为推广试点经验，2008年，银监会与央行联合出台《中国银行业监督委员会、中国人民银行关于小额贷款公司试点的指导意见》（银监发〔2008〕23号）（以下简称《指导意见》），鼓励有条件的各省开展小额贷款公司试点工作，在缓解我国中小企业贷款难、抑制资金外流、遏制非法融资、激活农村金融市场等方面发挥了明显效果。但因尚处于萌芽成长阶段，其运行中的法律地位问题、监管体制问题、配套规制问题等矛盾突显，直接影响其可持续发展，笔者特以成都地区小额贷款公司的运行情况为例，对小额贷款公司及相关法律问题进行对策研究。

　　一、小额贷款的起源与发展。

　　（一）小额贷款的起源。

　　“小额信贷”,从国际流行观点看，是指专门向中低收入阶层提供小额的持续的信贷服务活动。小额信贷创始于美国农产品经销商贾尼尼。他在农产品贸易过程中发现，当地的农民都很贫困，买耕作用的种子和农具需要外借资金支持，而银行都不愿借钱给这些贫困的农民，使得他们不得不借高利贷以维持生计。贾尼尼随即决定先借钱给农民，不收利息，条件是农户跟他签订下一季农产品的收购合同。结果贾尼尼大获成功，一举成为当地最大的农产品中间商，最终发展成为金融大王。国际上，小额贷款一般被分为福利主义和制度主义两种模式。福利主义模式的小额贷款机构主要针对贫困农民，尤其是妇女，提供存款、贷款、保险等综合业务。乡村银行一般由自身机构和贷款机构两部分组成，贷款机构由“中心-小组-贷款人”三级组成。农民互助组织是小组的主要形式，实行“自愿组合、亲属回避、互相帮助”的原则，相互承担贷款担保责任。制度主义模式的小额贷款机构一直以为农村地区提供金融服务为传统目标，其性质为政府支持的信贷项目，其强调贷款机构的赢利，并遵循了一般的银行程序。

　　（二）小额贷款在外国的发展。

　　1.在发达国家中的发展。

　　根据贾尼尼的民间成功经验，美国联邦议会于1916年颁布了《统一小额信贷法》，为小额贷款提供了基本的法律准则，并逐步发展。到19世纪30年代越来越多的商业银行开展小额信贷业务。此后，又颁布《联邦农业贷款法》（1916年）《农业信贷法》（1923年）《诚实信贷法》（1968年）《信贷机会平等法》《社区再投资法案》等一系列法律，为小额信贷帮助社会经济的薄弱部门和弱势群体提供了法律保障。在艾森豪威尔总统的推动下，美国于1953年成立小企业管理局（SBA），其职能是通过直接援助、提供咨询、帮助和保护等方式，尽可能为小企业服务。1958年，美国国会通过了由美国研究和发展公司（ARD）设计的《小企业投资法案》，批准成立小企业投资公司（sBIC），美国小企业管理局（sBA）具体负责该计划的实施与管理。该项目作为联系风险投资家和小企业的纽带，己成为全球范围内公共-私人合作关系的典范。

　　2.在发展中国家的发展。

　　20世纪70年代，孟加拉国着名经济学家穆罕穆德·尤努斯教授建立了小额贷款实验。上世纪60、70年代以来，小额信贷在发展中国家蓬勃发展。先后发展成为以下几种模式：孟加拉“乡村银行”（GB）模式，印度尼西亚人民银行乡村信贷部（BRI一Unit）模式，玻利维亚阳光银行（Bancosol）模式，拉丁美洲国际社区资助基金会村庄银行（FINCA一VB）模式。这些小额贷款组织对发展中国家扶贫事业及经济发展做出了巨大贡献。

　　（三）小额贷款在中国的发展。

　　1994年，小额贷款被引人中国，主要参与国际援助和中国政府的农村扶贫贴息贷款计划。1996年，小额贷款进入以扶贫为导向的发展阶段，2000年以来，以农村信用社为主体的正规金融机构开始试行并推行小额贷款，而后发展为独立的市场组织体-小额贷款公司。我国小额贷款公司的出现，是民间投融资相互交融和金融制度创新的产物，其推动原因是我国农村存在庞大的民间金融，迫切需要找到投资渠道，实现资金的快流动。因此，民间金融自发形成，我国地下金融规模日益发展，民间借贷相当活跃。小额贷款公司就是顺应潮流，在这种背景环境下产生的，它一方面可以为大量的民间金融提供合法的金融供给，另一方面可以满足农户的小额资金需求。我国小额贷款公司属于制度主义模式，它是以公司为主兼具金融机构特性的营利性组织。这也是国际上小额贷款的发展趋势。它的出现，是由于政策的扶植，但并不是政策的产物，也不会是政策的工具。它的营利性本质是其主观上不可避免的表现，虽然可能在客观上解决中小企业融资的困境。

