摘要：以法制为核心依据的社会治理--尤其是关乎公共安全的城市治理， 错综复杂， 形势严峻， 考验着执政者的智慧。重大火灾隐患存在与否及其治理成效， 是测评消防安全环境优劣的主要参数， 更是衡量政府治理能力的重要标尺。以重大火灾隐患防治法制现状为分析视角， 提出如下观点：在法律过度概括和行政法规缺失的情况下， 过于依赖地方立法很难解决纵横交叠、盘根错节的城市治理问题。城市治理是一个全方位贯通的系统工程， 必须有权责明确、层级科学、配合严密的法制及相关规范体系的强力支持。
　　
　　关键词：重大火灾隐患； 城市治理； 法制生态； 系统治理；
　　
　　火灾隐患， 尤其是重大火灾隐患， 对于人口和建筑密度集成严重的城市来说， 是一个不容忽视的重大安全威胁， 稍有不慎， 所有发展成果将毁于一瞬。所以， 很大程度上我国经济的上行与城市的安全、健康发展互为前提。重大火灾隐患是指不符合消防法律规范， 可能导致火灾发生或火灾危害增大， 并由此可能造成特大火灾事故后果和严重社会影响的各类潜在的不安全因素。城市重大火灾隐患多集中在商场、工厂、宾馆、饭店等公众聚集场所， 以及易燃易爆化学物品经营、储存等单位， 对人民群众的生命和财产安全造成了较大的威胁。重大火灾隐患存在与否及其治理成效， 是衡量消防安全环境优劣的主要指标， 更是衡量政府治理能力的重要标尺。
　　
　　一、法律规范的概括性间接“掣肘”了地方治理能量
　　
　　关于重大火灾隐患的治理， 《中华人民共和国消防法》 （以下简称《消防法》） 第55条规定是唯一直接相关的法律依据：“公安机关消防机构在消防监督检查中发现城乡消防安全布局、公共消防设施不符合消防安全要求， 或者发现本地区存在影响公共安全的重大火灾隐患的， 应当由公安机关书面报告本级人民政府。接到报告的人民政府应当及时核实情况， 组织或者责成有关部门、单位采取措施， 予以整改。”从这一法律条款， 可以获知以下信息。
　　
　　（一） 法律治理依据匮乏与无力
　　
　　预防重大火灾、治理重大火灾隐患， 法律应该是现代治理手段的最高依据。综观我国法律体系， 关于重大火灾隐患， 从法律层面上可以找到的直接相关的规范依据就只有《消防法》这一个规范， 并且还极具概括性， 对于重大火灾隐患的治理来讲非常模糊， 是一个操作性较差的条款。如果要政府部门和公安机关消防机构根据这一法律规范做出具体治理措施， 几乎没有可能。这样的立法现状， 某种程度上也是某些地方政府治理无力的一个“根源”.由此形成了这样一个局面， 对于具体治理问题来讲， 法律可能基本没用。几乎任何一个具体的城市治理问题， 必须依靠法律以下其他位阶的具体立法， 尤其是部门规章和地方立法。也就是说， 政府的治理工作必须依靠法规和规章的进一步制定， 否则往往无据作为。
　　
　　因此， 政府的治理工作就要在很大程度上依赖国务院和各部门的行政立法及地方立法。这样的一个立法格局， 政府---尤其是地方政府， 就要承载很重的立法负担， 实际上这是有悖于政府与国家立法机关的角色分工的。政府本来应该更多地也更擅长于执行法律， 而如此一来， 政府就成了执法与立法兼为， 而且往往还要以立法为先导。立法本不应该是政府所擅长的， 政府“费力不讨好”地耗费“内力”的同时也间接“掣肘”了有限的治理能量。
　　
　　（二） 治理主体职责含混不清
　　
