　　( 四) 农业科技水平较低与农村劳动力流失的现象并存

　　农业现代化水平较低制约了我国农业的发展。尤其是农业科研投资严重不足，研发和创新能力弱，科研成果转化率低，农业劳力素质偏低等问题长期存在。除杂交水稻外，突破性品种和重大增产技术较少。这严重阻碍了农业科技成果推广和先进农业机械运用，对我国粮食安全产生不利影响。此外，农业信息化发展缓慢，制约了农业的综合生产力和经营管理效率的提高。这就使得农业的发展仍然处在传统农业阶段，农业生产对劳动力需求和靠天吃饭的状况没有得到很大改善。与此同时，农村劳动力流失现象也很严重。

　　一方面随着我国城镇化的推进，一些农民转变成了市民; 另一方面城市化和工业化进程的加快，大量的农村青壮年涌入城市打工。因而我国出现了大量“空心村”，老弱病残种地和土地荒芜成为普遍现象。这使得原本科技水平较低的农业更是“雪上加霜”。

　　( 五) 粮食储备不平衡，手段落后

　　主要表现在产、销区域不平衡和品种结构不平衡上。随着全国统一的粮食市场的建立，粮食储备尤其是中央储备，应该集中在粮食主产区，各个主销区可只保留必要的周转储备，这样可以减少储备粮的总量，提高调剂的时效，降低管理成本。虽然我国粮食产需在总量上已趋向平衡，但在品种结构上还难以达到平衡，特别是作为第四大粮食品种的大豆高度依赖国际市场。储备结构不平衡，还表现在成品粮油储备上。现行的食用储备油补贴为每市斤 0． 2 元，还是沿用了多年前的标准，且食用油乃至成品粮储备条件差、存储手段落后，储存周期短，轮换成本高，储存越多，亏损越大。受费用补贴低和储存条件差双重因素的制约，部分储备企业在成品粮油储备上选择依托加工企业代存，这样，粮食市场一旦出现波动，迅速投放市场的成品粮油便成了欲炊之无米。

　　二、解决粮食安全问题途经分析

　　解决粮食安全关键看粮食综合生产能力，包括产出能力、储备能力、耕地资源、农田水利设施、农业科技支撑体系、抵御自然灾害风险和政策支持等方面的能力，是一个国家或地区以各种生产要素综合投入所形成、相对稳定的生产粮食的能力。提高粮食综合生产能力是保障我国粮食安全的根本。

　　( 一) 严格保护耕地的数量和质量

　　耕地资源对粮食安全保障作用无可替代，影响和制约粮食综合生产能力，是粮食生产的物质基础。在农业科技支撑等其他条件确定前提下，耕地数量与质量决定一国粮食生产能力。因此我们要要死守耕地红线和永久基本农田红线不动摇，加强用地审批规划计划审查，从严从紧控制占用耕地，避让优质耕地，严禁占用永久基本农田。坚持土地用途管制制度，强化耕地占补平衡管理，严格按照土地利用总体规划确定的用途和土地利用计划的安排使用土地，确保建设占用耕地真正做到占一补一，控制占用农用地特别是耕地，从而保证耕地数量稳定。推进土地集约、节约利用、合理布局工业农业用地结构，加强土地利用年度计划管理，严格控制非农建设用地规模。切实扭转耕地质量和水环境恶化趋势。

　　大力推广使用有机生物肥料、生物农药等科技产品，达到减少对耕地和水资源的污染目的，从而保持农业生态良好，保护和改善粮食产地环境。加强土壤改良重点支持基本农田整理、灾毁复垦和耕地质量建设加大力度改造中低产田。严格禁止耕地闲置、抛荒，研究建立耕地撂荒惩罚制度。与此同时，要建立和完善耕地保护动态监测系统和耕地保护的社会监督机制，以便于及时监测耕地变更状况，尤其是城市周围的耕地利用情况，为耕地保护决策和执法检查提供科学依据。

　　( 二) 加强农业基础设施建设

　　加强以农田水利为重点的农业基础设施建设是强化农业基础的紧迫任务。首先，要增加农业基础设施投入，特别是粮食生产设施的投入。加快推动国家财政支出和国民收入分配的重点向“三农”倾斜，大幅度增加中央、省、市、县配套一定资金对“三农”的投入; 其次，狠抓小型农田水利建设。