　　2005年10月，央行确定在陕西、山西、四川、贵州试点民间信贷。2005年底，山西平遥县“日升隆”和“晋源泰”两家小额贷款公司的挂牌，标志着中国第一批民间贷款公司成立。为防范风险，小额贷款公司遵循了“只贷不存”原则。2006年中央“一号文件”《中共中央国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》强调要推进社会主义新农村建设。文件中提到“:要大力培育由自然人、企业法人或社团法人发起的小额贷款组织。引导农户发展资金互助组织。规范民间借贷。”这为央行正在山西、四川等四省开展的小额信贷试点提供了强有力的政策支持。2008年5月银监会、央行联合发布《指导意见》，至此，小额贷款公司试点在各地迅速展开。《指导意见》提出，凡是省级政府能明确主管部门负责对小额贷款公司的监督管理，并愿意承担小额贷款公司风险处置责任的，均可开展组建试点。

　　二、小额贷款公司化模式运行的基本原理。

　　小额贷款引入中国后，在中国运作的载体主要有：一是民间组织，如扶贫基金等；二是正规金融机构，如农村信用合作社、农业银行等小额信贷部；三是小额贷款公司。目前，在政府的大力扶持下，小额贷款正逐步从民间组织形式迈向了公司化运作模式，弥补正规金融机构对小额贷款的发展不足，并在全国范围内进行大量试点。

　　分析小额贷款公司的设立、运行、监管，其存在三个方面的基本原理。

　　（一）功能发挥：金融主体的小额信贷功能。

　　《商业银行法》第十一条规定“:设立商业银行，应当经国务院银行业监督管理机构审查批准。未经国务院银行业监督管理机构批准，任何单位和个人不得从事吸收公众存款等商业银行业务。”《贷款通则》也规定贷款人必须经中国人民银行批准经营贷款业务，持有中国人民银行颁发的金融机构法人许可证或金融机构营业许可证，并经工商行政管理部核准登记。目前，小额贷款公司是依据《公司法》以企业法人身份在工商部门登记注册成立的企业，并不涵盖在《商业银行法》的范围之内，不可能获得央行颁发的“经营金融业务许可证”.但是，《指导意见》明确指出，小额贷款公司是不吸收公众存款，经营小额贷款业务的有限责任公司或股份有限公司。由此看来，小额贷款公司依然是普通公司而非金融机构，但其从事的业务却是金融类服务，即发挥着正规金融主体的小额信贷功能。

　　（二）经营形式：公司化模式。

　　《指导意见》在其第二部分关于小额贷款公司的设立中规定“:小额贷款公司的股东需符合法定人数规定。有限责任公司应由50个以下股东出资设立；股份有限公司应有2~200名发起人。”这点和《公司法》相关规定并无两致。但是，《指导意见》立即指出“:小额贷款公司的注册资本不得低于500万元，股份有限公司的注册资本不得低于1000万元，而且要求所有注册资本全部为实收货币资本，并一次性足额缴纳。”显然，小额贷款公司的发起人和注册资本相对《公司法》的一般规定而言，采用了从严的规制原则。

　　（三）监管方式：行政化运作。

　　小额贷款公司的监管属于典型的多部门行政化监管模式：一是工商部门作为行政执法部门监管小额贷款公司的市场准入和退出；二是当地政府组成试点管理办公室监管小额贷款公司的业务经营和风险控制，如四川省在《四川省小额贷款公司管理暂行办法》中规定单笔房贷20万元需向主管部门报备；三是人民银行对小额贷款公司的业务指导和监管涉及三方面：是否在《公司法》和《小额贷款公司试点办法》的规定下运作；单笔资金是否超过限额；是否超出经营区域。

