十八届三中全会明确提出推进法治中国建设，坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设。在此背景下，公安边防工作自当积极推进法治建设。

　　一、公安边防法治建设面临的形势

　　（一）边境沿海地区安全形势严峻

　　我国疆域广阔，陆地边境线约 2.2 万公里，有14 个邻国，海岸线约 1.8 万公里，8 个海上邻国（其中与朝鲜和越南既是海上邻国也是陆地邻国），这样的地理位置使得中国的地缘政治非常的复杂。近年来，我国与日本东海大陆架划界争端和钓鱼岛争端持续发酵，与菲律宾和越南南海岛屿争端也越演越烈，与印度领土划界冲突不断，另外，朝鲜半岛形势日趋紧张，缅甸局势也不容乐观，这使得我国边境沿海地区安全形势严峻。公安边防部门是公安机关的组成部分，又是国家武装力量的一部分，在履行执法任务的同时，还要担负边境堵截、搜索、捕歼和海上巡逻等具有武装性的任务，这势必增加了公安边防执法的难度。

　　（二）边境沿海地区的治安问题突出

　　随着边境沿海地区对外交流的日益频繁，边境沿海地区的人员、货物等往来比较频繁，人们所面临的诱惑与挑战增多，边境沿海地区突出的治安问题也越来越多。比如，一些敌对反华势力、三股势力以各种机构、组织和经济实体为掩护或通过经贸、教育、文化交流活动，利用来华参观、访问、旅游、进行宗教活动等方式进行非法活动的频率加大。“民运”、“东突”、“藏独”等势力利用社会热点问题和“敏感日”,制造事端，煽动闹事。边境沿海地区，传统治安问题也在不断发展，打架斗殴、赌博、涉毒等治安问题呈现出复杂化、多样化趋势。有组织犯罪活动呈高发状态，黑社会性质犯罪、有组织走私犯罪案件日益增多。另外，社会热点难点问题引起的群体性事件有上升趋势。这些突出的治安问题，给我们公安边防执法工作提出了新的挑战。

　　（三）公民权利意识觉醒

　　随着改革开放所带来的经济的发展、民主与法律制度的逐步健全，我国公民的权利意识开始觉醒，公民精神也在逐渐的培育之中。随着公民权利意识的觉醒，公民开始主动了解自己享有哪些权利，如何行使这些权利，并且当自己的权利受到侵害时，敢于拿起法律的武器来维护自己的合法权益。并且，我国加入联合国《经济、社会及文化权利国际公约》、《公民权利与政治权利国际公约》后，也面临着以宪法为核心的公民权利体系与一系列国际权利公约的对接与整合，从而使我国公民权利体系的内容不断丰富。公安边防部门在执法过程中，应及时转变执法观念，调整执法方式，加大对公民权利的保护力度，维护沿边沿海地区的稳定局面。

　　二、公安边防法治建设面临的问题

　　（一）公安边防立法滞后

　　公安边防机关担负着保卫国家领土主权安全，维护沿边沿海地区安全稳定的神圣职责，执行国（边）界武装巡逻、警戒，口岸边防检查，边境及海上治安管理，防范打击潜入潜出、偷渡、走私、贩枪、贩毒及其他跨境犯罪，开展边境涉外边防合作和处理边界事务等任务。随着我国改革开放的深入和国际形势的变化，公安边防机关的作用和地位日益凸现，公安边防执法工作任务也日益繁重。

　　然而到目前为止，还没有一部真正以公安边防机关为执法主体的法律，公安边防执法工作依据的法律规范主要是行政法规、部门规章和一些地方性法规，如《中华人民共和国船舶登记条例》、《中华人民共和国边境管理区通行证管理办法》、《沿海船舶边防治安管理规定》、《台湾渔船停泊点边防治安管理办法》、《浙江省沿海船舶边防治安管理规定》和《海南省沿海边防治安管理条例》等。并且这些行政法规、部门规章和地方性法规等不同法律法规对一些具体处罚种类、幅度规定不一致，在实际执法过程中，与地方公安、海关等部门存在职能重叠交叉、多重多头执法的问题，由于“法律”规格比较低，适用法律时经常出现无所适从的局面。这严重制约了公安边防执法工作的开展，对公安边防法治建设进程造成一定的影响。

　　（二）执法队伍建设与法治建设不相适应

　　目前，公安边防执法队伍组成主要来自于现役院校培养的学员和地方的入警大学生。目前培养公安边防执法人才的现役院校主要是中国人民武装警察部队学院、公安海警学院和公安边防部队广州指挥学校。这三所学校在人才培养上各有侧重，武警学院侧重培养学员的勤务组织、边境管理等方面的能力，公安海警学院侧重培养学员的专业技术能力，广州边防指挥学校侧重培养学员的战术指挥能力，现役院校毕业的学员执法能力普遍偏弱。而地方入警的大学生中既有来自地方公安院校和政法院校培养的公安专业和法学专业的学生，也有来自其他院校的非法学专业的学生，这些入警大学生的法律素质参差不齐。并且，目前公安边防机关没有形成系统的法律素质培训体制，干警的在职培训比较偏重政治理论和领导能力。这导致公安边防执法队伍的法律素质整体偏低，法治意识不强，与法治建设的发展要求不相适应。

