为了了解射阳县村级负债的有关情况，找准存在问题和制约因素，积极寻找化解村级债务的思路和对策，为县委县政府的决策提供参考依据，射阳党校课题组于 2016 年 4 月分别在全县村居党组织书记培训班和村主任培训班上进行了问卷调查，共发放调研问卷 432 份，回收有效问卷 310 份，回收率71.75%。共征集到 214 个村居的负债情况，占全县240 个行政村居的 89.17%。对有关情况还进行了个别问询和访谈。笔者结合调研情况进行分析，并在此基础上就村级负债的成因、化解村级负债的思路和对策提出一些建议。

　　1、射阳县村级负债的现状

　　调研问卷显示，214 个村居有 24 个村居无债务，占调查总数的 11.21%，190 个村居有债务，占调查总数的 88.78%，负债总额约为 29 144.68 万元，平均每个负债村负债 153.39 万元。射阳县共有 240 个行政村居，平均每个村负债 121.44 万元。调查结果表明，射阳县村级负债总量偏大，逾期债务多，债务以拖欠民生公益事业工程款和拖欠税费为主要形式，以民间渠道为主，高息借贷占相当大的比例。本生息，息转本，日积月累，越滚越多。变成长长的尾巴，沉重的包袱。这些负债村经济收入十分有限，有相当部分的村在短期内基本没有偿还能力，化解债务工作任务十分艰巨。

　　2、射阳县村级负债的成因

　　村级债务的形成有多方面的原因。有客观的也有人为的，有自然的也有政策的，许多是逐步积累造成的。经过调查，通过梳理，我们认为形成村级债务的原因主要有以下几个方面：

　　一是村级收入渠道不宽，收不抵支，入不敷出。从调查情况看，多数村级财源均来源和依靠于农户，而单一的农业经济收入又是有限的，壮大村集体经济形式单一，甚至没有。调查显示，约有 26 个村居村集体没有固定经济收入来源，经济基础薄弱，资源匮乏，没有任何经济实体，无创收条件和平台，创收手段少，造血功能差。有的村因为地理位置和环境的束缚，交通闭塞落后，干部群众的思想不够解放，视野不够开阔，缺乏发展思维和头脑，地方经济发展落后。有部分村组干部在对创造集体收入方面能力不够，当家人无作为，认为村级债务很正常，思想上不够重视。对集体资产资源管理不到位，造成资源流失，公共事业举债进行，最终形成亏空。村级运转经费不足，无法偿还旧账，年年开支年年负债，越拖越多。

　　二是民生工程负担偏大，民生实事自筹部分过高，超出村自身经济承受能力。调查显示，造成村级负债的原因是公益事业的发展投入加大，而自筹和配套资金不到位，上级拨付的款项偏少有的还不到位。

　　近几年村集体发展公共福利事业，如主要用于基础设施、道路桥梁涵闸站，浇筑水泥路，自来水三级管网改造，主管道改建，电网改造，危桥修建，路桥维修整理开支，整修机耕路，开挖条排沟，疏通排水系统，建排涝排灌泵站等农田水利工程，都有工程款尾欠。集镇管理费用如集镇环境卫生设施，垃圾池建设垃圾桶补缺，街道改造等支出太大，群众认识不足，资金筹集不到位，造成负债。美丽乡村建设前期投入，统筹城乡发展的资金投入，社会公共运行服务经费不到位，村容村貌环境整治用工太多，疏浚河道，河道保洁，长效管护投入较大，上面环境整治经费的补助兑现不足。

　　三是内部管理混乱，胡花滥支，非生产性开支过大。一些村干部职数多，管理漏洞大。民主理财制度不健全，管理混乱，对开支把关不严，不合理开支过大。村组干部工资配套兑付由村居分担一部分，村干部保险、报刊费、考核报酬往来、养老金补贴，编外干部小组长工资，退职干部工资，离任干部养老保险，村级老干部老党员特困救助，困难户五保户特殊人群的关照支出，村级日常管理费用开支随意性大等等，也造成了数额不小的债务。