　　综上所述，小额贷款公司在中国的运作原理是：公司条件下的金融运作，即具备公司主体，接受多部门的行政主管监督，发挥正规金融机构的小额信贷功能。

　　三、小额贷款公司化模式的法律定位。

　　目前，小额贷款公司身份尴尬，法律地位不明确，经营贷款却是非金融机构。《指导意见》对于小额贷款公司的性质明确表达为“是由自然人、企业法人与其他社会组织投资设立，不吸收公众存款，经营小额贷款业务的有限责任公司或股份有限公司”.从中，小额贷款公司在发起人、组织形式上和一般公司相似，享有《公司法》规定的权利和义务。但是，此权利和义务却因为其经营内容的特定性受到约束，小额贷款业务是金融业务中的一项，必然受到国家一定程度的监管。法律法规上，中国目前对发展非政府小额信贷组织还处于摸索试点阶段，尚没有一套法律框架来界定其法。小额贷款公司以企业法人身份在工商部门登记注册，经营着银行业务性质的金融业务，但却并未受到现行《商业银行法》法律体系的覆盖，这种定位的模糊经影响其长效发展。小额贷款公司没有取得金融许可证，不能吸收存款，却经营贷款业务；对外经营依靠的是工商行政管理部门颁发的营业执照，在法律上其称不上金融机构。这类前所未有的“准金融机构”,实际上是公司化条件下的金融运作。

　　四、小额贷款公司化模式的监管体制。

　　从监管方面来看，小额贷款公司面临着监管体制不健全，专业监管机构缺位现象，没有系统的监管框架对之实施有效的监管。监管主体的不明确容易造成监管的虚拟化。按照《中国银行业监督管理委员会--中国人民银行关于小额贷款公司试点的指导意见》规定：小额贷款公司由政府主管部门（金融办或相关机构）负责对小额贷款公司的监督管理，并未赋予银监会和人民银行相应的专业监管职能，人民银行在其中也只简单地承担着贷款利率和资金投向的简单监测工作。这样，在金融监管方面，具有宏观调控职能的中央银行和银行业专业监管职能的两大部门均被排除在外。根据各地的试点情况来看，各地政府组成的试点管理办公室对小额贷款公司担当市场监管职责。但是，这种试点管理办公室系临时机构，不仅不具有行政主体资格，容易导致监管走向形式化，而且此种监管方式，无法律依据，往往缺乏相应的专业监管人才，容易出现监管盲区，在监管的有效性和操作性方面存在一定的问题。尤努斯在“中国-孟加拉国乡村银行小额信贷国际研讨会”上曾指出“:中国应当针对小额信贷机构成立独立的监管机构，不能把监管工作留给不懂的人。”只有监管环境清晰、透明了，小额贷款公司才能得到良好的发展。小额信贷公司作为一种商业性的信贷机构，应当纳入金融监管范围，避免像农村基金会一样，重蹈覆辙。

　　五、小额贷款公司化模式的规制保障。

　　（一）目前尚无可设立从事金融服务的小额贷款公司的法律依据。

　　依据我国现有法律，从事经营贷款业务的小额贷款公司尚不具备应有的合法性。无论是《商业银行法》还是《银行监督管理法》都对现有的小额贷款公司的存在构成难以逾越的障碍。所以，应及时向立法机关阐明小额贷款公司存在的合理性及必要性，尽快修订相关法律，使小额贷款公司的存在具备相应的合法性。

　　（二）在小额贷款公司经营过程中仍然面临系统性风险和违约风险。

　　一是系统性风险。因为小额贷款公司所主要针对的是“农户”和小企业，从目前已有的实践来看，针对农户生产经营中的特殊周期和小企业流动资金不足、小规模、分散经营方式的信息匮乏等因素，小额贷款公司可能面临相应的系统性风险。

　　二是违约风险。违约风险是指因借款人恶意违背贷款合同的约定，致使贷款到期无法偿还所形成的风险。

　　一般而言，由于信息不对称而容易形成违约风险。但通过对已经试点的小额贷款公司的实践发现，由于借款人恶意违约而造成所发放的贷款无法收回的情况较少。这主要是因为借款农户与小额贷款公司都相处于一个相对封闭的区域内，使得公司能以多种方式了解借款农户的经营情况，同时，由于这种人员的低流动性及农村固有的道德约束力，因农户违约而造成贷款无法收回的相对较少。但小企业不同于流动性较小的农户，如何使小企业在贷款合同的违约风险大大降低却是一个新的问题。仅靠小额贷款公司自身去加强约束是否可行值得探讨。因为小额贷款公司自身运营成本并未给从事追贷提供足够的空间，而确保违约率下降又关乎贷款公司能否切实控制风险的根本性问题。必须有可行的制度才能最大程度的降低风险，保证贷款合同的正常履行。