　　（三）执法监督问题突出

　　根据《公安机关内部执法监督工作规定》，公安机关的执法活动既要接受公安机关内部执法监督，即上级公安机关对下级公安机关，上级业务部门对下级业务部门，本级公安机关对所属业务部门、派出机构及其人民警察的各项执法活动实施的监督。又要依法接受外部执法监督，即依法接受人民群众、新闻舆论的监督，接受国家权力机关、人民政府的监督，接受人民检察院的法律监督和人民法院的审判监督。当前，公安边防机关的执法活动未能得到有效的监督，使得执法活动随意性大，公正执法得不到保障。

　　1.内部监督流于形式

　　目前，公安边防机关内部执法监督的形式主要是通过检查执法办案台帐的方式进行，这种停留于表面的执法监督方式不能对执法过程中存在的程序性问题、不作为问题、合理性问题等进行有效的监督。

　　2.外部监督渠道不畅

　　对于公安边防的刑事执法活动，目前尚可以通过刑事案件的起诉和审判接受人民检察院的法律监督和人民法院的审判监督，而对于其他执法活动，很少受到来自外部的监督。公安边防机关对外部监督抵触现象比较突出，较有影响的新闻媒体的舆论监督常常受到有些机关的抵制，有的边防机关以执法活动涉密为理由明确拒绝新闻媒体的采访，造成不好的社会影响。

　　三、推进公安边防法治建设的具体措施

　　（一）推进公安边防立法进程

　　推进公安边防法治建设首先必须加快公安边防立法进程。目前，《中华人民共和国边防治安管理条例》已获准列入国务院立法计划，公安部边防管理局已初步完成了该条例草案的起草工作[2],该条例对公安边防的治安执法工作必将起到推动作用。在此基础上，国务院可以向全国人大常务委员会提出边防立法的法律案，通过法律层面的立法工作明确公安边防部队的性质、地位、体制和法律职责，使公安边防的执法依据更完善。

　　（二）建设一支法律素质高、法治意识强的执法队伍

　　公安边防执法队伍是公安边防执法的主体，推进公安边防法治建设必须建设一支高素质的执法队伍。首先，通过学历教育，提高公安边防执法人员法律素质。目前，公安边防现役院校中专门培养法制人才的本科学历教育只有公安海警学院的治安学专业和法学专业，需要继续加强对这两个专业的建设，为公安边防执法提供优秀执法人才。其次，强化在职执法干警的法律培养，提高执法水平。从制度上规定所有一线执法干警 3 年一轮训，把法律知识和执法技能作为教育训练的重要内容，并把学习和考核结合起来，建立法律专业知识考核制度，不合格的不能授予执法资格，不能上岗。

　　（三）坚持严格、公正、文明执法

　　严格、公正、文明执法是公安边防法治建设的必然要求。首先，必须维护法律权威。这就要求公安边防执法人员在执法过程中提高执法的权威性和公信力，要以模范守法的实际行动，赢得广大人民群众对法律的尊重和对公安边防部门和执法干警的信任，从而使依法办事的观念深入人心。其次，必须坚持秉公执法。严格依法办事，坚持秉公执法是依法治国的基本要求，也是法治区别于人治的重要标志。执法干警在执法过程中要做到四个坚持，一是坚持以事实为根据，以法律为准绳；二是坚持实体公正和程序公正并重；三是坚持公正与效率并重；四是坚持以公开促公正。再次，必须坚持文明执法。文明执法是执法干警职业道德的基本要求，是公安边防法治文明和进步的表现，也是执法为民的本质要求和外在体现。文明执法，一要做到服务热情。就是对待群众说话和气，态度和蔼，办事热情，服务周到，考虑细致，多为群众提供便利，不给群众增加麻烦；二要做到举止文明，态度公允。就是尊重行政管理相对人和案件当事人的人格尊严，不侮辱、不挖苦、不嘲讽；就要体现法律威严，但又不能去辱骂、威胁恐吓执法对象；对待所有当事人都要耐心听取陈述、申辩和申诉，不能根据自己的主观好恶来决定对当事人的态度。

　　（四）加强和改进执法监督

　　执法队伍建设是推进公安边防法治建设的基础，执法监督则是公安边防法治建设的保障。为更好发挥执法监督的保障功能，必须加强和改进现有的执法监督体制，构建全程立体监督模式。首先，内部监督不流于事后监督，而应建立贯穿执法工作事前、事中、事后整个流转过程，通过完善执法与监督信息系统建设，努力从网上录入、审批、办理到结案等各个环节实现对干警执法办案的全程监督，借助重点执法场所、重要执法活动的录音、录像实现对干警执法的即时和全时段监督。其次，要尽快建立健全内外部执法监督的衔接机制，畅通外部监督渠道。一方面，我们可以建立起制度化的、定期和不定期相结合的向人大、地方政府、司法机关等职能部门征询意见，接受执法监督质询和建议的工作机制。另一方面，我们可以利用网络资源，建立专门的执法评议网站，将不涉及国家秘密和个人隐私的执法活动公开出去，主动接受新闻媒体和社会公众的监督，并加强舆论沟通和引导，减少群众误解、误判，营造和谐稳定的执法环境。

　　参考文献：

　　[1]高志宏。关于加快公安边防立法进程的几点思考[J].法制与经济，2007（10）。

　　[2]张辉。关于公安海警学院公安学学科建设的几点思考[J].公安海警学院学报，2014（1）。

　　[3]吕绍忠。论警察法治[J].山东警察学院学报，2007（4）。

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