　　从我国《消防法》关于重大火灾隐患的规定来看， 重大火灾隐患的治理主体比较复杂， 包括公安机关消防机构、公安机关消防机构的本级人民政府、有关部门和相关单位等。对于重大火灾隐患治理来讲， 确实涉及很多主体， 尤其是地方政府和专门机关即公安机关消防机构。但是， 很明显的一个问题就是， 这里关于治理主体的“权和责”规定得还远远不够。从这一法律规范来讲， 似乎传递了这样几个信息：公安机关消防机构只有重大火灾隐患的“发现”和“报告”的职责；报告了之后， 重大火灾隐患治理的职责就“上传”给了该公安机关消防机构所在的当地政府， 政府接下来再安排相关部门和单位具体进行整改。这些信息虽然反映出重大火灾隐患治理中政府总体把控的重要角色定位， 但也相应虚化了重大火灾隐患的重要治理主体---公安机关消防机构， 而且似乎容易令人产生如此理解：只要火灾隐患到了重大的级别， 那就是政府的事了， 公安机关消防机构就没有什么责任了。这样的理解对于重大火灾隐患治理来讲， 肯定有害无益。但问题出在哪里呢？那就是法律所规定的治理主体的职责划分不够清晰。
　　
　　对于重大火灾隐患， 公安机关消防机构应该负有直接且明确的治理职责， 包括检查、发现、报告和具体治理措施的实施等。当然， 由于重大火灾隐患往往牵涉城市消防规划布局、城市生产和经济规划等问题， 仅凭公安机关消防机构一己之力根本无法完成治理任务。所以， 很多时候必须政府出面， 统筹安排、整体谋划。公安机关消防机构和当地政府之间这样一个“具体和总体”的职责划分其实是很明了的， 但《消防法》却语焉不详， 而要以公安部规章的形式表述出来：“在消防监督检查中， 发现城乡消防安全布局、公共消防设施不符合消防安全要求， 或者发现本地区存在影响公共安全的重大火灾隐患的， 公安机关消防机构应当组织集体研究确定， 自检查之日起七个工作日内提出处理意见， 由所属公安机关书面报告本级人民政府解决；对影响公共安全的重大火灾隐患， 还应当在确定之日起三个工作日内制作、送达重大火灾隐患整改通知书。” （参见公安部规章《消防监督检查规定》第21条） 这样的一个规定， 本可以更明确更清楚地出现在《消防法》的规范当中， 而不必在降低“立法档次”之后再“犹抱琵琶半遮面”地呈现出来。
　　
　　（三） 赋权有限， 治理措施不明
　　
　　对于如何治理可能危害公共安全的重大火灾隐患， 从法律层面来讲， 并没有赋予任何机关任何具体而有效的治理权力， 比如责令停产停业等处罚权或查封等行政强制措施权， 仅仅是规定了公安机关消防机构的“发现权”和“报告权”, 以及政府“核实”“组织”的治理职权。这样的规定， 说来似乎符合法律概括性特点。其实这个问题很多时候可以通过立法技术加以矫正的， 但实际上却在法律层面上虚化了政府及专门机关的治理权力， 这样不但再次浪费了宝贵的立法资源， 也人为降低了重大火灾隐患治理权力的法律依据位阶， 极易造成机关或部门之间互相推诿。总之， 法律层面上关于具体治理事项的相关立法应该尽量明确， 要尽最大可能在宝贵而有限的立法篇幅内高效地去解决具体问题， 而不是“虚晃一枪”把责任推给下一位阶的立法， 这也是法律明确性原则对城市治理法律体系要求的体现。当然， 法律无法完成或特别需要的可以除外。
　　
　　二、行政法规不当“缺席”致使治理依据“断档”
　　
　　（一） 不是所有行政治理问题都需要行政法规
　　
　　这个命题应该不证自明。当然不是所有的行政治理问题都需要行政法规加以规范， 如：有的问题法律已经比较明确；有的问题虽然法律规定并不明确， 但部门规章及地方立法可以胜任。
　　
　　（二） 治理重大火灾隐患等问题客观上需要行政法规
　　