　　（三）后续资金来源困难。

　　按照《指导意见》规定，小额贷款公司资金来源为股东缴纳的资本金、捐赠资金，以及来自不超过两个银行金融机构的融入资金，融入资金余额不超过资本净额的50%;小额贷款公司不得向内部、外部集资或变相吸收公众存款。目前，小额贷款公司普遍存在本金用完之后增资困难，后续资金乏力“.只贷不存”的“一条腿走路”使其无法获得低成本的社会闲散资金为其所用。小额贷款公司虽可从银行业金融机构获得不超过资本净额50%额度的资金融通，并需提供相应担保，成都地区贷款杠杆仅为1.5倍。2010年，成都市仅有锦江瀚华小额贷款公司获得了银行融资3500万元。如何解决后续资金来源问题已成为小额贷款公司发展壮大的关键。从实际操作层面上，接受外部捐赠更是无从谈起。作为目前仅有贷款业务的小额贷款公司，资金来源的匮乏是制约其后续业务拓展最大的障碍。小额贷款是一条金融创新的新路，它服务的是弱小的企业，弥补了银行信贷辐射的不足。但小额贷款公司毕竟缺乏后续资金，影响力尚不能全面发挥。小额贷款公司要想壮大，必须尽早出台政策解决其后续资金难题。

　　（四）税负支出过于沉重。

　　由于国家尚未针对小额贷款公司出台专门扶持政策，税务部门现参照金融企业对小额贷款公司征税，负担较重，在税收上不能享受到税收优惠，存在一定的不合理性。目前小额贷款公司除需要按常规缴纳营业税、印花税、所得税等外，作为股东的自然人还需再缴纳高额的个人所得税，最终股东税负率高达50%以上。繁重的税负无论是对目前尚处于试点阶段的小额贷款公司发展本身，还是对小额贷款公司股东长久经营的战略意图都将形成很大的压力。目前，部分试点省市，如重庆，已明确提出对小额贷款公司按15%计征所得税，税率比成都市低10个百分点，对加快小额贷款公司发展具有积极推动作用。

　　（五）信用制度不完善。

　　小额贷款公司不具有良好的外部信用环境、足够的评级机构支撑和完善的自身风险评估技术。人民银行尚未将小额贷款公司纳入征信系统，小额贷款公司也没有自己的诚信系统，获取借款人信息较困难。目前，小额贷款公司主要通过委托资本金监管银行或人民银行进行征信查询，程序相对复杂，查询时间较长，随着小额贷款公司业务规模不断扩大，委托监管银行查询借款人信息将变得更加繁琐和困难。

　　（六）业务创新受限。

　　根据《指导意见》要求，目前小额贷款公司只能发放贷款，业务种类单一。其它经营范围如委托贷款、资产转让、票据贴现等业务均未涉及，在一定程度上制约了小额贷款公司发展。从全国试点情况看，浙江省已提出对符合条件的优秀小额贷款公司，可适度放宽经营范围，开展票据贴现、资产转让等新业务试点；重庆市也在积极探索开展票据贴现、委托贷款等新业务。

　　（七）行业指导缺失。

　　自2008年《指导意见》出台以来，全国各省市踊跃试点，但大部分地区是成立的小额贷款公司领导小组这样一个临时行政机构担负其设立审批、行业监管等职能，也有部分地区将审批监管职责交由财政局或发改委等部门代行使，也有地方完全依靠金融办这个行政部门来负责审批监管工作，但仍未成立全国联动且相应的行业指导部门，不利于小额贷款公司之间的交流，专业人员的培训学习，亟待建立行业协会进行自律。

　　六、小额贷款公司制度的完善构想。

　　政府推出小额贷款公司试点，主要是为了打破银行垄断，吸引民间游资，改善中小企业融资环境“.国外实践经验证明，小额信贷组织虽然具有较强的、潜在的盈利能力，但一般需要5~7年时间才能步入正轨，并且成功率仅有10%左右。”因此，应在防范金融风险和坚持审慎经营的原则下，完善小额贷款公司，促进其长远发展。