　　为迎接上级检查举债达标升级，各部分都搞一些创建，浪费财力物力。比如村级学校建设达标、计划生育达标、综合治理达标等等，使基层非生产性支出不断加大，特别是困难乡村，面对上级有关部门的要求，打肿脸充胖子，东借西凑。还有每年的征兵经费、动物防疫、秸秆禁烧、殡葬公墓建设工程款、信访维稳上级分摊的信访费用等非生产性开支。另外有 44 个村居新建党群服务中心，占有债务村居的 23.16% ，9 个村新建村级卫生室，2 个村建设教学楼，均有项目工程欠款。工程结束后还有配套设施，配套资金补助。

　　四是历史债权清收难度大，债务留下来的利息翻滚，造成恶性循环。近年来，农民增收趋缓，乡镇政府给村居各项筹资及上交任务，部分农户村民长期拖欠筹资筹劳款，增加了村级负担，有村干部垫资或者由村集体先行垫资，或者借款上缴政府以完成任务。如2002 年前交农业税和两上缴村组干部拿债；2005 年护协税，利率贴补，差额补助，未能及时向群众收取；2006 年前税费 2007 年后涉农经费未征收到位，造成税费拖欠。部分农民因陈年旧帐、矛盾纠纷等原因拒绝还款，有的因为年老体弱多病欠集体涉农经费，陈欠集体往来款。农经合作社所拖欠农户往来，遂形成负债，同时也使债权清收难度加大。这些陈债有长期借款利息、短期利息，利息越滚越高，日积月累形成债务，导致债务恶性膨胀。

　　五是财务管理不规范，管理不善，支出不严谨。负债村居普遍存在财务管理问题。财务制度不健全，先任领导对财务管理不规范不重视，把关不严，夹账内容较多。以前吃喝招待、计划生育外出寻找费、妇女双月查产生的费用，杂工、联防经费、环保经费等各项代收款等等，经费较多，账目不清，管理混乱，长期有隐性支出。有的村居人事变动，财务不审计，形成人已调出账上还有很多债务。对村主政者人为地增加债务又无责任追究，缺乏监督约束机制。

　　六是政府行为，政策性亏损。过去产业结构调整，行政干预盲目投入，上世纪 80 年代大搞现场，大办村级企业，盲目贷款上项目。因经营不善，村办厂亏损倒闭，外债无法追回，又有亏损利息。上世纪 90 年代村村办企业、村村有项目，政府号召各村养紫菜、养蟹等项目亏损，1998 年左右设施农业在面上推广铺开，搞反季节大棚，集体投入太多，村自筹资金组织实施，形成债务。因撤村并组遗留的债务利息，高利贷。撤村并组前村干部用钱靠举债，并村之前的高利和筹资，撤村并组后就成为历史遗留下来的债务。政府缺乏诚信度，该补不补，该兑现不兑现。如土地整治赔偿款，青苗赔偿、土方款等拆迁征地经费拨付不足。突击工作配套资金不到位，上级补贴专项资金未全部到位如水利工程配套资金。原先政府职能部门不合理的分摊，原来政府的合作基金会的分担，原镇经管站合并给商业银行的陈欠贷款及相关的面子工程等等，造成村级负债。

　　3、化解村级债务的建议和对策

　　化解村级债务涉及面广，政策性强，工作量大，矛盾集中，许多问题解决起来难度很大，如果方法欠妥或操作不当，就会达不到预期的效果，甚至因此而引发一些新的矛盾和问题。必须面对现实，不回避，不畏难，积极化解；疏堵同治，多措并举，多管齐下，多方化解；制定切实可行的计划措施，逐步化解。为此，笔者建议采取以下几种办法：

　　3.1、成立化解村级债务工作机构，制定考核奖惩制度

　　县里成立化解村级债务工作领导小组，出台相关征收往来款和陈欠超支款的规定和意见，出台激励措施如化解村级债务财政奖补细则，调动村居主动化解的积极性。统一思想齐抓共管，明确目标任务，落实责任，创新工作方式，实行网格化管理，制定化解村级债务时间表。对于列入化解债务的村居，首先要有化解债务的切实方案，不一定以债务的多少而定化债的对象，要因村制宜，一村一策，对债务轻重不同的村居给予政策和项目上的倾斜。

