摘要：近年来美国蓄意将“航行自由”纳入南海问题的核心议题, 致使中美之间围绕南海航行自由的争议日益凸显。这主要源于《联合国海洋法公约》条款的模糊不清以及由此引起的具体解释的两相分歧。该争议所涉及的焦点法律问题集中体现在:外国军用船舶无害通过领海是否需要事先通知或者许可的问题;外国军用船舶和飞机在专属经济区内是否具有进行军事活动的自由权问题;沿岸国对毗连区内的航行是否具有安全管辖权, 以及防空识别区内对于仅在国际空域而不进入领空的飞行能否进行安全管制的问题。中国需要将法律路径与政治路径纳入宏观战略视野之下进行统筹规划, 才能有效应对与美国之间有关南海航行自由的争议。

　　关键词：航行自由; 南海问题; 联合国海洋法公约; 焦点法律问题; 中美关系;

　　Abstract：In recent years, the United States deliberately incorporated“freedom of navigation”into the core issues of the South China Sea dispute, thus the dispute between China and the United States on the freedom of navigation in the South China Sea has become increasingly prominent.This is mainly due to the ambiguity of the provision of the Convention and the disagreement of the specific interpretations.The focal legal issues involved in the dispute are as follows:Whether foreign military vessels need to notify in advance or be permitted before inoffensively passing through the territorial sea;Whether foreign military vessels and aircrafts have the freedom of military activities in the exclusive economic zone;Whether the coastal states have security jurisdiction over navigation in the adjacent sea, and whether they can carry out security control in the air defense identification zone over the flight that is only in international airspace without entering the territorial airspace.China needs to carry out overall planning the legal and political paths into the macro-strategic vision to effectively settle the dispute with the U-nited States over the freedom of navigation in the South China Sea.

　　Keyword：Freedom of Navigation; South China Sea Dispute; United Nations Convention on the Law of the Sea; Focal Legal Issues; Sino-US Relations;

　　一中美南海航行自由争议及其法律焦点

　　作为一个典型的海洋国家, 美国自建国以来一直都把维护海洋自由视为其重要的国家利益, 甚至不惜在关键时刻为之诉诸战争。美国独立后制定的第一个用于指导对外关系的重要文件《1776年条约计划》, 就完整贯彻了海洋航行自由的精神。1918年伍德罗·威尔逊总统发表着名的“十四点计划”演说时, 曾强调美国参与一战的一个重要原则, 是“维护绝对的海上航行自由”。1941年 (美国加入二战前三个月) 富兰克林·罗斯福总统在第十三次“炉边谈话”中, 也曾宣称“我们在海上和空中巡逻”的目的, 是“为了维护美国的海洋自由政策”。历史表明, 美国在维护海洋自由方面的国家利益和政策具有长期性和全球性 (1) 。

　　第二次世界大战后, 伴随科技水平的飞速发展, 海洋资源大量被发现, 新独立的沿海殖民地国家为防止发达国家依靠先进的军事及技术攫取本国近海资源, 陆续对海洋提出了更多的权利主张, 传统的海洋自由规则开始受到“悄进管辖权” (creeping jurisdiction) 的冲击。在此背景下, 卡特政府于1979年制定了“航行自由计划” (Freedom of Navigation Program, 以下简称“FON计划”) , 旨在抑止美国所认定的超出国际法授权的“过度的海洋主张” (Excessive Maritime Claims) , 防止其成为国际习惯和既定事实 (2) 。一般认为, 美国之所以出台这一计划, 一方面是因为美国政府注意到, 许多国家不断扩大领海的管辖范围, 已经超出了传统的海洋主张, 使得航行自由受到冲击;另一方面则是由于其所主张的航行自由在第三次联合国海洋法大会上遭遇挑战, 美国国家安全委员会建议采取“预防措施”, 以防止《联合国海洋法公约》 (以下简称《公约》) 一旦实施对美国产生的不利影响。该计划出台的主要目的就是要让其他国家知晓, 美国不会容忍对海上航行自由具有负面影响的任何主张 (3) 。

　　自1983年开始正式实施“FON计划”以来, 美国国务院和国防部视情况分别或联合采取三类烈度递增的行动:一是国务院和国防部联合向目标国寻求“磋商” (consultations) ;二是国务院负责对目标国发起“外交抗议” (diplomatic protests) ;三是国防部负责对目标国进行“行动宣示” (operational assertions) (4) 。美国军方文件中通常将此称为“航行自由行动” (Freedom of Navigation Operations, 以下简称“FONOPs”) 。按照美国国防部的说法, FONOPs针对的是海洋主张的过度性质, 而非提出这些主张的国家的身份。因此美国军队不仅挑战潜在敌人和竞争者, 而且还包括盟友、合作伙伴和其他国家提出的过度主张 (1) 。从美国国防部发布的历年“FON计划军事宣示执行报告”看, 在20世纪90年代之前, FO-NOPs所涉及的国家和地区广泛分布于全球的四大洲, 不过自2000年之后, 亚洲国家和地区开始成为其绝对主体。

　　“FON计划”将中国列入指涉对象, 最初可以追溯到1986年 (2) 。之后针对中国在1992年颁布《中华人民共和国领海及毗连区法》, 美国曾对华提出“外交抗议”, 并连续派遣海军舰艇进入中国领海。进入21世纪, 中美之间围绕专属经济区内的军舰活动及军事测量行为的认知分歧逐渐显现, 由此引发了一系列海空摩擦甚至危机事件, 美国分别于2001年、2002年、2007年对华提出“外交抗议”, 并多次进入中国专属经济区进行军事侦察和海洋测量等活动。奥巴马政府上台后推行“亚太再平衡”战略, “航行自由”问题开始成为其重要抓手, 美国军方针对中国实施FONOPs的频率、范围和应对目标都明显扩大。在2010年之前, 美军相关行动主要针对中国“外国军事船舶无害通过领海需要事先允许”“对专属经济区上空的管辖”“将专属经济区内的外国测量船活动定为犯罪”三项主张进行挑战, 每年度针对其中一项或两项实施行动, 行动次数基本保持在1-2次。从2011年开始, 美军FONOPs针对中国的目标范围扩大到了4-5项, 新增“领海直线基线划法”、“毗连区的过度安全权限”以及“对飞越空识区但无意进入中国领空的外国飞行器施加限制”等内容, 实施次数则为“多次实施” (3) 。