　　有些行政治理事项， 就像重大火灾隐患治理一样， 法律依据极其匮乏， 几近虚无， 具体的治理措施必须依靠下位阶的明确立法。关于重大火灾隐患的治理， 主要且直接相关的法律依据除了《消防法》第55条的概括性规定外， 公安部规章《消防监督检查规定》第22条、38条的规定其实也比较概括。目前， 重大火灾隐患的治理主要依靠地方立法， 包括地方法规和地方规章。而且， 重大火灾隐患具体的治理措施主要是由地方立法 （尤其是地方法规） 来规定的， 比如《XX省〈消防法〉实施办法》《XX市消防条例》等。因为责令停产停业、查封等行政强制措施， 在治理重大火灾隐患时是比较常用而有效的法律手段。但是， 这些强制手段在法律和行政法规层面都没有规定， 地方政府规章立法权又有极大的限制， 所以当下重大火灾隐患的治理依据主要就是依靠地方性法规。但重大火灾隐患的治理， 很多时候需要多部门高度配合、协力合作， 既可能涉及双重领导的城建、公安、交通等部门， 也可能涉及垂直领导的海关、金融、国税等部门。这对于地方法规来说， 自然难胜重任。
　　
　　（三） 重大火灾隐患治理中行政法规不当“缺席”
　　
　　既然需要超越地方政府管理权限的部门的高度协同配合， 在法律仅有一两条概括性规范而地方立法又远远不能满足需求的情况下， 行政法规就应该担起重任。关于重大火灾隐患的治理， 当下主要依靠的部门规章和地方立法， “心有余而力不足”, 很容易导致关系国计民生的重要行政治理事项难以完成。也就是说， 重大火灾隐患等行政治理事项， 法律依据匮乏情形下行政法规又缺位， 会造成城市治理体系中关键性法律依据的“断档”, 这种“断档”甚至可能成为地方治理不力的重要原因之一。
　　
　　三、被寄予厚望的部门规章困局待解
　　
　　重大火灾隐患的治理， 属于消防工作中的难点和重点。关于消防治理事项， 公安机关消防机构主要的执法依据其实就是公安部规章。因为《消防法》极具概括性， 行政法规层面又没有直接相关的立法， 而地方立法的地域局限性和地方宏观性兼具， 无法专门满足消防管理部门的定向需求， 所以公安部的相关部门规章自然被寄予厚望， 但问题却非常突出。
　　
　　（一） 没有与《消防法》配套的一般性部门规章
　　
　　当下， 我国没有与《消防法》配套的行政法规， 也没有与《消防法》配套的普遍适用的一般性公安部规章。当然， 即使有的话， 在法律极其概括和行政法规缺位的情况下， 部门规章由于立法权的有限性并不会有治理权力种类和权限的突破， 最后的结果依然只能是“原地旋转”.
　　
　　（二） 重大火灾隐患治理权主要是程序性权力
　　
　　关于消防治理， 公安部规章主要有《火灾事故调查规定》和《消防监督检查规定》， 这两部规章是消防执法中最常用的。而关于重大火灾隐患的治理规定只能在《消防监督检查规定》中有所涉及， 因为火灾隐患不涉及火灾调查的问题。《消防监督检查规定》， 听其名基本可以辨其实， 对于重大火灾隐患的治理当然主要还是侧重于“检查”和“发现”阶段， 其涉及的也主要是公安机关消防机构的“检查”“监督”“报告”“通知”等权力， 以上这些权力具有一个共同的特征即程序性。既然《消防监督检查规定》涉及重大火灾隐患治理的权力主要是程序性权力， 那么治理力度和效果当然会受到很大的限制。
　　
　　四、发挥砥柱作用的地方立法应该扬优祛劣
　　
　　（一） 地方立法为城市治理的主要依据
　　
　　重大火灾隐患治理， 法律较为概括且操作性差；行政法规， 应该扛起重任却不当“缺席”;部门规章被寄予厚望， 但却“法力”有限。于是， 地方立法当然就扮演了主要角色， 尤其是相比地方政府规章而言具有较大立法权限的地方法规。于是， 就有了各省市级的《XX消防条例 （或办法） 》等关于重大火灾隐患治理的执法规范， 例如《海南省消防条例》第44条规定：公安机关消防机构发现存在不符合城乡消防安全布局的重大火灾危险源、影响公共安全的重大火灾隐患的， 应当由公安机关书面报告本级人民政府；接到报告的人民政府应当及时核实情况， 组织或者责成有关部门、单位采取措施整改；对重大火灾隐患单位， 人民政府应当列入挂牌督办事项， 督促整改。必要时， 可以采取责令暂时停产、停业等手段。很多地方的消防法规关于重大火灾隐患的治理都有与上述相似的规定， 弥补了行政法规对于具体治理手段 （如责令暂时停产、停业， 挂牌督办等） 的缺位， 也弥补了行政规章 （包括部门规章和地方政府规章） 对于行政强制等重要手段的立法不能。