　　3.2、摸清村级负债的成因和底数,依法依规清收村级陈欠债务

　　彻底盘清村级债务总额及负债成因，不仅听看村级账目，更应该听看理财组意见，摸清真实情况。通过审计部门审计，核准过去投资债务，该核销的核销，该核减的核减，该还清的还清。重新确定债权债务，及时处理各种呆账、悬帐等。充分发挥村民代表大会的作用，对债权进行清理，界定债务数量，彻底公开债务，实行分类管理。排查结果要民主公示，体现公平公正合理，接受社会监督。

　　成立征收陈欠超支款班子，依法依规征收陈欠债务，清欠往来款。集中大规模清收，努力使资金回笼。做到一因一策，对症下药，该收的收，该免的免，该转的转。特别是民间借款，对当年的利息问题要统一标准，及时结账。严格锁定旧债务，严禁发生新债务。

　　3.3、千方百计增加村集体经济收入，从而增加偿债能力

　　3.3.1、加强资源整合，盘活各种闲置资产。运用好集镇闲置建设用地，对闲置资产如电站水泵厂房校舍零星宅基地等进行拍卖承包或者转让，增加资产性收入。逐村清理资源性资产，管好用好集体资源，已经散落的要收回利用，租赁增收，不能让村里资源流失。

　　3.3.2、充分挖掘村里现有资源，挖掘自身潜力，搞活村集体经济。利用村内资源和人脉资源，引进名特优新的农产品种植。由村委会牵头成立合作经济组织，利用本村优势，结合各村情况，引导农民群众搞好特色产业特色种养殖的规模化发展，一村一品，推动规模种植，实现“村社合一”，利润分配实行：农民 4 合作社 4 村集体 2 分配模式，进一步增强村级集体经济的造血功能。

　　集体资产发包，村境内部分荒废水面、鱼塘、结合绿化造林宜林地, 劣质地、机动田、圩堤路边田，承包地、河边、防护林树木、提水站排涝站中长期公开招标发包，规范发包程序，加强管理，有效利用资源。利用土地占补平衡政策，通过土地平整，废塘废沟平整，林地复垦、废企复垦，开发利用滩涂，增减挂钩，增加土地面积。对土地整理胜溢面积发包，搞好集体创收。要探索发展村集体经济长效机制，搭建一个稳定的长期的创收平台，全县统一把土地确权多出的土地纳入到村级创收资源之一。

　　3.3.3、培植实体经济，有条件的可以创办村级企业，增加集体收入。积极向上争取项目资金，设立红色股权和信得过的经济实体，合约千股分红，只投入监管，不参与管理经营。

　　招商引资，通过在外企业老板能人争取赞助资金，回乡创业，富民强村。采取 PPP 模式，吸引外来投资，引进致富项目。寻求农业产业化项目，组建家庭农场，农村淘宝，鼓励村民创业。通过政府出台政策，合理开发有关项目来集收增资。通过沼气光直补发电项目，增加村集体积累。发展村级服务型经济，打造农业特色休闲旅游，搞有得看、有得吃、有得玩、有得带的农家乐。

　　3.3.4、改变传统的种植模式，加大土地流转的力度，推进联耕联种。通过产业结构调整，争取发展立体循环高效种养农业，如蔬菜、甜玉米等。成立村级集体土地股份合作社，收取土地流转管理服务费用，兴办龙头企业，农户参与分红，提升土地价值，做到联管联营，增加集体收入。

　　利用合作社+农户平台创收。成立食用菌合作社、农机合作社、农技技防专业合作社、农产品加工销售专业合作社等以党支部、村委会为主体的村级专业合作社，适当收取服务费用，增加集体收入。