　　鉴于南海地区尤为突出的战略价值, 多年来美国对于该海域的航行自由给予了格外关注。早在1995年5月, 克林顿政府针对中菲“美济礁事件”发表的声明便曾宣称:“维护航行自由是美国的基本利益。所有船只和飞机在南海的无障碍航行, 对于包括美国在内的整个亚太地区的和平与繁荣至关重要。” (4) 尽管2009年之前, 美国并未认定该海域的航行自由受到了真正威胁, 中美之间围绕该问题的争议亦未开始凸显, 不过自从2010年7月时任国务卿希拉里·克林顿发表所谓“河内讲话”, 宣称“自由利用亚洲共享海域”, “在南中国海维护国际法事关美国的国家利益” (1) 之后, 美国方面随即在不同场合频频提及南海航行自由问题, 并公开指责中国的南海主权声索及相关维权行动。比如在2012年11月《第四次东盟—美国领导人联合声明》中, 美国再次强调其对亚太地区的和平与稳定享有共同利益, 并尤其重视该地区的航行和飞越自由等权利 (2) 。另外2014年2月美国亚太事务助理国务卿丹尼尔·拉塞尔在众议院有关东亚海洋争端的听证会上作证时, 也再度宣称“美国在东亚和南海的航行和飞越自由, 事关美国的国家利益”, 并指责中国的“断续线”主张“缺乏国际法基础”, “影响了地区的和平与稳定” (3) 。这被认为是美国官方首次在南海争端问题上点名向中国发起挑战。

　　近年来美国蓄意将“航行自由”纳入南海问题的核心议题, 致使中美之间围绕南海航行自由的争议开始日趋激化。针对中国在黄岩岛、仁爱礁的维权行动以及在南沙岛礁的建设活动, 美国均无一例外地诬蔑中国“限制航行自由”, 甚至指责中国的“断续线”主张旨在从根本上控制整个南海海域, 势必破坏该地区“航行自由”原则的实施 (4) 。与此同时, 作为强化南海航行自由最为直接和明确的手段, 美国军方专门针对中国的FONOPs频率明显上升, 不断挑战中国在南海地区的合法海洋权益。数据显示, 从1992年到2009年, 美国针对中国的FO-NOPs共计实施8次, 这与针对菲律宾、越南、马来西亚和印度尼西亚等南海争端当事国的实施频率大体相当。不过仅在奥巴马政府执政期间, 针对中国的FO-NOPs就达到了5次, 而在特朗普上任总统后的第一年内, 更是已经实施了4次之多。值得注意的是, 在奥巴马政府时期, 美国海空军巡航南海的计划采取的是“个案处理”的方式, 即每次航行或飞越之前, 国防部均需将相关计划呈递白宫国家安全委员会, 得到批准后方可采取行动。但是自特朗普上台以来, 国防部已经改变了这种略显繁琐的申请审批程序, 改为制定年度巡航计划, 并一次性获得总统批准。这意味着美国未来在南海的FONOPs将会越来越常态化和长期化。

　　在此背景下, 中美之间围绕南海航行自由的争议显然已经成为一个亟需研究的热点问题, 以为管控乃至处理不断僵硬的南海争端提供建议。在笔者看来, 不管南海航行自由问题的背后存在多少政治及经济利益之争, 最终都将集中外现为国际海洋法的问题, 而从国际法层面剖析问题进而寻求对策, 就成为谋求解决争议的一个至关重要的路径。当然, 美国向中国提出挑战的所谓“过度的海洋主张”有很多, 其中涵盖了领海、毗连区、专属经济区和大陆架等多个海域, 以及领海基线、历史性权利、岛屿建设、海洋环境保护、安全管辖、海洋测量及情报收集、防空识别区等多个方面。其中部分问题虽然可能在一定程度上影响到航行, 但与国际海洋法意义上的航行自由原则并不直接相关, 因此本文并不涉及这些问题, 而仅探讨航行自由的条件、管制等与该原则直接相关的问题。在就美国历年针对中国的海洋主张采取的抗议和行动进行梳理和归纳的基础上, 我们认为目前中美南海航行自由争议的焦点法律问题集中于以下几个方面:一是外国军用船舶无害通过领海是否需要事先通知或者许可的问题;二是外国军用船舶和飞机在专属经济区内是否具有进行军事活动的自由权问题;三是沿岸国对毗连区内的航行是否具有安全管辖权, 以及防空识别区内对于仅在国际空域而不进入领空的飞行能否进行安全管制的问题 (见表1) 。在此, 我们将围绕这些问题作出尽可能系统的解析。

