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　　【题目】我国地方政府债务审计风险研究
　　【第一章】我国审计风险理论绪论
　　【第二章】审计风险理论基础分析
　　【第三章】我国地方政府性债务审计现状及风险的主要表现形式
　　【第四章】A 地区地方政府性债务审计案例分析
　　【第五章】地方政府性债务审计风险成因分析
　　【第六章】关于地方政府性债务审计风险控制的建议
　　【参考文献】地方政府债务审计风险研究结语与参考文献

　　第 4 章 A 地区地方政府债务审计案例分析

　　本文案例研究选取 A 地地方政府 2011 年-2013 年审计署牵头实行的全国范围的债务审计情况作为研究对象。A 地，辖 11 个地市级，172 个县、区级，1959 个乡、镇级。2014年统计结果，A 地常驻人口约 7384 万人，生产总值约 2.9 万亿元，财政收入总约 3764亿元。A 地环抱首都，是我国的重要交通枢纽地。在针对 A 地地方政府债务的审计工作中，范围涵盖 A 地四级政府中甲、乙、丙三类债务的总体情况。

　　A 地债务增长速度较快，同时经济水平呈现稳健平缓状态，财政资金的收支相差较多，来自土地方面的财政收入呈递减趋势。负有偿还责任的部分呈现上升趋势。开展对地方债务的审计工作其核心目的是为了掌握各地债务的进本情况进而更好的防范债务风险的发生，确保地区的稳定发展。A 地属于国家重点发展城市，其融资方式多种多样，发行地方债券，债务债券化、吸收社会资金等，资金来源的多样化是债务风险发生时的有效保障。 A 地地方债规模、风险总体可控。 本章基于 A 地地方债总体现状、针对其审计工作开展的基本情况，重点阐述 A 地在进行债务审计工作时出现的问题和不恰当行为，从中分析 A 地地方债审计可能存在的审计风险。

　　4.1A 地区地方政府债务审计工作开展情况.

　　2010 年至 2013 年 A 地依国家审计署要求共开展了三次关于当地地方债务的审计工作。其目标是：充分掌握当地四级政府的债务总体规模，债务结构与债务动态信息，找出可能潜在的风险点与仍需改进之处，对其效益作出评价，完善加强关于地方债务举债机制，使地方债务的使用达到其应有的成效.

　　4.1.1A 地区地方债审计工作的审计基础.

　　4.1.1.1A 地区地方债务规模.

　　A 地进行的三次大规模地方债务审计工作审计出当地政府债务情况如下。2012 年底债务余额 6831 亿元、2013 年 6 月底债务余额 7515 亿元、2014 年底债务余额 9992 亿元。

　　甲、乙、丙三类债务三年平均每年增速较稳，其中负有偿还责任的甲类债务可以认为 A地在地方债务的控制管理是有一定成果的。在 2014 年国家公布的各省市地方债务审计情况结果中，A 地的甲类债务数量在 30个省份中排名第 11 位，丙类债务排名第 4 位。搜集近年来关于 A 地区债务情况数据来看，A 地的负债率与 GDP 增长率走向并不趋同，GDP 是地方债务偿还的有效保障，因此两项指标最好的状态是呈现相类似的走向。从下图可以看出 A 地的 GDP 自 2010 年来逐年呈现增长放缓趋势，而债务负担率大致为增长趋势，因此，A 地区很可能存在着债务系统性风险。

　　4.1.1.2A 地区地方债务结构.

　　2013 年 6 月底，审计结果显示 A 地区地方债结构如下。

　　A 地市级负有偿还责任的债务：1927.5 亿元，县级负有偿还责任的债务：1702.10亿元。

　　举债主体主要为：政府机构、事业单位、融资平台、国有企业。其中政府机构与融资平台占比最多的，负有偿还责任的债务分别为 1507 亿元和 1022 亿元。

　　债务资金来源主要为：银行贷款、债券、融资租赁、向个人与单位的借款、向信托机构与金融机构融资。A 地负有偿还责任的债务主要来源为银行贷款，应付总计 1548亿元，未付总计 636 亿元。

　　债务资金去向主要为：当地公共基础设施建设，涵盖教育、医疗、土地、农业、水利、交通、环境、住房以及公益性项目。其中负有偿还责任的债务市政建设占比最大，约占整体的 40%。关于地方债务在未来偿还年度的安排，A 地计划的较为合理。

　　4.1.2A 地区地方债审计工作实施情况.

