林地是森林资源的重要组成部分,是林业发展的基础,《森林法》《森林法实施条例》明确规定,林地保护利用规划是林业长远规划的内容之一,是法律赋予的林地资源管理职责[1].近年来,随着国家经济实力的不断增强,人民群众生活水平的不断提高,广大人民群众对林产品和生态文明的需求也越来越高,而林业长期粗放式经营,使林产品和生态服务难以满足大众需求,林地保护与利用的矛盾日趋突出.林地作为巩固并扩大绿色生态空间、改善生态环境、保障生态安全的重要载体,要适应国家新时期区域发展战略,必须及时编制适应于区域开发利用格局的林地保护利用规划.

　　1 林地保护利用现状与特点及存在的问题

　　1.1 林地现状

　　以文山市 2006 年森林资源规划设计调查结果为基础,结合 2008 ~ 2009 年实施的各项林业建设工程及其它建设项目征收占用林地数据资料统计,在补充调查落界的基础上,将全市林地和森林资源数据更新到 2009 年:全市土地总面积 29 6813.4 hm²,其中林地 127 473.00 hm²,占土地总面积的 42.95%;非林地 16 940.4 hm²,占 57.05%.全市林地按地类分:有林地 68 782.21 hm²,占林地面积的 53.96%;疏林地 875.73 hm²,占林地面积的 0.69%;灌木林地51 109.32 hm²,占林地面积的 40.09%;未成林造林地968.09 hm², 占林地面积的 0.76%;苗圃地 43.58 hm²,占林地面积的 0.03%;无立木林地 6.42 hm²,占林地面积的 0.01%;宜林地 5684.33 hm²,占林地面积的4.46%,林业辅助生产用地 3.32 hm².

　　1.2 林地特点

　　1.2.1 林地总量增加,所占比重增大,保护成效显着

　　文山市现有林地总面积 127 473.00 hm²,与2000 年文山市森林资源规划设计调查数据相比,林地面积增加 11 297.8 hm²,林地面积占全市国土面积的比重由 2000 年的 39.2% 增加到 42.95%,高出5.25 个百分点.

　　1.2.2 森林资源分布不均,灌木林地比重大,可改造余地不大

　　各乡(镇)森林覆盖率在 13.03 ~ 54.41%,森林资源集中分布在小街、新街、柳井等南部乡镇,而北部的马塘、红甸、秉烈等乡镇的森林资源相对较少.全市石山区面积比重大,全市林地面积127 473.00 hm²中灌木林地面积 51 109.32 hm²,占林地面积的 40.09%;有林地面积 68 782.21 hm²,占林地面积的 53.96%.灌木林地占林地比重大,多为石山区灌木林地,土壤厚度不深,林地质量差,生产率低,可改造余地不大.

　　1.2.3 林地保护利用的主体多元化

　　集体林权制度主体改革实现了"山定主、树定根、人定心",确立了林权所有者的经营主体地位,充分调动了广大林权所有者造林护林和发展林产业的积极性.广大林农和企业等林业经营主体敢于放心大胆地发展林产业.林地的价值已得到社会认可,并在不断提升.林权所有者从林地上获取更高经济效益的愿望也越来越强烈,并已成为自觉行动.

　　1.3 林地保护利用潜力

　　林地面积增长的潜力比较大,文山市林地面积增长的途径主要有两条:一是石漠化治理造林.据调查统计,全市有石漠化面积约 124 440 hm².多年来,文山市林业工程技术人员一直在积极探索适合当地的石漠化治理模式,已经摸索出了实际的造林治理方法,自 2008 年文山市被列为全国石漠化治理试点县(市)以来,文山市已完成石漠化治理面积12 456 hm²,实施封山育林 10 947.5 hm²,人工造林1 783.33 hm²[2];二是木本油料基地建设.自 2008年文山市大力发展木本油料基地建设以来,文山市已发展种植木本油料林面积达 16 081.3 hm²,油茶规模目前为 4 000 hm²,到规划期末油茶总规模应在17 000 hm²以上.