　　表1 中美关于南海航行自由的主张及争议的焦点

　　资料来源:笔者根据相关资料归纳整理。

　　二领海:无害通过事先通知或许可问题

　　美国主张军用船舶无害通过领海无需事先通知或批准的主要依据, 是《领海与毗连区公约》和《联合国海洋法公约》的无害通过条款以及国际习惯法。美国认为《公约》第17条已经明确规定“无论是沿海国还是陆锁国, 所有国家的船舶都享有无害通过领海的权利”, 而且船舶 (包含军舰) 无害通过领海同时也是国际习惯法规则, 因此不需要事先通知或获得批准 (1) 。支持美国主张的观点强调:《公约》第17条虽然没有明确船舶是否是包含商业船舶和军用船舶的所有船舶, 但是根据条约解释规则, 在没有明确区分船舶性质的情形下, “船舶” (ships) 一词应按其通常含义来理解, 自然是指所有性质的船舶, 因此无害通过应该适用于所有船舶, 而无论其船旗、类型、货物、目的地、装备、航行目的等 (1) 。另外, 《公约》第17条规定的无害通过并不要求事先通知沿海国或者取得沿海国许可, 其他条款也没有赋予沿海国要求军舰事先通知或取得许可的权利。而且, 实践中明确要求军舰需要事先通知或批准的国家并不占多数, 而《公约》的编纂恰恰体现了船舶 (包含军舰) 无害通过领海这一国际习惯法规则。

　　但是中国认为, 《公约》第17条并没有明确规定军用船舶的无害通过权, 而且军舰未经通知或许可无害通过领海也并未成为国际习惯法规则。在没有条约和国际习惯法禁止的情形下, 沿海国自然有权对外国军舰进行安全管辖, 亦可以要求外国军舰通过领海时应事先取得批准。支持中国主张的观点强调:《公约》的船舶用语模糊不清, 避开了军舰和商船的区别, 并不能作“包含所有船舶”的理解。领海属于国家的主权领土, 而军舰作为国家的武力工具, 如果在他国具有主权的领海内航行, 毋庸置疑应该获得他国的许可。如果在条约中国家放弃该许可权, 常理而言应该通过明确的条款来表示, 而不是含糊不清的条款。在条款模糊不清的情况下, 自然应该倾向有利于领海主权的解释。另外, 军用船舶未经通知或许可无害通过领海的权利并没有形成国际习惯法规则, 因为国际习惯法需要国际社会广泛一致的承认, 而据统计世界上已经有40多个国家明确要求外国军舰无害通过领海需要事先通知或者批准 (2) , 即便其他一些国家没有明确军舰无害通过领海的条件, 也并不意味着完全接受美国的主张。

　　综合对比上述两种不同主张, 双方主要的分歧实际上聚焦于两个方面:一是《公约》规定的无害通过领海的外国船舶是否能够解释为包含军用船舶;二是外国军用船舶未经通知或允许无害通过领海是否已成为习惯国际法。对于享有无害通过权的船舶的含义, 目前《公约》缔约国并未达成一致理解, 也缺少国际法院等权威机构的解释, 以致于国内外学者对此一直争论不休。正如《奥本海国际法》一书中所指出的, “外国军舰是否有权无害通过领海, 一直是一个有争议的问题。”该书认为, 对于《公约》规定的有权无害通过的“船舶”, 至少可以有如下三种理解: (1) “船舶”应包含军舰, 军舰享有和其他船舶一样的无害通过权; (2) 船舶仅是指商船, 因为如果想要明确授予军舰无害通过权, 应该有明文规定; (3) 《公约》没有对军舰无害通过作出规定, 这是一个国际习惯法的命题 (1) 。

　　根据《维也纳条约法公约》的条约解释规则, 条约应该依条约之目的和宗旨对比上下文, 按照用语的通常含义作善意解释。“上下文”包含条约前言和附件以及此后条约成员方签订和遵守的相关协定、其他文书及国际法规则。如按前述规则难以确定含义或者确定的含义显然不合理, 则可以参考条约准备和缔约情况等补充资料。在《公约》中, 关于无害通过的条款集中于第三节, 从第17条到第32条, 共分A、B、C三小节。其中A节是适用于所有船舶的规则, B节是适用于商船和按商业目的运营的政府船舶的规则, C节则是适用于军舰和其他非商业运营的政府船舶的规则。美国之所以主张无害通过适用于军舰, 就是根据A节是适用于所有船舶的规则, 其中第17、19条规定的无害通过使用了“船舶”这一词, 并没有区分军舰和非军舰, 并且该节还明确列举了国家有权管制无害通过的情形, 如维护海上交通、生物资源、环境、海关、财政、移民、卫生等, 其中并未包含限制军舰的情形。不过在C节中, 《公约》又明确规定军舰如不遵守沿岸国的法律法规, 可以要求其立即离开, 这说明在《公约》缔约时已经注意到了军舰和商船的区别, 中国也正是据此认为军舰不应该享有和商船一样的无害通过权。

　　从《公约》的缔约过程来看, 上述两种观点一直处于分歧之中。比如在1973年部分发展中国家提交的条款草案中, 曾经列明军舰通过领海须事先通知或者允许 (2) , 但是美、英、法等国坚持主张军舰通过领海不应该单独设置条件。在1975年联合国海洋法会议第三期会议形成的《非正式单一协商文本》中, 又曾列出无害通过的规则适用于军舰的条款 (3) , 遭到了30多个国家的强烈反对, 于是在1976年第四期会议形成的《修正的单一协商文本》中, 又删去了无害通过适用于军舰的条文 (4) 。另外在1978年的第七期会议上, 包括中国在内的28个国家曾经联合提议, 要求在第21条中列明军舰通过领海时应事先通知或者得到许可。在后来的第十一期会议上, 中国等30个国家又联合提出议案, 要求在条约草案第21条增加“安全”条件, 以便可以就国家安全方面制订法律法规 (1) 。该提案得到40多个国家的支持, 但也遭到了30个国家的反对 (2) , 以至于最终未强制提交表决。不过会议主席在会上专门发表了一项声明, 强调提案国再次确认提案未付诸表决并不损害沿海国按照条约草案第19条和第25条采取保护安全措施的权利 (草案第19条界定了何种情形下通过是无害的, 第25条则规定了沿岸国对非无害的通过可以采取的必要措施) (3) 。可见从条约的起草过程来看, 各国对于军舰是否完全享有无害通过权显然并没有达成一致, 因此并不能完全推导出《公约》A节的无害通过应该包含军舰的结论。