　　2010 至 2013 年 A 地按国家要求共实施了三次大规模的摸底审计工作。

　　2010 年 6 月，审计署要求此次关于地方债的审计工作要全方位涉及，摸清地区总体债务情况。关于地方债存在的问题被国家首次重点揭露；地方债规模总体偏大，一些地区额偿债压力偏大，债务风险存在不容忽视。第一次审计工作促使地方对以往债务管理制度与相关规定进行相应的改进与加强。 A 地按要求制定了此次的审计工作实施方案，对市、县两个层级全面摸清各个年度的债务情况，本地政府的偿债能力与债务管理存在的不足之处。

　　2012 年 11 月，A 地开展了为期 4 个月第二次关于地方债审计工作，此次审计署安排的审计重点是要求对自第一次审计工作结束以来债务有变动的地区进行抽查审计。此次审计工作的审计对象只包涵 A 地本级与其首付本级。同时发现了地方融资平台中存在的相关问题，以及个别地区、行业中存在债务负担过重的情况。

　　2013 年 3 月，A 地开展了第三次地方债审计工作，为期两个月。此次审计署要求开展全方位、大规模的详细清查。此次的审计工作开展形式是，各审计局之间实行交叉审计和上下审计，及审计对象为除去本级的市、县。 计算出的负债率及逾期率显示 A 地债务风险处在可控范围。 本文主要根据 2014 年公告的《A 地地方债审计结果》中的内容对 A 地审计工作的开展进分析。 此次共涉及了 A 地 3500 个机关部门，42000 个审计项目，4300 个事业单位，210 个融资平台，约 117000 笔地方债务。

　　结合 A 地审计工作的实施情况，可以看出 A 地的审计工作仍存在着诸多需改进的地方。审计的次数不多，程序、方式较为单一，最终效果并未达到最高预期。审计工作中存在问题若不及时解决，必将积累越来越多的审计风险。

　　4.1.3A 地区地方债审计中存在问题.

　　审计工作中的不恰当、不科学的行为不仅会影响审计工作进行的效率，也会影响最终审计结论的真实、客观，审计质量的降低。因此，反思在执行工作中存在的问题，是发现潜在审计风险的有效办法。

　　(1)审计次数不足.

　　最直观的问题便是 A 地对于其地方债务审计工作开展的次数并不多，对其重视程度不够。实践是检验真理的唯一标准，到目前来看，A 地只进行了三次对该地地方债务的审计工作，很明显，这种审计力度是无法满足保证对地方债务的有力监督与管理。由于审计次数开展较少，机关审计人员对地方债审计工作中的各项操作流程与具体细节熟悉程度不够，发表审计评价与意见积累的经验较少。次数较少也导致针对地方债的相应规则机制无法随着地方债的增长与变动进行相应的更新与改进，也就造成 A 地政府存在融资、举债过程中有不规范的行为。可从 2013 年的审计结果看出，A 地有超过四分之一的甲类债务是通过融资平台，其中有部分违规融资以及资金使用不合规的情况。

　　(2)独立性问题严重.

　　政府审计工作中的审计独立性是不可能完全保证这是众所周知的，审计机关受本级政府和上级审计机关的领导，执行审计工作的资金来源来自当地财政，所以，审计部门工作受到政府与财政的影响是不可避免的。地方债务的审计是按同级审计的方式， A地在 2014 年的审计结果公告中也指出了部分违规行为，例如违规通过金融平台与个人融资，将土地出让的收入违规承诺用以偿还从金融平台的借来的款项等。类似情况在发现时，审计机关在政府的压力下很可能会当做看不见，或是对部分事项隐蔽，披露不全面。

　　(3)审计人员的数量与能力欠缺.

　　A 地第三次的审计工作，审计项目对，规模大，范围广。两个月审计时长，巨大的债务数量、债务结构的复杂对于当地的审计机关来说压力巨大。必将不能完全达到审计工作质量的要求水平。A 地第三次审计工作参与的审计人员总共约 3200 人，要求审计的债务数量约为 117000 笔，人均审计债务数量约为 36 笔。

　　地方举债的原因多样，进而所涉及到的知识面就不仅局限在审计，会计等财务方面学科，还可能涉及土地、法律、教育、金融、经济等。所以就要求审计人员学习掌握多种知识，A 地的审计部门对其所属审计人员开展了相应的专业知识技能培训，但是对于当地地方债结构复杂与多样性的前提下并不能完全的胜任，这不仅会影响工作的效率，也会由于相关专业知识的缺乏导致审计工作出现差错，最终导致审计风险的产生。

　　4.2 风险形成分析.