　　1.明确金融机构法律地位，充分发挥小额信贷功能。针对小额贷款公司法律定位模糊、设立程序的法律依据缺乏的现实，考虑出台关于小额贷款公司的法律法规和地方性条例，明确其非银行类金融机构的法律定位，接受《商业银行法》等一系列金融法律法规的约束，有效解决小额贷款组织市场准入、市场退出、日常监管等一系列问题，降低小额贷款公司的法律风险。

　　2.完善相关监管法律法规，进一步健全外部监管机制。积极探索对小额贷款公司监管的有效方式，在现有管理模式的基础上，探索制定统一的、操作性强的监管办法，实施有效的监管，进一步引导小额贷款公司的良性发展。一是专门针对小额贷款公司制定出台监管法规，为有效防止小额贷款公司违规违法经营，应尽快出台《小额贷款公司监督管理暂行办法》，对小额贷款公司设立变更、监管内容、风险处置等方面进行了明确规定。明确监管组织，具体规划小贷公司的发展布局，研究拓展小贷公司的金融产品以及进行风险资产管理、规章制度制定和从业人员培训。二是加快建立风险管理机制和行业自律组织，提高抵御市场风险能力。三是针对小额贷款公司建立社会化的评级体系，开展对小额贷款公司经营状况、盈利能力、风险控制等的综合评价，鼓励银行机构对经营稳健、管理规范、拨备充分的小额贷款公司在融资、转制村镇银行等方面给予有力支持。

　　3.适当放宽政策空间，积极扶持小额贷款公司生存发展。一是扩大其融资范围。对运营状况良好，风险控制能力强的小额贷款公司，应适当放宽融资比例，可放宽到资本金的100%.二是增加资本金，扩大经营规模。对于依法合规经营、且效益不错的小额贷款公司，遇到运营资金不足时，允许他们提前通过增资扩股增加资本金。

　　三是减轻其税收负担。制定涉及营业税和所得税的优惠政策，给新生的小额贷款行业以扶持。四是给予优惠利率。小额贷款公司可按照银行同业拆借利率，或介于同业拆借利率和贷款利率之间，向商业银行融资。

　　4.加大业务创新步伐，扩展小额贷款公司金融服务能力。小额贷款公司应充分认识、发挥自己的优势，在业务经营上采用更为灵活的方式，在保证自己的收益的同时，积极探索委托贷款、票据结算等业务。人民银行成都分行将小额贷款公司纳入征信系统，；同时，依托行业协会适时开发适合小额贷款公司的征信系统，满足小额贷款公司征信查询，有效降低审贷风险。

　　5.加强行业协会建设，注重行业自律。依据现有的小额贷款公司，加强行业协会建设，通过学习、考察、座谈等形式，促进小额贷款公司之间互动与交流，注重行业自律，推动小额贷款公司规范、健康、可持续发展。

　　6.引进律师的专业法律服务，防范小额贷款公司过程中的法律风险。从监管的角度讲，如果在每笔业务及小额贷款公司的日常经营中享受到专业的法律服务，将大大提高小额贷款公司防范法律风险的能力，同时，也会减轻监管部门往往因“事后监管”而丧失对风险防控的最佳时机，能最大限度地减少损失。在组织形式上可以由律师协会与小额贷款公司或其监管部门间进行协商，形成一种经济有效的律师介入机制，或以小额贷款公司聘请，并由律师协会或有关的律师事务所指派从事信贷、金融方面的专业律师为小额贷款公司提供法律服务。在服务内容上律师根据其业务特长，可涵盖公司治理、发放贷款、担保、融资等方面的法律事务。

　　7.强化内部风险控制机制。从各省市（区）的试点情况看，虽然在设立小额贷款公司之初，都要求建立准备金制度和风险保障基金等风险控制措施，但在具体操作上，小额贷款公司内部仍然欠缺有效的可操作性的规章制度和办法建议借鉴银行业关于贷款的内部风险控制体系，帮助小额贷款公司建立起一套适合自己的风险防控体系，真正将其“成本可算、利润可获、风险可控”的经营理念变为现实。

　　参考文献：

　　[1]徐新林主编。金融法概论[M].上海：复旦大学出版社，2002.

　　[2]中国人民银行小额信贷专题组。小额贷款公司指导手册[M].北京：中国金融出版社，2006.

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