青海历来是一个多民族杂居共处、多宗教并存同传、多元文化交融互补的省份,少数民族人口占全省总人口的 46.98%,少数民族成分达 54种之多.实行民族区域自治的少数民族人口占全省少数民族人口的81.55%,民族自治地方面积占全省总面积的98%以上,是全国少数民族人口比例较高、民族区域自治面积比重较大的省,是除西藏自治区外最大的藏族聚居区.

　　佛教、伊斯兰教、道教、基督教、天主教五大宗教齐全,五个世居少数民族群众基本为全民信教,藏传佛教、伊斯兰教在青海有较大的影响.

　　截至目前,全省拥有信教群众 292 万多人,占全省总人口的 52%,宗教活动场所 2200 多座(所),教职人员 4.9 万人.在"战略机遇期"和"矛盾凸显期"并存的社会转型期,青海省委十一届九次全体会议提出:在"十二五"期间将全省建成民族团结进步的典范,并"逐步推行和建立全国民族团结进步示范区".

　　在省第十二次党代会报告当中,明确将民族团结进步示范区列入今后全省"三区"建设的目标.

　　一、民族法治建设是促进社会和谐,实现民族地区繁荣和发展的重要基础

　　社会和谐是中国特色社会主义的本质属性,是国家富强、民族振兴、人民幸福的重要保证.我们所要建设的社会主义和谐社会,应该是民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会.其中民主法治、公平正义、诚信、安定有序等,无不体现着法治的基本价值.民族法治建设是建立和发展和谐的民族关系、促进民族地区经济和社会发展的必然要求,是实现公平正义的根本保证.平等、团结、和谐、互助的民族关系需要用法律的手段和方式来保障,影响民族关系的各种矛盾和问题需要在法治的途径下妥善解决.只有加强民族法治建设,民族利益、民族权利和民族发展与繁荣的问题才会得到更好的解决,才能在法治原则下妥善协调民族利益,正确处理族际矛盾与冲突,不断提升民族社会的公平与正义程度.民族区域自治制度,是我国的一项基本政治制度.在国家统一领导下实行民族区域自治,体现了国家尊重和保障少数民族自主管理本民族内部事务的权利,体现了民族平等、民族团结、各民族共同繁荣发展的原则,体现了民族因素与区域因素、政治因素与经济因素、历史因素与现实因素的统一.坚持和完善民族区域自治制度,必须全面贯彻落实民族区域自治法.民族区域自治法的贯彻实施,维护了国家统一和各民族团结,保障了少数民族的各项合法权益,促进了民族地区经济社会发展,巩固和发展了平等、团结、互助、和谐的社会主义民族关系,为实现民族地区的繁荣和发展提供了法律保障.民族区域自治法是国家保障少数民族和民族地区各项权利的基本法律,是我国民族工作走上法治化、规范化轨道的重要基础.加强地方民族法治建设,是贯彻和落实民族区域自治制度的有机组成部分,民族自治地方立法的健全与完善,行政执法与司法的公正与效率,是实现区域自治的根本保障.民族法治建设能够有效保障少数民族地区人民平等的民主权利和管理本民族事务的权利,更好地把党和国家的路线、方针、政策同本地区、本民族经济社会发展的实际情况结合起来,把国家对民族地区的经济优惠政策和民族区域自治法规定的经济自治权有机协调和统一,使民族区域自治真正落到实处,充分保障少数民族的合法权利,加快民族地区经济社会发展,为全面建设和谐社会创造良好的政策环境和法律环境,依法处理好汉族和少数民族、少数民族和少数民族以及各民族内部成员之间的关系,不断巩固和发展社会主义民族关系,促进各民族共同团结奋斗、共同繁荣发展.

　　二、青海省民族法治状况---主要成就与不足

　　(一)以民族自治地方自治条例为主体的自治法规体系初步形成

　　中华人民共和国成立以来,特别是《民族区域自治法》颁布后,青海省的 6 个自治州、7 个自治县已先后制定了自治条例,保证民族自治地方依法行使自治权,有效保障少数民族合法权益,巩固和发展平等、团结、互助、和谐的社会主义民族关系,推动民族地区改革开放,促进各民族共同团结奋斗和繁荣进步起到重要作用,为民族地区政治、经济、文化和社会事业的发展奠定了坚实的基础.