　　
　　（二） 地方立法优势劣势并存
　　
　　地方立法在我国行政治理立法体系中占有非常重要的地位， 主要立法取向和侧重点在于挖掘地方特色、凸显地方治理优势和激发地方能动性。但在综观城市治理法制体系组成后发现， 地方相关立法基于地方局限性的“缩手缩脚”问题或“有心无力”的情况往往比较突出， 此问题从重大火灾隐患的治理中清晰可见。
　　
　　1. 地方立法整合治理资源能力有限。
　　
　　重大火灾隐患， 尤其是较大以上的城市涉及布局规划、影响公共安全的重大火灾隐患， 为达到彻底整治隐患的目的及效果， 往往需要纵向和横向多部门和单位、组织的密切配合、共同协作。地方立法， 解决横向配合能力有余， 但解决纵向配合却能量不足。尤其涉及垂直领导体制的上下级有关政府部门之间的协同配合问题， 地方立法难以企及， 重大火灾隐患整改责任自然难以落实， 整个治理也就会大打折扣或半途而废。
　　
　　2. 地方局限性影响立法力度。
　　
　　有些地方政府部门担心重大火灾隐患治理会影响到当地支柱产业的发展， 所以， 不仅执法上为了当地经济的发展而一味地迁就相关单位或组织， 而且立法上关于重大火灾隐患治理措施的规定也非常保守。某些地方投资者和企业经营者为了追求经营收益最大化， 无法处理好经济效益与消防安全的关系， 当其经济利益与消防安全发生矛盾时， 往往就以牺牲城市、区域的公共消防安全为代价， 对政府或消防部门提出的火灾隐患整改要求置之不理， 甚至某些“钱高位重”的经济组织更是反过来向政府施压， 使得相关治理性地方立法极其保守， 甚至无所作为， 进而放任重大火灾隐患的存在或叠加。因此， 城市治理法制体系中的地方立法， 必须扬优祛劣， 才能更好地发挥作用。
　　
　　五、其他规范性文件及技术标准规范度有待提升
　　
　　关于重大火灾隐患的治理， 还有两类非常重要的且具有“法律”特征 （或称“类法律”性质） 的文件， 即其他规范性文件 （本文主要讨论行政规范性文件） 和技术标准。
　　
　　（一） 其他规范性文件监管漏洞明显
　　
　　1. 治理作用突出。
　　
　　其他规范性文件在城市治理中， 作用巨大， 优势明显， 可以因时因势灵活制定。关于重大火灾隐患的治理， 其他规范性文件不仅数量较多， 而且实际作用突出。例如《国务院关于加强和改进消防工作的意见》规定：重大的火灾隐患“立案销案、专家论证、挂牌督办和公告制度， 当地人民政府接到报请挂牌督办、停产停业整改报告后， 要在7日内做出决定， 并督促整改；要建立完善火灾隐患举报、投诉制度， 及时查处受理的火灾隐患”.其中， 重大火灾隐患的挂牌督办制度甚至成为相关地方立法的“最高根据”.可以看出， 规范性文件在行政治理中的重大作用， 尤其是关于地方性消防治理的政策性导向明显的规范性文件。不夸张地说， 规范性文件是社会治理实践中真正起作用的“法”, 涉及行政治理的方方面面。甚至也可以这样说， 规范性文件的可操作性往往远大于国家法律规范， 因为我国法律多具有抽象性特点， 其作用的发挥往往要细化成更具体的规范才能得以执行， 于是， 治理的实效性往往按照法律-法规-规章-规范性文件的顺序逐级递增， 执法部门实际上大量依据的往往是规范性文件。既然规范性文件这么重要， 按理说其制定和审查程序应该比法律更严格才对， 但事实却并非如此。
　　
　　2. 缺陷明显。
　　