　　1.4 林地保护利用中存在的主要问题

　　1.4.1 经济发展对林地的需求大,保护与利用的矛盾越来越突出

　　"十一五"以来,文山市工业化、城镇化发展十分迅猛,矿产、水利、电力、交通道路、城镇、旅游等建设项目用地需求量日益增大.由于国家对耕地资源保护的力度不断加大,很多建设用地不可避免地向林地转移.受各种用地条件的限制,全市林地中可供建设项目征占用的林地较少.因此,林地既要承担满足保障国土生态安全的任务,又要承担满足经济社会发展用地需求的任务,林地保护与利用的矛盾日趋突出[3].

　　1.4.2 林权所有者利用林地的愿望强烈,监管难度大

　　集体林权制度改革后,林权所有者取得了林地使用权、林木所有权和林木使用权.林权所有者为获取更高经济效益,对林地流转、改造、甚至改变林地用途的愿望强烈.由于全市涉及的林权所有者增多,范围变广,在监管不到位的情况下,林权所有者擅自采伐林木、改造林地情况普遍存在,特别是林分改造种植核桃后,林地与农地容易混淆,监管难度更大.

　　1.4.3 林业投入不足,林产业发展滞后,对市域经济社会发展和农民增收贡献有限

　　林业是一项重要的公益事业和基础产业,承担着生态建设、林产品供给和生态文明建设的重要任务.一直以来,国家、省对林业建设投资一直是采取补助的形式,单位面积投资偏低的现状没有得到根本性改变,再加上文山市自身财力有限,不能满足市场经济条件下造林成本的需求,使得造林质量难以保证.文山市林业用地占土地面积的比重较大,林地生产率低,林业产业发展滞后,虽然近几年来加大了对油茶等经济林产业的发展力度,但起步较晚,未能形成竞争力强的产业,对农民增收的带动作用没有显现,对经济社会发展的贡献率较低.

　　1.4.4 林地后备资源少,增长空间有限,林地保护工作任重而道远

　　文山市林地面积 127 473.00 hm²,占全市土地总面积比重为 42.95%.根据《文山市完善土地利用总体规划(2010 ~ 2020 年)》,规划期末林地面积为128 300 hm,占土地总面积的比重为 43.24%.在社会经济快速发展的背景下,文山市各类用地需求呈现全面增长趋势,行业间、区域间和城乡间的土地利用矛盾日益突出,各行业、各部门和各乡(镇)的规划用地需求已远远超出了文山市土地资源的总供给能力.因此,全市国土面积中可供林业发展的土地已十分有限,林地后备资源短缺.

　　2 林地保护规划

　　2.1 林地保护等级划分结果及管护措施

　　根据林地的森林类别、公益林事权等级,并结合林地的生态脆弱性、生态区位重要性、经济重要程度,将林地划分为Ⅰ级、Ⅱ级、Ⅲ级、Ⅳ级 4 个保护等级(见表 1).

　　2.2 规划期内征占用林地规模控制

　　文山市林地资源减少的主要原因是建设项目使用林地,因此征占用林地在必须依法、依规的前提下,加强控制使用林地规模和使用林地方向.根据多年来林地供求情况分析,规划期预计实际使用林地控制指标为 707.9 hm².

　　2.3 林地使用方向控制

　　1)规划期末,文山市森林保有量应为 104731hm²,需增加23 227.52 hm².所以,必须实施封山育林工程,增加森林面积,并控制使用有林地和国家特别规定灌木林地.

　　2)规划期末,文山市林地生产率要从 73.3mm³/hm²提高到 84.7 m3/hm²,每 hm 净增 5.4 mm³,任务艰巨,必须控制使用重点商品林地.

　　3)在严格控制使用公益林地、重点商品林地和森林面积的前提下,项目建设必然使用部分林地,使用林地主要分为以下几个地类:除国家级、省级公益林地以外的林地,灌木林地中的其它灌木林,疏林地和一般商品林地.

　　3 林地利用规划

　　3.1 林地功能分区及其利用主导方向

　　文山市林地利用主导方向以生态恢复为主,重点、一般商品林发展为辅,结合林地功能区划,将文山市林地划分为 5 个功能区.

　　3.1.1 北部植被恢复区

　　该区以保护和恢复盘龙河流域为主,重点恢复盘龙河流域及周边植被,力争大幅提高该区域森林保有量.在条件适宜的地区发展杉木、云南松、旱冬瓜等用材林,桉树工业原料林和以核桃、茶为主的经济林.