　　地方政府债务审计风险可以认为是审计机关在执行审计工作时没有查出当地地方债务存在的可能会带给自身、公众、国家危害与损失的问题，以及在执行审计监管、处理处罚的过程中行为不规范而给自身带来的不利影响。例如对政府形象的损坏、国家资金的损失等。机关审计人员可以从当下的审计模型：审计风险=固有风险×检查风险×控制风险中寻找控制地方债务审计风险的突破与方向。

　　从上述案例的分析中我们可以发现 A 地的地方债务审计工作有以下几个因素可能造成审计风险:

　　(1)审计方案不完善可能导致审计评价风险.

　　审计工作在执行过程中出现差错便有可能致使审计风险的产生。A 地此次的地方债务审计工作着重点为审计工作的实践，但在开展工作之前计划与方案的制定并没有过多的准备，方案不够详细、没有针对特殊与突发事件的预备解决方案，对实行工作的步骤没有更科学的设定，评价指标设定不足，致使最终审计人员在取证时可能收集到的资料信息远少于被审计单位。所以在基础上作出的审计意见很可能是不客观、不恰当的，进而导致审计评价风险。

　　现如今的财税体制下，事权由下掌控，财权集中至上级，所以地方若出现财政收入无法满足当地的基础设施建设或地方管理工作等情况，便可能通过各种渠道来举债、借款从而达到筹集资金的目的。但是我国关于地方债务举债的相关规范条款力度不够，就容易遭成地方举债规模过大超过自身偿债能力、举债渠道不合规、资金使用效率不高致使资金出现闲置等问题。审计机关目前没有一个有针对性的法规制度作为依靠，因此审计机关应对出现问题的解决会以其他法规作为依靠进行处理处罚决定，会导致审计机关可能处理处罚不在其职权范围内的事项，及政府机关之间的越级处罚，导致处理处罚风险的产生。

　　(2)缺乏独立性可能多层面的风险.

　　地方债务的审计工作要对相关账目、资料进行查阅，然而政府各机关或各地区政府之间都会存在一定隶属与领导关系， 所以账目与资料的真实性就不得而知。本级于上级政府共同负责对本级审计机关的管理，机关人员的逐利行为或受到上级机关指示不敢对相关违规行为作出披露，进而导致审计报告内容不完整，审计意见无法真实表达该地区地方债务的实际情况，对于可能影响人民利益的债务资金使用问题在审计公告中无法充分披露，这种睁一只眼闭一只眼的行为必将致使多层面的审计风险。

　　(3)审计主体人员问题可能导致审计程序风险和审计评价风险.

　　地方债务的审计较其他审计业务来说要求更高，难度更大。执行地方债务审计的目的在于监督地方政府的债务预算合理、使用期间确保不发生贪污腐败等其他违规行为。

　　在量与质双重方面的监督都有着较高的要求。此外地方债务去向涉及城市与民生建设的各个方向，例如医疗、文教、水利、土建、交通、农业、住房以及一些公益性项目和当地城市公共设施与基础建设。所以，目前审计人员对于除去本专业外的知识仍有一定的欠缺，也只能勉强应对相对复杂且庞大的地方债务审计工作，最终审计效果也就可想而知。 A 地在第三次审计工作中其审计人员人均审计约 36 笔债务，其个人能力是否可以对出现的问题进行准确的分析与判断，对潜在风险有足够的洞察力，对审计中出现的难点合理解决。同时审计工作的进行时一个传递下去的过程，若部分人员在其负责的内容部分没有按法定规范完成、出现取证或是判断性的差错，此部分的差错就会传递至下一步的工作中，导致后续工作的质量均会受到一定程度的影响。若是审计人员审计程序不合规进而影响审计结果，则会导致审计程序风险。审计人员的能力是否可以准确客观的对被审计单位的债务管理规范情况、预算计划情况、指标完成情况、是否存在违纪违法行为等相关问题作出正确的判断与评价，若审计人员能力不足或因其他利益相关问题不能出具真实、客观、公正的审计评价，将导致审计评价风险。

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