　　规范性文件的缺陷主要表现在两个方面： （1） 规范性文件制定程序缺失。与规范性文件的作用反差巨大的是其制定程序的科学性和系统性整体缺失， 多数规范性文件制定程序随意性较大。有些地方政府关于规范性文件的制定专门通过了相关程序， 但整体来看远没有达到合法、合理、科学、系统等基本要求， 尤其是对规范性文件内容的合法性与合理性审查及其纠正程序更是难以令人满意。 （2） 规范性文件的非“法”地位造成“脱管”事实的存在。我国行政法理论界对于其他规范性文件的认识统一度较高， 即规范性文件是政府及相关部门应行政管理需要制定的效力低于行政规章的具有普遍性的规范文件。也就是说， 规范性文件涉及公民或组织的权利与义务， 但却不属于国家法律的范畴。这样的定位， 造成了规范性文件在一定程度上的脱管状态。既然不属于国家法律体系， 对其要求也就自然降了下来：制定主体随意性较大， 规范内容任性等现象大量存在， 由此导致监管难度极大。
　　
　　首先， 制定主体混乱， 素质不一。《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》 （以下简称《人大监督法》） 只提到了人大、政府、最高法院和最高检察院有权制定的规范性文件。实际上， 在行政治理领域， 规范性文件无处不在， 几乎所有的行政机关都有制定规范性文件的权力和事实。在这样一种制定主体现状下， 要实现对于所有的规范性文件进行合法性审查及合理性控制， 难度较大， 纰漏难免。
　　
　　其次， 规范性文件的内容任性现象大量存在。规范性文件制定主体的泛滥必然导致其内容的任性。一旦直接作用于社会生活的规范性文件的内容任性， 对于国家法治秩序的破坏就可能成为必然。某些规范性文件随意划定地方利益分割版图， 有的任性表述一己部门利益---甚至是地方立法或部门立法都不敢触及的利益， 在规范性文件的“政策性红头文件”下， 甚至有些关乎公民基本权利保护的大问题， 竟然几乎也变成了地方或部门随意拟就的且执行力极强的“意旨”.而这些规范性文件往往来得迅速， 内容较为任性且作用持久， 清理起来却异常艰难。
　　
　　再次， 对规范性文件的监管严重不足。第一， 事前和事中监管制度不足。对规范性文件制定的事前和事中的监管非常重要， 但这些监管却严重欠缺。第二， 规范性文件备案制度有缺陷。我国《人大监督法》专辟一章即第五章规定了“规范性文件的备案审查”.但实际上第五章只规定了司法解释的备案问题， 对于大量存在的其他规范性文件似乎只是给出了一个标题， 关于其备案的基本要求及主要程序并没有涉及。第三， 审查程序缺失， 审查力度较弱。与我国对法律、法规、规章的审查程序相比， 规范性文件的法定审查局限性很大。我国《人大监督法》中关于规范性文件的审查， 寥寥几笔， 只涉及了上级人大对下级人大、人大对政府、人大对司法解释等规范性文件的审查， 大量其他主体制定的规范性文件游离于审查范围之外。第四， 行政规范性文件司法审查效果不理想。《行政诉讼法》修改之后， 行政规范性文件的审查问题在一定程度上得到了解决， 但因其受制于以具体行政行为的发生为前提， 致使审查还处于初始的艰难摸索阶段， 审查效果并不理想。
　　
　　（二） 技术标准问题不容忽视
　　
　　对于重大火灾隐患治理来讲， 技术标准是一个非常重要的规范依据。治理重大火灾隐患， 首先就是重大火灾隐患存在与否的判断问题， 而现今权威的依据就是公安部的《重大火灾隐患判定方法》 （GA653-2006, 以下简称《判定方法》） .如果隐患根据《判定方法》的技术标准被判定为重大火灾隐患， 相应组织或个人等就要依法整改或被依法采取强制措施。所以， 《判定方法》在重大火灾隐患治理过程中是一个非常重要的规范依据。在消防治理过程中， 技术标准其实无处不在， 数目众多， 是消防安全治理中不可缺少的规范。这些技术标准， 成为公安机关消防机构进行消防治理的直接依据， 往往是用这些依据衡量之后， 确定有违反消防管理规范的事实存在后， 才会产生消防责任的划分与承担。