　　回顾建国 60 年青海法制建设取得的成就,无论从立法、司法和法学教育等方面都成绩显着.各自治州、自治县依据宪法和民族区域自治法的规定结合当地实际制定了 13 件自治条例,制定和颁布了单行条例近百件,内容主要涉及少数民族语言、民族教育、草原、森林、土地、矿产资源、生产牧畜保护等方面,这些自治条例和单行条例充分体现当地民族特点和法律原则的结合,保证民族自治地方自治机关行使自治权,为民族地区发展提供了法律保障.

　　从自治法规的建设上注重从本地实际出发,实事求是地分析论证当地的民族特色和地方特点,社会发展水平等各方面的情况,体现出每个自治州、自治条例的功能和作用;始终遵循平等、团结、互助、和谐的社会主义民族关系,保障各民族公民的合法权益,促进民族地区共同繁荣和进步.如海北藏族自治州自治条例作出自治州的自治机关要尊重和保障门源回族自治县按照宪法和法律规定行使自治权,从人力、物力、财力和技术等方面帮助门源回族自治县发展经济文化等事业的规定;各自治州、自治县的自治条例均对培养和配备少数民族干部作出了规定,既注重培养和配备自治民族的干部,又要重视选拔和使用其他民族干部的规定;民族区域自治法修订后,青海省对海西、海北、海南、果洛、黄南、玉树六个自治州和循化、化隆、大通、河南、民和、互助、门源七个自治县的自治条例依照规定进行修订,取得了实质性的进展,如海西蒙古藏族自治州自治条例第三十一条关于采矿权收益分配问题,按照民族区域自治法、国务院关于实施自治法的若干规定和中央关于进一步加强民族工作的决定精神,为体现对民族自治地方的利益补偿制定了具体规定,反映出各自治州和自治县的自治法规落实宪法和民族区域自治法的原则规定,保证了各少数民族在聚集的地方当家作主,管理本地方和本民族事务的权利,使民族区域自治法得到有效的贯彻和实施.

　　目前,经青海省人大常委会批准和颁布的贯彻民族区域自治法的配套法规、单行条例、自治条例、补充规定以及保障民族区域自治的行政法规、规章已达 122 件,标志着民族区域自治法配套法规体系日趋完善.

　　(二)青海民族法治建设的主要不足

　　1、立法效率与立法质量需进一步提高

　　从整体上看,自治法规在内容上还远远不能适应民族地区和少数民族经济和社会发展的需要,较为单一,调整面狭窄,单行条例大多集中在婚姻家庭、继承、计划生育、选举、土地、森林方面,关于发展民族地方经济、少数民族传统文化保护和少数民族地区生态环境保护的内容比较薄弱,缺乏适应民族地方和少数民族经济、社会和文化建设全面发展的内容.各自治州、县对于《民族区域自治法》和《立法法》赋予民族自治地方的立法变通权运用得尤为不足.为了追求形式上的完善和内容上的齐全,很多民族地方自治法规的条文过多地照抄照搬法律、行政法规、规章以及有关政策性条文和规定,政策性、原则性条款多,针对性不强,民族立法技术水平需提高.

　　2、民族法普及尚待进一步深入

　　在很长一段时间内,我国主要是依照民族政策处理民族关系,民族政策与民族法相比,缺少强制性、规范性、稳定性.民族法规定了民族权利的范围、内容和限度,是行使民族权利的依据.由于历史原因,少数民族地区经济不发达,文化水平相对较低,因此,只有普及民族法,使各民族干部和群众树立正确的民族法制观,知法、懂法、守法,依法处理民族矛盾和纠纷,维护民族法权威,才能为建立和谐的民族关系奠定良好的法治环境.

　　三、加强青海民族法治建设的对策与建议

　　(一)与时俱进,抓紧制定或修改自治条例、单行条例及变通和补充规定

　　制定自治条例、单行条例以及变通规定,是《宪法》、《民族区域自治法》和《立法法》赋予自治地方的立法权,是充分尊重各自治地方自治权的表现.各自治州、县首先应该增强自治立法的主动性和积极性,认真行使法律所赋予的自治权.