　　3.4、严控非正常支出，实现村务工作有效监管

　　3.4.1、厉行节约，从小抓起，控减义务工支出，压缩村里杂用杂支。坚决取消村级招待费，严禁再用高利贷。控制滥支，面子工程能不搞尽量不搞，能省就省。

　　3.4.2、严肃财经纪律，严把审核关口，严控资金支出，杜绝不合理开支发生。减少村组干部人员编制，压缩编外干部职数，尽量减少支出。规范财务支出，压缩非生产性支出，严控非正常支出，主要领导要严格把好批核关，加强资金管理，实现村务工作有效监管3.5、加强村级财务管理，严格执行财务收、支审批手续。

　　3.5.1、严格规范村级财务管理，坚持财务公开，规范财务队伍，力求持证上岗，强化管理硬制度，以制度管人，制定进入新常态管理方法。全面推行村级资金、账务委托乡镇会计服务中心代管制度，村级只成为报账单位，坚持村级资金“村级所有，乡镇监管”，乡镇不能平调、挪用、侵占村级资金。严格执行财务收、支审批手续，彻底堵住村级乱开支的源头，在化解债务的同时防止新债的发生。

　　3.5.2、以“民主管理，村务公开”为契机，充分发挥村民代表大会的作用，接受人民监督。每年对村居债务化解情况进行盘点，并在适当层面上予以通告，对当年发生不合理支出数额较大的予以追究主要领导人责任。

　　3.6、政府应该承担指导协调、支援扶助责任

　　3.6.1、县委县政府相关部门应该配合清收，扶贫攻坚，尽快使贫困村脱贫致富。县镇政府要配合村级化债，不做过头事，该村的补助能足额到位。财政应该补助村集体基础设施投入方面的资金、环境整治管理维护费等加大拨付力度并发放到位，多项经费不宜截留。由部委办局结对帮扶负债村并落实责任，挂钩扶贫单位要有项目有技术有资金投入，力争纳入省市扶持薄弱村的盘子之中。

　　3.6.2、政府为村居减负，加大财政转移支付力度，减轻村居支出压力。政府不得截留拨付项目资金，加大财政转移支付力度，将上级有关政策落实到实处。对农村扶持政策多向集体方面做一些倾斜，建议政策倾斜农业项目，基础设施投向边远地区。政府不能再另立收费项目，一些不该由村负担的坚决不收，切实减轻村集体负担。建议每年将一事一议筹资筹劳款由镇管村用，全额留给村兴办公益福利事业。国家三项资金分到村居，加大三资管理力度，该返还到村的不予扣留。

　　3.6.3、应该由财政打包托底。民生公益事业的支出应该全部纳入政府财政预算由政府负担，如道路、桥梁、自来水管网改造、环境的管护养护等政府能够兜底的托底，公共运行服务经费有标准并拨付到位，村级运行经费正常发放到位，村组干部配套工资由上级政府全额配套发放。政府对基础设施、环境整治等重大事项增加投入，做到事钱挂钩（社会保险、合作医疗、环境整治、水利建设）。

　　3.6.4、选好支部村委会当家人，调优领导班子。全面提高村组干部的一心为公热心为民公德，要求村组干部艰苦奋斗勤俭节约，村组干部模范带头，带动群众发家致富。村干部主观上要有壮大集体经济的理念，要有责任意识危机感，要有能够带领百姓致富的能力，充分发挥村级自治组织的职能，干部的组成结构需要变化。大力宣传法律法规，提高村民素质。加强村级内部管理，村居干部工资与实绩挂钩，严格考核考评。加大离任审计，主政者任职届满必须与村级集体经济积累挂钩考核，负债增加的坚决不能提拔，实行奖惩分明。

　　化解村级负债是一项艰巨而复杂的工作，需要各级组织和社会各界的支持，更需要镇村两级干部扎实苦干，付出更多的心血。而且要在防止债务反弹、探索管用的化解债务办法上下功夫，把工作的着力点放在发展农村经济上，以农村经济的突破性发展推动村级债务的彻底化解，加快农村全面建成小康社会的进程。

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