　　实际上, 早在起草《领海与毗连区公约》之时, 该问题就已经存在着争议。比如1956年国际法委员会在第八期会议上提交的草案中, 曾经明确沿岸国可以使军舰通过领海受事先授权或者通知的约束, 通常沿岸国应该授予其按无害情形通过的权利 (4) , 但在遭到部分海洋国家的反对后, 在正式的条约文本中又被删掉了。更早的文件如1930年海牙国际法会议通过的《关于领海的法律地位报告》 (附件一) , 亦曾明确规定军舰通过领海应事先取得沿岸国的特别限制 (5) 。这表明在1982年《公约》之前, 国际社会关于军舰的无害通过并未能够形成定论。为此许多学者, 包含英美国家学者, 如《奥本海国际法》的修订者们, 一直认为《公约》并没有明确军舰是否有权非经事先通知和许可通过领海 (6) 。一些支持美国主张的学者, 经常引用海洋法会议主席、新加坡代表许通美 (Tommy Koh) 的一句话:“我想《公约》在这个问题上很清楚, 军舰如其他船舶一样有无害通过权, 不需要事先通知或得到沿岸国的同意”, 有文章还专门说明这句话引自许通美在1982年10月30日杜克大学举行的专题座谈会上的演讲 (7) 。不过经查阅杜克大学1982年10月举行的专题座谈会的计划表, 许通美并没有在30日发言, 而是在29日作了题为“第三次联合国海洋法会议:完成了什么?”的演讲, 他的讲稿中也根本找不到这句话 (1) 。

　　需要指出的是, 在军舰是否享有无害通过领海的权利这一问题上, 必须考虑到领海的法律地位和军舰的军事性质。领海在《公约》中被赋予了主权, 本质上属于沿岸国领土的一部分, 而军舰作为国家的武装力量, 特别是现代军用船舶可以舰载飞机、导弹及大规模杀伤性武器, 极易威胁到沿岸国的安全, 因此外国军舰进出沿岸国领土自然应该得到沿岸国的允许, 否则很难视为无害。鉴于《公约》对于军舰能否不经同意通过领海未有明确规定, 那么, 对此问题理解模糊或者分歧较大时, 理应首先按照领海属于国家领土的规则来解释, 即军舰非经事先通知或者允许通过领海不能视为无害通过。关于军舰和商船的区别, 担任过国务卿和参议员的鲁特 (Elihu Root) 曾在代表美国参加英美北大西洋渔业仲裁案的陈述中强调, 船舶的性质与其享有的权利紧密相关, 由于军舰有更大的威胁, 因此不经过沿岸国同意不能任意通过 (2) 。英国学者霍尔 (William Edward Hall) 也认为, 无害通过不能适用于军舰, 并不能用商船无害通过的理由赋予其通过权, 因为商船的无害通过涉及全球的贸易, 而军舰无害通过并不存在全世界必要的一般利益, 这种特权仅对个别国家有利, 可能经常损害第三国, 可能不时损害沿岸国, 因此沿岸国有权拒绝外国军舰进入本国领水 (3) 。显然, 军舰的性质决定了它并不能获得与商船一样的地位和待遇, 很多英美国家的学者乃至政府代表对此早已心知肚明。

　　美国并不是《公约》的当事国, 并不能援引《公约》赋予的权利, 因此对它而言, 更倾向于将军用船舶无害通过领海视为国际习惯法问题。不过, 国际习惯的判断并不比条约的解释更简单, 有些情况下甚至更难, 因为国际习惯的形成需要具备两个基本条件:国际社会一致的实践, 以及法律确信。一致性实践必须得到国际社会的一般接受, 如果在某一领域内, 则最重要的是被这一领域有直接关系的或者受其影响的国家所普遍接受 (4) , 或者说不能有众多国家一贯对它表示反对 (5) 。据此, 很多学者均对军用船舶无害通过领海是否已成为国际习惯持否定态度, 其中包括《奥本海国际法》的修订者劳特派特 (1) 、詹宁斯、瓦茨等, 他们认为军舰无阻碍通过领海并没有得到国际社会的一般承认 (2) 。实际上, 目前国际社会当中已经有40多个国家明确宣布军舰须经通知或者允许方能无害通过领海, 鉴于这些国家均属沿海国家, 与军舰通过领海问题有着完全不可分割的直接利害关系, 因此在众多利害关系沿岸国反对的情况之下, 绝不能得出军舰无须经通知或者允许无害通过领海已经形成国际习惯的结论, 更何况迄今为止这样的国际习惯法规则也并没有得到国际法院、国际海洋法法庭等权威机构的确认。

　　三专属经济区:军事活动的自由权问题

　　《公约》既赋予了沿岸国自然资源主权权利以及人工设施、科学研究与环境保护的管辖权, 同时也赋予了其他国家在专属经济区享有《公约》第87条规定的航行和飞越自由、铺设海底电缆管道的自由以及其他与这些自由相关的合法的海洋利用, 例如与船舶、飞机、电缆、管道运行相关的海洋使用。据此美国认为, 军舰和军用飞机具有在专属经济区自由航行和飞越的权利, 并且可以进行相关的军事活动如军事演习、抛锚、发射降落军事装置、武器试验、情报收集、军事勘测、军事侦察、军事监视等等 (3) , 在专属经济区内进行军事勘测等活动作为公海航行自由内容也符合国际习惯法 (4) 。另外, 鉴于《公约》第19条 (j) 项和第21条部分条款将海洋科学研究 (marine scientific research) 与水文勘测 (hydrographic survey) 并列, 美国认为海洋科学研究并不包含自然资源探查、水文勘测、军事勘测等等 (5) , 专属经济区内的海洋科学研究属于沿岸国专属管辖, 但是其他的海洋测量活动并不在沿岸国管辖范围之内。