　　各自治州、县的立法和政府部门应抓住有利时机,抓紧制定或修改自治条例、单行条例及变通和补充规定,废止那些时过境迁、不再适用的自治法规.在内容上要突出时代主题,彰显民族特点和区域特色,充实和完善有利于民族自治地区经济发展和社会全面进步的新内容,实现民族地方立法与国家法制的统一.

　　(二)建立青海民族立法协调机制,科学规划民族立法

　　当前,在青海民族团结进步先进区建设的进程中,区域经济不断融合,民族工作有许多相同相通的地方,建立区域民族立法、司法与执法协调机制具有良好的基础和实施保障.为了保障少数民族在政治、经济、文化、语言文字、风俗习惯、生活方式和宗教信仰等方面的权利得到全面实现,地方各级立法机关应统筹安排,科学规划,对于民族自治地方立法项目、效力层次、时间安排、立法主体、利益协调等方面应当做出全局性、总括性、长远性的规划和安排,完善与民族自治立法相关的各个环节,使民族立法更加科学、民主、富有效率,避免立法散乱、随意、缺少计划性和法律体系的混乱和不统一,以期建立一个层次清晰、结构合理、分类明确、内容全面的民族自治法律体系.

　　(三)拓展民族法规内容,加强经济、资源与环境保护立法

　　经济发展的现状与水平,既是制约《民族区域自治法》的前提性因素,又是保障其实施的基础性条件.实行民族区域自治的州、县,由于受历史和地理条件等诸多因素的制约和影响,经济和社会发展水平普遍不高.特别是一些偏远地区,还比较落后.促进民族经济发展,除了充分利用国家的各项优惠政策和措施外,更主要的是利用法律手段,确认和规范民族经济发展中的各种关系和行为,逐步形成适合少数民族地方经济发展要求的,包括财政、税收、金融、农业、工业、民族贸易、边境贸易、生态建设、环境保护和自然资源方面的民族经济法规,切实促进和保障少数民族经济全面协调和可持续发展.《民族区域自治法》的 74 个法律条文中,有关经济发展的占了 1/3,足以表明国家对发展民族经济的高度重视.《宪法》、《民族区域自治法》和其他单行经济法规中关于民族经济的规定,大多过于概括和原则,操作性、适应性不强,需要民族地方立法来加以细化.按照本民族和地区的特点、条件和需要,加强民族经济立法,能够更好地把党和国家的路线、方针、政策同本地区、本民族经济发展的实际情况结合起来,把国家对民族地区的经济优惠政策和《民族区域自治法》规定的经济自治权有机协调和统一,正确处理公平竞争和特殊保护的关系,依法加快民族地区的经济发展.当前青海既面临着西部大开发的战略机遇,又面临全面建成1小与发达地区的差距是我们紧迫的任务.因此,抓住机遇与挑战,用足用好国家政策,以法律的形式保障民族经济发展至关重要.

　　青海少数民族地区有丰富的矿藏、草原、森林等自然资源.但由于过度放牧、滥垦滥伐等短期行为,引起了草场退化、森林减少、水土流失、土地沙化等生态环境危机,影响了经济的持续发展,极大地损害了牧区、林区少数民族利益.实现人与自然、环境相协调,既是建立和谐社会的一个重要方面,也是贯彻落实《民族区域自治法》关于环境管理自治权的必要环节."维护生态平衡、保护自然环境、合理开发资源,必须加强法制建设,建立健全人与自然和谐相处的法律机制."

    (四)切实保障散杂居少数民族和城市少数民族的合法权益

　　散杂居少数民族一般是指居住在民族区域自治地方以外的少数民族和居住在民族自治地方内但没有实行民族区域自治的少数民族以及民族乡、镇的少数民族.在漫长的历史发展过程中,我国少数民族形成了大杂居、小聚居的分布状况.民族区域自治在很大程度上是针对聚居区内的少数民族而言,而保障散杂居少数民族的平等权利,是实现民族平等团结,构建和谐社会的重要内容.我省少数民族人口众多,散杂居的少数民族占有相当比重.