　　3.1.2 西部老君山重点公益林区

　　该区域严格保护重点公益林地,调整、优化重点区域公益林地区位布局,重点做好生态公益林保育,维护和丰富区域生物多样性;在条件适宜的地区发展以核桃、板栗、柑桔为主的经济林和以云南松为主的用材林.

　　3.1.3 中部特色经济林区

　　该区域要在保护好盘龙河河谷区域的水源涵养林和水土保持林基础上,充分利用好现有林地资源,利用该区域优越的地理位置和得天独厚的气候条件,加大林业产业投入,特别是加大木本油料产业基地的建设,加大以核桃、油茶为主的特色经济林建设,培育稳产高产的核桃产业基地和油茶基地.

　　3.1.4 东部石漠化治理区

　　该区域属典型的岩溶地貌区,结合"十二五"期间的石漠化治理等项目,重点治理重度石漠化地区,把一些轻中度石漠化地区通过人工造林等方式恢复到林业用地范围,为提高全市的林地保有量做出贡献.

　　3.1.5 西南部重点商品林区

　　该区域土地资源丰富,土壤肥沃,立地条件较好,雨量充沛,有效积温高,气候湿润,自然条件和经济技术条件优越,是保证林业对全市木材市场需求的重要区域.本区域应严格控制林地属性,严禁林地性质向非林地改变,加强偏远地区毁林开荒的林政管理,加大林业对商品材的投入力度,重点发展和扶持以云南松、西南桦、旱冬瓜、杉木、桉树为主的用材林建设.

　　3.2 林产品基地建设规划

　　3.2.1 木本油料发展现状

　　文山市林地上的木本油料林面积为 16 081.3hm²,树种为核桃和板栗,龄组以产前期为主(见表2).

　　3.2.2 发展以油茶为主的油料基地

　　文山市油茶规模目前为 4000 hm²,在规划期还要增加 13 333 hm²,其中集中连片油茶种植基地 5333 hm²,零星种植 8000 hm²,到规划期末油茶总规模应在 17 000 hm²以上.在规划区应加强土、肥、水管理,注意防寒处理,注重花期、果期管理,并完成油茶的整形修枝,进一步提高单位面积产量.

　　加强苗木培育管理和果实采收管理,确保产品质量,这是进一步提升产品竞争力的有力措施.

　　3.2.3 发展以桉树为主的林浆纸原料林基地结合相关产业改造,完成营造桉树 3 000 hm²的任务.

　　3.2.3 发展杉木、旱冬瓜为主的用材林基地结合相关产业改造,完成营造杉木、旱冬瓜3500 hm²的任务.

　　4 统筹区域管理

　　按照分区施策、差别管理、统筹调控的原则,制定并实施与主体功能定位相适应的林地管理措施.

　　优化林地区域布局,实行差别化管理,形成新时期林地保护利用管理体系.

　　4.1 林地差别化管理分区

　　根据文山市的自然、社会、经济、人口、资源、环境等因素的空间差异,结合云南省林地保护利用差别化管理分区,将文山市国土空间划分为限制开发区、禁止开发区两个功能区.

　　限制开发区:指资源承载能力较弱、大规模集聚经济和人口条件不够好,关系到全国或较大区域范围生态安全的区域.要坚持保持优先、适度开发、点状发展,因地制宜发展资源环境可承载的特色产业,加强生态修复和环境保护,引导超载人口逐步有序转移,逐步成为全国或区域性的重要生态功能区.限制开发区包括县(市)域内除老君山国家级自然保护区以外的所有区域.

　　禁止开发区域:指依法设立的省级自然保护区域.要依据法律法规和相关的规划实行强制性保护,控制人为因素对自然生态的干扰,严禁不符合主体功能定位的开发活动.禁止开发区域仅为老君山国家级自然保护区.

　　4.2 林地差别化管理

　　4.2.1 重点开发区林地管理

　　积极支持城镇建设、工业、交通、水利水电、旅游等基础设施建设用地需求,优先保障能源、化工、原材料建设、精深加工建设、循环经济生态工业基地及绿色产业基地占用林地,全力保障山地城镇建设对林地的需求;限制不符合国家产业政策的高能耗、高污染产业占用林地;鼓励建设高标准森林公园、郊野公园,建设宜居环境;加强农业产区、水源林区生态建设,构建生态屏障;通过"四绿"工程造林绿化,积极拓展和补充林地,加快森林城市、森林村镇建设,提高区域的森林覆盖率.