　　中国则认为, 《公约》第55条将专属经济区界定为具有特殊法律体制的海域, 不同于公海也不同于领海, 虽然公海中的航行和飞越自由、铺设海底电缆管道的自由适用于专属经济区, 但要受沿岸国专属权利的制约, 特别是军用船舶和飞机的活动应当受到限制。《公约》第58条第3项规定非沿岸国在专属经济区内行使权利时, 应该适当照顾沿岸国的权利并遵守沿岸国依照《公约》及其他相关国际法规则制定的法律法规, 第73条又确认沿岸国在一定情形下有权对外国船舶采取登临、检查、逮捕、司法程序等措施, 第301条还特别强调国家应该和平利用海洋, 避免对其他国家的领土完整或政治独立威胁或使用武力或采取其他与《联合国宪章》规定的原则不相符的方式。另外《公约》第246条规定, 专属经济区和大陆架的科学研究应该经沿岸国同意实施, 沿岸国可以对其规制、授权和指导。虽然《公约》的部分条款将海洋科学研究与水文勘测区分开来, 但并未对其作出明确的解释和界定, 更何况水文勘测属于海洋科学研究的一种手段, 实践中也很难判断外国船舶的水文勘测是否是进行科学研究。

　　中美主张的上述分歧曾经引发许多学者间的激烈争论, 其中较着名的如佩德罗索 (Raul Pedrozo) 和张海文在《中国国际法杂志》上展开的论争 (1) 。综合而言, 双方争论的焦点主要集中于三个方面:一是《公约》关于“适当顾及” (due regard) 沿岸国权利的规则是否限制非沿岸国在他国专属经济区的军事活动;二是海洋和平利用的宗旨及原则以及善意义务是否限制非沿岸国在他国专属经济区的军事活动;三是海洋科学研究是否包含水文勘测活动。关于“适当顾及”沿岸国权利的问题, 部分国家在《公约》谈判过程中曾强烈反对非沿岸国在他国专属经济区进行军事活动, 但是最终《公约》对于专属经济区既不像领海无害通过规则那样明确了军事演习、研究及测量、情报搜集等众多有害情形, 也没有明确授权非沿岸国可以从事军事活动。不过, 《公约》在第58条中规定非沿岸国享有航行和飞越自由以及与这些自由有关的海洋的其他国际合法用途, 包含与船舶和飞机操作有关的用途, 美国正是根据该条款认为, 军用船舶和飞机的操作包含军事演练、武器试验、军事设施、军事测量、情报收集、导弹防御系统、海洋拦截、海洋控制等各种军事活动 (2) , 均可在他国专属经济区内自由进行。

　　在专属经济区内, 船舶和飞机毫无疑问可以按照《公约》的规则具有航行和飞越的自由。但是, 《公约》明确规定了专属经济区是与公海相区别且具有独特法律地位的一个海域, 并有大量的条款赋予沿岸国具体的管辖权。如第73条明确授权沿岸国在维护专属经济区自然资源主权权利时, 有制订法律法规以及采取登临、检查、逮捕、司法程序等措施的权利;第220条规定沿岸国对于违反环境保护法律法规的船舶可以进行检查以及包含拘留在内的司法程序;第246条规定在专属经济区进行科学研究应该经沿岸国同意实施并接受沿岸国的管制;第60条规定沿岸国对人工岛屿、设施和结构应有专属管辖权, 外国的船舶和飞机不管是商用还是军用的, 均应受到这些规定的限制。即使是具有豁免权的军用船舶和飞机, 也应该尊重沿岸国的主权权利和专属管辖权。除此之外, 《公约》第58条第3项还特别规定了“适当顾及”的一般义务, 即缔约国在行使自己的权利和履行义务时, 应当“适当顾及”沿岸国的权利和义务, 遵守沿岸国根据《公约》规定的法律法规和其他与《公约》相符的国际法。虽然《公约》并没有解释“适当顾及”的程度, 但是“适当顾及”义务确定要考虑行为的需要和合理。

　　需要指出的是, 军用船舶和飞机的军事活动不同于商船和飞机的商事活动, 非经同意的军事活动本身对于沿海国和全人类而言并不有利。相对于海洋的其他合法用途, 非沿岸国在他国沿海进行的军事活动大多情况下既不必要也不合理, 而仅仅是作为海洋大国获得制海权的一种手段。正因为如此, 即使是来自发达国家的一些学者, 也对美国的主张持反对态度。比如澳大利亚学者贝特曼 (Sam Bateman) 认为, “适当顾及”是对军事活动的一个重要潜在限制, 特别是在保护沿海国自然资源和环境方面, 例如在鱼群集中活动的区域或者沿海国建立的保护区进行军事活动, 就是没有适当顾及沿海国权益的情形 (1) 。2002—2005年, 日本太平洋政策研究基金会曾经邀请来自不同国家的21位专家研讨专属经济区的活动准则, 并发布了一份《专属经济区航行和飞越指南》。虽然该指南认可非沿岸国在专属经济区从事军事活动, 但也对其作出了大量的限制, 比如不能收集支持对沿岸国使用武力的信息;不能在他国专属经济区建立“海基”;不能使用损害沿岸国防卫和安全的系统;不能损害沿岸国的资源和环境保护权;不能使用实弹、水下爆炸物、放射材料等;不能在鱼群集中活动区域进行等等 (2) 。