　　随着城市化进程的加快和人口流动的增加,城市民族成分也越来越多,城市多民族杂居、多元文化并存的状况进一步加剧,从而导致城市民族关系更加复杂化.完善城市民族法律法规,以科学而规范的手段调整城市民族关系中出现的各种矛盾和问题,是构建和谐城市民族关系的重要保障.民族乡虽然也是由聚居的少数民族建立的,但民族乡不属于民族自治地方,居住在民族乡的少数民族自然也不能享有民族区域自治法律所赋予的包括自治权在内的许多民族权利.因此,无论是城市、农村包括自治乡镇的少数民族权利都应依法平等保护.

　　(五)重视挖掘少数民族习惯法的本土资源

　　在市场经济迅速发展和现代化进程不断加剧的情况下,中国仍然是一个无法摆脱乡土特征的社会.地处偏远、经济欠发达的少数民族地区,不仅富于"地方性",而且更具"民族性".各民族群众对少数民族习惯法在精神上、心理上、观念上仍具有强烈的亲切感和认同感,它们来自于生活的内在逻辑,是当地人们熟悉、了解、接受并视为当然的知识,实用性强,能够及时而有效地解决矛盾、化解危机,这些民间救济性质的非制度性安排,节约了大量的诉讼成本、司法成本以及国家法律介人所必需耗费的时间成本.而我国法治现代化进程中以西方模式构建的国家制定法,在中国少数民族这个特殊的法治语境中,却有可能因为缺乏对少数民族习惯、传统和社会生活的回应与关注,而不被少数民族理解、接受和认同,进而影响和制约民族地区和谐社会的建设步伐.

　　我省少数民族具有独特而丰富的生产生活习俗,注重地方性传统,努力挖掘少数民族习惯法的本土资源,从少数民族社会生活的各种非正式制度中寻找合理的规则与自发的秩序,寻求国家法与少数民族习惯法的良性沟通与互动,有利于加快中国特色的法治化进程.

　　(六)加强少数民族文化遗产的法律保护

　　少数民族文化遗产是历史上各个少数民族在社会生活中创造的具有一定历史、艺术和科学价值的优秀的物质和精神文明成果.

　　既包括物质形态的具有历史、艺术和科学价值的建筑、服饰、器物、书籍,又包括非物质形态的民间文学、特色艺术、手工技艺、民俗、礼仪节日、民族舞蹈、语言等.

　　我省少数民族具有丰富多彩的民族文化,其传统习俗和文化更体现着原生态特征,有着独特的韵味和魅力.然而日益加剧的社会变迁使少数民族传统文化面临着严重的生存危机,城市化进程的逐步推进也加快了少数民族传统文化的式微与流失.传承和发扬少数民族的优秀文化遗产,为传统文化的保护创造切实的法律保障,有着极其深远的现实意义.加强少数民族文化遗产的法律保护,应通过立法明确少数民族文化遗产的保护范围,确定文化遗产保护的工作机制与保障机制,明确各级政府在文化遗产保护中的职责,依法处理少数民族文化遗产保护与利用的关系,规范与少数民族文化遗产有关的经济活动,如文化遗产旅游、传统文化产业开发、城市规划与房地产开发等.构建合理公平的利益协调机制,将文化遗产的开发与利用纳入法治化轨道,实现文化遗产保护与经济发展的良性互动与社会的全面发展.

　　(七)注重实效, 加强民族法实施的监督

　　民族法实施监督是民族法治建设的重要内容,民族法监督是保证民族法正确、有效地适用和遵守不可缺少的组成部分,与民族立法、司法以及民族法的遵守共同构成民族法治的框架,使立法、司法、执法沿着法治的轨道运行.应建立完善协调的监督机制,加强党内监督、国家权力机关监督、行政监督、司法监督、政协监督、其他社会组织和人民群众的监督,确保《民族区域自治法》和各项民族地方立法落到实处.我省各自治州、县人大常委会、政府及相关部门应通过执法检查、工作检查、专项检查、现场办公会等形式,及时发现和解决少数民族和民族地区经济社会事业发展中出现的新问题,为少数民族和民族地区发展创造良好的法制环境和政策环境,促进和谐社会构建与各民族的共同繁荣发展.

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