　　4.2.2 限制开发区林地管理

　　坚持保护优先,适度支持环境友好型的特色产业、服务业、公益性建设及资源环境承载能力较强的中心城镇建设使用林地;禁止乱砍滥伐、陡坡开垦等可能威胁生态系统稳定、生态功能正常发挥和生物多样性保护的各类林地利用方式和资源开发活动;严格控制林地转为建设用地,逐步减少城市建设、工矿建设和农村建设占用林地数量,形成点状开发、面上保护的空间格局,使开发强度控制在规划目标之内;通过生态脆弱区和退化生态系统修复治理,实施退耕还林工程,加大植树造林和现有林的保护力度,积极扩大和保护林地,逐步增加森林比重,提高水源涵养、维护生物多样性、水土保持、防风固沙等提供生态产品的能力.

　　4.2.3 禁止开发区林地管理

　　严格控制人为因素对禁止开发区域等自然生态的干扰,严禁任何有悖于保护目的的各项林地利用活动.禁止在自然保护区核心区和缓冲区内开展任何旅游和生产经营活动,确因生物多样性保护需要进行的科学实验以及当地群众发展生产开展符合自然保护区规划的旅游、种植业的经营活动,需经有关部门批准方可从事相关活动.严格控制在自然保护区内的各项基础设施建设,自然保护区核心区、缓冲区内禁止任何开发建设活动.试验区内可适时开展科学研究、生态旅游服务,增强保护区自养能力.禁止在自然保护区进行采矿、砍伐、烧荒、狩猎、开垦、采石、取土、挖沙、放牧以及其他有损害其资源的活动.区内各类建设项目确需占用林地的,要组织论证评估,尽量缩小使用林地规模.

　　4.2.4 积极开发重点商品林地

　　本着保护生态环境与可持续发展的原则,处理好森林资源培育与开发利用的关系,实现森林资源的持续增长和合理利用,把资源优势变为经济优势.

　　对重点商品林地进行统一建设和综合开发,提高林分质量,实行长、中、短相结合,种养加工相结合,林工贸一体化经营.重点商品林地的开发以市场为导向,定向培育,实行高科技、高投入、高产出的集约化经营、规模经营和企业化管理,依据经营方案,放活经营,以获取最大的经济效益.同时,鼓励外商和企业投资,多渠道筹集资金营造商品林.

　　4.2.5 严格保护各级公益林地

　　加大重点区域公益林地的保护力度,将老君山国家级自然保护区公益林地纳入重点保护范畴,以实现构建绿色生态屏障的目标.严格限制公益林地的范围和事权等级变更,生态公益林实行统一规划、挂牌立标、分级负责、科学经营、严格管护的方针.

　　经批准的生态公益林林地范围不得擅自变更,确需变更的,应编制修编报告,报原批准机关批准后才生效.

　　5 林地保护利用规划展望

　　2010 年 7 月 25 日,国务院正式批复实施《全国林地保护利用规划纲要(2010 ~ 2020 年)》,充分体现了党和国家全面加强生态建设,应对气候变化的决心和意志.为此,各级政府和林业主管部门高度重视林地保护利用,对林地保护利用提出了很高的希望和要求.随着国家经济快速发展,经济实力不断增强,对林业投入也不断增加.社会各界和人民群众对林业发展越来越关注,支持和参与林业的意识不断提高,并逐渐成为自觉行动.林业的改革和发展已进入黄金时期.集体林权制度改革后,林地的生产潜力得到极大释放,林地的价值不断提升,林业的地位也在不断提升.规划期将迎来林业改革和发展的良好机遇,必将推动文山林业进入一个崭新的发展阶段.

　　参考文献:

　　[1] 郑晓敏 . 浅议河南省县级林地保护利用规划的编制思路[J]. 河南林业科技,2008(3):64-65.

　　[2] 康祖伟 . 文山市石漠化综合治理初探[J]. 文山学院学报,2012(6):113-116.

　　[3] 沈新华 . 建水县林地保护利用规划探究[J]. 林业调查规划,2012(6):90-98.

TAG标签： 文山市     林地     利用