　　美国主张的一个重要依据, 是强调专属经济区军事活动一直是传统习惯法的一部分, 因此所有国家可以继续享有这些传统的海洋自由 (3) 。但是问题在于, 传统的公海航行和飞越自由是基于当时海洋利用和海洋力量的有限性, 而随着现代海洋利用多样性和海洋大国对海洋控制力的不断增强, 所谓公海航行和飞越自由必然需要受到更多的限制。实际上, 《公约》中关于公海和国际海底区域的规则已经明确规定, 公海航行自由要受自然资源保护、环境保护、海底区域为全人类共同继承财产、维护国际和平等若干原则和规则的约束。在爱尔兰诉英国的MOX工厂案中, 国际海洋法法庭强调国家控制和管辖的活动应该尊重其他国家或非国家控制区域环境的一般义务, 并认为这一反映在《公约》第194条的规则已经成为国际习惯法 (1) 。在阿根廷诉乌拉圭的纸浆厂案中, 国际法院亦认可《公约》第206条所确定的环境评估制度, 并认为跨界活动如果对环境有严重影响的危险时, 进行环境评估是一般国际法的要求 (2) 。《公约》的这些规则及其在国际司法实践中的确认, 充分说明传统的航行自由的习惯法已经被《公约》所解构。特别是在迄今为止尚有26个利害关系沿海国明确反对非沿岸国在专属经济区进行军事活动的情况之下 (3) , 军用船舶和飞机并不能获得与商用船舶和飞机同等的航行和飞越自由。

　　美国主张的另外一个重要理由是所谓“荷花号原则” (Lotus principle) ———国际法不禁止即允许 (4) , 认为既然《公约》等国际法规则没有限制专属经济区的军事活动, 那么这些活动就应该是自由的。在国内法中, “法不禁止即自由”是针对国家与公民之间的关系而言, 强调的是对于公民的私权, 若法律没有禁止, 则国家不能限制。但是在国际社会当中, 国家之上并没有一个集权的组织, 如果国际法不加禁止即自由, 那么国家就很容易凌驾于国际法之上。20世纪六七十年代, 法国在其控制的南太平洋区域及公海进行核试验, 澳大利亚等国以其违反禁止大气层核试验条约等国际法、侵害其领土主权造成损害等理由向国际法院起诉。尽管当时法国既没有参加《部分禁止核试验条约》, 也没有参加《公海公约》, 但是国际法院依然颁发了临时禁令, 迫使法国停止了其在南太平洋地区的核试验。另外根据“马顿斯条款”, 在国际协定所未包括的情形下, 平民和战斗员仍受来源于既定习惯、人道原则和公众良心要求的国际法原则的保护和支配。应该说这些案例和条款, 代表了当代国际法发展的趋势, 即个别国家的利益和行为, 即使国际法不加禁止, 也不能凌驾于全人类共同利益之上。对于专属经济区的航行和飞越自由, 《公约》已经作出了大量的限制, 即便是在没有禁止的情形下, 军用船舶和飞机也不能就此为所欲为, 因为全人类的根本利益以及和平和善意都高悬其上。

　　实际上, 《公约》特别强调对于海洋的和平利用, 并体现在众多具体条款当中。如第19条规定领海无害通过不应损害沿海国和平、安全和良好秩序;第88条规定公海应该保留给和平目的 (peaceful purpose) ;第301条规定海洋利用不应对他国的政治独立和领土完整构成威胁;第300条还特别强调应善意 (good faith) 履行《公约》义务, 不能滥用《公约》权利。这些规则表明, 不管是领海、专属经济区还是公海, 航行和飞越都应该基于和平目的和善意。不过美国认为, 一般的军事活动, 只要不是武力威胁和武力攻击, 就不构成违反和平目的。关于这一观点, 实际上涉及到和平目的与和平手段的解释问题。军用船舶和飞机作为一个国家的武装力量, 即使不是在战时, 对其他国家而言也具有天然的潜在威胁, 因此其航行和飞越应该足够善意, 并应基于航行和飞越所需要的合理范围。如果一国不在本国和公海进行军事操练、试验和演习, 而到他国专属经济区进行这些活动, 很难说是基于和平目的和善意, 即使不是武力威胁, 也带有武力炫耀的色彩, 也必然影响到专属经济区的资源和环境。

　　综合而言, 基于《公约》所规定的和平目的和善意义务, 一国军用船舶和飞机在他国专属经济区航行和飞越, 除正常通过外, 应尽量避免进行军事活动, 如确需进行附带的军事活动, 也应控制在必要和合理范围之内, 避免危及沿岸国的和平、安全和良好秩序, 更不应该损害沿岸国对资源的主权权利或其他管辖权。其实很多美国学者和官员已经认识到了这一问题, 如在探讨“斯诺登事件”时, 他们强调美国的窃听等情报收集行为遭到国际社会的一致声讨, 因此认为这并不是促进和平和友好的行为, 应该受到限制 (1) 。值得注意的是, 一些支持美国主张的学者经常会偷换概念, 将反对危害沿岸国的军事活动和反对外国军用船舶和军用飞机的一般通过相混淆。比如佩德罗索就曾宣扬, “如果接受专属经济区禁止军事活动的中国主张, 那么所有国家的军用船舶和飞机将不能再进入南海、东海、黄海、日本海……” (2) 这种严重曲解中国主张的言论显然是颠倒是非、混淆黑白, 因为中国从来没有主张反对外国军舰和飞机通过专属经济区, 而只是反对附带非善意的或危害性的军事活动的航行和飞越。