　　合理规划水利建设布局，加强对水利建设施工的监督，运用现代管理方法严把质量关，做好农田水利工程建设管理工作。采取奖励、补助等形式，调动农民建设小型农田水利工程的积极性。推进小型农田水利工程产权制度改革，探索非经营性农村水利工程管理体制改革办法，明确建设主体和管护责任。支持农民用水合作组织发展，提高服务能力; 大力发展节水灌溉。继续把大型灌区节水改造作为农业固定资产投资的重点，力争到 2020 年基本完成大型灌区续建配套与节水改造任务; 第三，加快推进农业机械化。积极推进粮食作物生产全程机械化，稳步发展经济作物和养殖业机械化。加强先进适用、生产急需农业机械的研发，完善农业机械化税费优惠政策，对农机作业服务实行减免税，对从事田间作业的拖拉机免征养路费，继续落实农机跨区作业免费通行政策。继续实施保护性耕作项目。扶持发展农机大户、农机合作社和农机专业服务公司。加强农机安全监理工作; 努力提高农业综合生产能力，尽快改变农业基础设施长期薄弱的局面。

　　( 三) 大力提高农业科技水平

　　我国耕地资源不会增加，粮食产量的增加只能更多的依靠农业科技进步提高单产水平。因此要充分发挥在农业科技进步中政府的促进和服务作用。充分保证农业科技发展的方向正确，优化环境、协调关系，担当好农业科技发展过程中的服务者角色。增加政府对农业科研的投入，建立以政府投资为主的多层次、多渠道的农业科技投资体系。对重点农业科技项目各级政府财政部门要在政策和资金上给予大力支持，从而不断提高我国农业科研经费占农业总产值的比重。推进农业科研市场化改革，解决科技与经济结合的问题，使科研成果直接为农业生产服务，提高科研成果的转化率。高度重视人力资源开发。不但要提高我国农业科技人员的专业素质，建设一支学术水平高、业务素质强、具有创新精神的农业科技队伍。还要加强农民科技培训，促进农业科技的推广和成果的转化。

　　( 四) 完善粮食储备体系，确保粮食安全

　　粮食储备是政府调控粮食市场、确保粮食安全的重要手段。国际通行的粮食安全储备最低量是三个月的国民粮食消费量。针对我国粮食储备中存在的问题，我们必须根据国家粮食安全的需要和优化我国粮食储备建设的基本原则，加大粮食后续管理力度，进一步深化粮食储备体系改革，建设一批现代化的粮食保管、仓储、运销设施，努力将粮食损耗降到最低点，从而提高粮食的供给稳定性。根据国人粮食消费习惯，结合不同粮食品种耐储特性、陈化特点和轮换成本，在常规储藏条件下粮食储备品种以小麦为主，其他依次是稻谷、玉米和大豆，不断优化整粮食储备结构。与此同时，要科学确定中央和地方储备粮的功能定位。提高储粮技术，形成科技储粮能力，减少不必要的损失。

　　( 五) 建立健全适合我国国情的粮食安全预警系统

　　粮食安全在不同时期赋予不同的内容，是一个动态发展的概念。在我国社会经济发展的关键时期，粮食安全预警应当从全球化角度，充分考虑国内粮食供求的总量、结构、质量综合安全，建立预警指标体系。并根据不同警情指标和警兆因素对粮食安全的影响，确立警戒线，在综合预测的基础上对未来粮食安全状况做出评估，在出现或存在潜在粮食风险时，提前发出预报，并追溯警情因素发展态势，寻找主要警源，以便采取必要的调控手段，降低或化解粮食不安全风险。

　　充分利用信息网络建立和完善粮食安全监测系统，及时监测影响粮食安全重要因素的变化情况，密切关注掌握市场动态，加强对粮食市场的预测和监测，及时发布信息; 加强对各类粮食市场的监管，工商、物价、粮食部门对从事粮食经营的企业和个人进行监督和管理，对扰乱市场的违法违规行为坚决予以打击并给予严厉处罚，确保市场供应有序。

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