　　
　　这些技术标准可以划分为国家标准、行业标准、地方标准、企业标准和团体标准等， 有的是强制性标准， 有的则是选择性标准。种类繁多的技术标准其实在行政治理领域大量存在， 涉及医药、食品卫生、建筑规划等社会生活的方方面面， 其在发挥巨大作用的同时， 存在的问题也不容忽视。例如《判定方法》的前言就规定：“本标准的4.2、4.3、4.6为强制性条文， 其余为推荐性条文。”这里所谓的技术标准强制性的效力渊源来自于哪里呢？各种标准的强制性可以自我授权吗？就《判定方法》而言， 法律规范中有所体现的是《消防监督检查规定》第38条的“重大火灾隐患按照国家有关标准认定”, 以及地方立法等。也就是说根据《消防监督检查规定》等消防相关立法， 国家有关标准具有了适用的法律依据。可问题是， 那就可以说这里的“国家相关标准”就相应地具有了强制性了吗？再结合作为国家相关标准的《判定方法》的前言规定， 似乎问题又复杂了。因此， 当下这些技术标准存在的问题， 例如法律强制力的存在原理与使用规则不清、制定主体不规范、制定程序不科学导致的内容失范等问题， 亟待得到解决。

　　参考文献

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　　[3]王贵松。论法律的法规创造力[J].中国法学， 2017 （1） :109-129.
　　[4]王庆廷。隐形的“法律”--行政诉讼中其他规范性文件的异化及其矫正[J].现代法学， 2011, 33 （2） :82-89.
　　[5]陈光， 王玥琦。我国区域治理中行政立法的现状及其改进建议[J].辽宁师范大学学报 （社会科学版） , 2017, 40 （2） :13-18.

　　注释

　　（1）  根据我国现行火灾分级制度， 火灾由轻到重分为四个等级：一般、较大、重大和特别重大。
　　（2）  公安部消防局制定的《重大火灾隐患判定方法》 （GA653-2006） 如此界定重大火灾隐患：是指违反消防法律法规， 可能导致火灾发生或火灾危害增大， 并由此可能造成特大火灾事故后果和严重社会影响的各类潜在的不安全因素。这里的“违反消防法律法规”用词并不准确， 其还应包括规章， 所以本文修正为“不符合消防法律规范”.
　　（1）  当然， 我国有多层次的立法构成， 这样的一个立法现状也是有其一定合理性考虑的。但是， 这并不能否定其问题的存在。
　　（2）  此规章并没有比较完整地规定重大火灾隐患的治理问题， 只涉及了“发现”“研究”“报告”“整改通知”, 而整改不力或拒不整改的措施和责任等后续问题并没有涉及。
　　（1）  依据《中华人民共和国立法法》， 其他规范性文件和技术标准明显都不属于国家立法体系范畴。
　　（2）  其他规范性文件主要是指行政规范性文件。行政规范性文件的称谓有很多， 如“规范性文件”“其他规范性文件”“行政规范性文件”“行政规定”“规定”“红头文件”等。
　　（1）  例如， 《建筑设计防火规范》 （GB50016-2014） 、《防火卷帘、防火门、防火窗施工及验收规范》 （GB50877-2014） 、《建筑消防设施检测技术规程》 （GA503-2004） 、《建筑钢结构防火技术规范》 （CECS200-2006） 等， 数目庞大， 种类繁多。

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