　　最后需要说明的是, 对于海洋水文勘测及军事数据收集是否属于海洋科学研究, 《公约》并没有作出明确的界定, 以致于围绕这一问题的争议现下还不能得到解决 (1) 。不过, 仅仅以《公约》个别条款将水文勘测和科学研究并列为由就坚持认为两者属于不同的概念, 美国的这种理解很明显有失偏颇。支持美国主张的学者们或许并没有注意到《公约》第227条中的一种表述:“……在海洋科学与技术研究各个层面的培训和教育项目, 特别包括:包含海洋生物资源保护和管理的海洋生物学、海洋学、水文地理学 (hydrography) ……”, 该条款明确是将水文地理纳入了科学与技术研究的范围。另外, 《公约》附件二 (大陆架界限委员会) 第3条中还有这样的一种表述:“委员会可与……国际水文地理……组织合作, 以求交换科学和技术信息……”, 该条款表明水文地理信息属于科学和技术信息, 因此也说明水文地理的勘测应该属于科学研究的范畴。实际上, 在《公约》中将某些词汇单独突出的方式很多, 我们认为对此可做这种理解:条款中之所以将“水文勘测”单独列出, 只是为了特意突出水文勘测。

　　应该说, 水文勘测和海洋军事数据收集都是使用科学技术的方法和手段探索海洋, 其本身皆为科学研究活动的一种或者是进行更广泛科学研究的方法和手段。佩德罗索也承认这一点, 不过他认为海洋科学研究与水文勘测及军事数据收集的目的不同, 水文勘测及军事数据收集是为了航行安全和军事目的, 而海洋科学研究则是为了科学目的。这种以目的进行分类的方式显然过于主观随意, 因为水文勘测及海洋军事数据收集本身都属于科学研究活动, 而对于得到数据的国家将其用于什么目的, 沿海国是很难知悉和掌控的。有鉴于此, 包括贝特曼、丘吉尔 (R.Churchill) 和洛维 (A.Lowe) 在内的一些着名国际法学者都不认同美国的观点, 而由21位专家推出的《专属经济区航行和飞越指南》也明确指出, 除航行的船舶为航行安全收集必要信息外, 在专属经济区内进行水文勘测应得到沿岸国的同意。希腊学者阿瑞斯—乔治马盖里斯甚至发出这样的感慨, “很难想象, 一个像《联合国海洋法公约》这样为世界普遍接受的、以‘和平利用海洋’为基本原则、致力于促进海洋和平与稳定的公约, 在对纯粹的科学数据搜集活动进行管理的同时, 居然能允许自由地进行军事数据搜集。” (2)

　　四毗连区及防空识别区:安全管制问题

　　《公约》第33条规定了毗连区制度, 明确沿岸国在毗连区内可以 (may) 行使控制权。美国认为, 该条款仅赋予了沿岸国海关、财政、移民、卫生等四项管辖权, 这种列举是穷尽的、封闭的。中国则认为, 《公约》对于毗连区内的管辖事项仅是一般的列举, 而且“may”这一词汇应理解为允许性的而非限制性、穷竭性的, 沿岸国可以为国家重要安全利益增加管辖事项。其实关于毗连区的立法, 较早可以追溯到1730年英国的《游弋法》。此后许多国家均在领海之外设立很多不同名称的毗连区, 如海关区、缉私区、检疫区、安全区等, 旨在对海关、财政、移民、卫生、渔业、环境保护或安全等事项进行管辖。在1930年海牙国际法编纂会议起草《领水公约》时, 哈佛起草小组曾将治安管辖放入毗连区, 国际法学会规则亦将治安、渔业管辖纳入其中, 只是由于对领水宽度及内容争议太大, 该草案最终未能通过。后来在第一次和第三次联合国海洋法会议上, 均有许多国家提出毗连区管辖事项应包含安全、渔业、资源及环境保护等, 但由于各国意见并不统一, 最终也没有体现在相关的条款中。不过在实践中, 许多国家都规定了大于《公约》列举范围的安全管辖权, 比如印度、巴基斯坦等。

　　需要指出的是, 虽然美国主张反对沿海国在毗连区增加安全管辖事项, 但其国内的司法实践实际上明确支持开放性解释, 国际实践中也开始赞同安全管辖。比如美国法官在1975年“太阳丸诉美国案”中曾经明确, 《领海及毗连区公约》第24条的语言“在构建一个毗连区建立的目的方面, 是允许性的而非限制性的, 该条款明确规定一个国家‘可以’建立一个毗连区……, 尽管第24条仅明确承认沿岸国有权为明确列出的四件事项创建毗连区, 但是在该条款中并没有任何限制阻止为包含执行渔业法的其他目的建立一个毗连区。” (1) 当时《公约》尚在起草过程之中, 鉴于《领海及毗连区公约》已经规定了毗连区制度, 《公约》第33条的表述因此基本采用了与其一致的语言, 并继续使用了“可以” (may) 这一词语。另外在2003年美国政府为其倡导的《防扩散安全倡议》 (Proliferation Security Initiative, PSI) 所发布的《拦截原则的声明》也明确:“可以在内水、领海和毗连区 (当宣布时) 拦截、扫查和拿捕被合理怀疑运载大规模杀伤性武器的船舶。” (1) 这些管辖事项明显突破了海关、财政、移民及卫生范围, 可见美国在司法实践中并没有如其反对的那样来理解《公约》, 而是恰恰相反。

　　对于防空识别区的安全管制问题, 美国认为不应该对仅通过防空识别区而未飞入或飞出领空的航空器进行管制, 而中国的主张则对此未加区别。不过, 美国并没有找到支持其主张的国际法依据, 而且从其自己制定的防空识别区的法律规则来看, 与其声称的主张也是大相径庭。比如美国《空中交通安全控制》规则第99.9条规定:“ (a) 任何操作航空器进入防空识别区的人必须有双向功能的无线电, 飞行员必须持续监听适当的航空设备频率; (b) 任何人不得进入、位于或启程于防空识别区, 除非……”。第99.12条 (a) 款规定:“每一个操作航空器进出美国而进入、位于或者穿过防空识别区的人, 如果装备了可用的雷达信标应答器, 应该运行该应答器……” (2) 显然, 前一条款并没有表明是否仅适用于飞入和飞出美国领空的航空器, 而是适用于所有进入防空识别区的飞行器, 但是后一条款则明确了是适用于进出美国而进入、位于或者穿过防空识别区的情形, 可见这些条款本身就是相互矛盾、模糊不清的。

　　实际上, 对于国家设立防空识别区, 迄今并没有明确的国际法禁止或者允许, 对于航空器的识别是否仅限于出入沿海国领空, 目前也未形成明确的国际法规则。根据美国对于毗连区和专属经济区的主张, 国家不应该在毗连区和专属经济区上空设立妨碍外国船舶和飞机航行和飞越自由的安全管辖区。按照美国的理解, 国家在毗连区及其上空仅有海关、财政、移民和卫生管辖权, 而没有安全管辖权;在专属经济区及其上空, 也仅有资源、环境保护、人工设施、科学研究等权利, 而没有其他任何安全管辖权利。但是, 与其声称的主张恰恰相反, 防空识别区发端于美国, 其划定防空识别区的行为完全是一种安全防护措施, 而在自己创设防空识别区后, 又强行要求他国必须按其标准和主张行事, 显然不会得到国际社会的认同。

　　五应对南海航行自由争议的路径与策略

　　综合分析中美之间有关南海航行自由的争议, 其所涉及的国际法问题主要源于《公约》条款的模糊不清以及由此所导致的在具体解释上的两相分歧。海洋法会议上的激烈争议使得《公约》部分条款本身或模棱两可或语焉不详, 而对其所创制的部分海域和新概念的理解, 目前国际社会也未形成广泛一致的实践支持。这说明《公约》虽然最大可能地构建了较为全面的海洋制度, 但是很多问题并未因此尘埃落定, 而这些问题又必然演化为各种各样的海洋权益之争。当然, 法律问题只是海洋航行自由争议的外在体现, 其内在的原因归根结底还是国家利益之争, 更何况《公约》本身即是海洋强国与海洋弱国、发达国家与发展中国家、沿岸国与非沿岸国等具有不同利益国家之间博弈的结果 (1) 。因此对于中国来说, 要想有效应对与美国之间有关南海航行自由的争议, 就必须从推进新时期中国海洋强国建设的大局出发, 将法律路径与政治路径纳入宏观战略视野之下进行统筹规划, 并真正做到两手都要抓, 两手都要硬。

　　在法律路径上, 中国需要旗帜鲜明地充分宣扬中国主张的合法性和合理性, 并积极采取措施促进国际社会对《公约》的共识。比如对于专属经济区的军事活动, 政学两界都需要继续系统梳理中国的主张及其依据和理由, 明确并不反对军用船舶和军用飞机的一般通过, 如果通过附带军事活动, 则可对其进行分类限制。为此, 需要进一步强调专属经济区的独特法律地位, 以及军舰及军用飞机本身的威胁性和危害性, 如军事勘测用的声呐手段对海洋生物的危害, 军事演习、武器测验对海洋环境和生物资源的危害, 海洋控制对沿岸国的威胁等等。实际上, 对于可能危及和破坏专属经济区环境及资源的航行, 如核动力船舶和核材料运输船舶, 虽然《公约》并没有明确禁止, 但在国际社会实践中已经有众多国家强烈反对其通过本国领海和专属经济区。比如“太平洋尖尾”号、“太平洋水鸭”号、“太平洋天鹅”号、“晓丸”号等核材料运输船舶在来往于欧洲和日本时, 就遭到了大多数沿线国家的反对 (2) , 印度尼西亚、新加坡、马来西亚更是明确反对其通过马六甲海峡 (3) 。另外在2002年“威望”号油轮断裂漏油事故发生后, 西班牙和法国也宣布将对在其专属经济区航行的超过15年的单壳油轮进行检查, 不适航者将被禁止航行 (4) 。这些事件说明, 即使对于非军事活动, 也即便《公约》并没有明确, 为保护资源、环境以及安全, 也可以对危及专属经济区主权权利和管辖权的航行活动进行限制。

　　需要强调的是, 美国并不是《公约》缔约国, 因此中美之间的分歧并不能依据《公约》来解决。对于与美国之间有关南海航行自由的争议, 中国不应该认同美国所谓的国际习惯法主张, 也不必要完全拘泥于《公约》。根据美国国防部发布的历年《FON计划军事宣示执行报告》, 迄今为止它已挑战了世界上大部分国家的所谓“过度海洋主张”, 其中也包括其盟国加拿大、澳大利亚、葡萄牙、西班牙等。在南海地区, 越南2012年《海洋法》明确规定外国军舰实施无害通过应该事先通知, 外国船舶和飞机航行和飞越专属经济区不能损害越南的主权权利、管辖权和国家利益;印度尼西亚要求外国军舰和非商业船舶进入领海前必须通知, 外国船舶没有合法的理由不能在毗连区停靠和游弋;泰国法律亦规定排除在专属经济区的任何非和平的利用, 特别是军事演习以及其他影响沿岸国权利和利益的活动。显然, 这些国家并不完全赞同或者支持美国的主张, 而更多是与中国的主张一致或者类似。因此中国完全可以联合这些国家, 共同努力澄清对于《公约》的理解, 并进一步充实其合法根据及理由。比如可以借鉴前述《专属经济区航行和飞越指南》的做法, 组织各国专家学者合作梳理《公约》条款, 借此增加或者宣扬有利于中国主张的理解;同时支持有关国际组织如国际海事组织、联合国教科文组织、政府间海洋学委员会等, 推动其就相关问题作出更多公正的解释。

　　在政治路径上, 中国需要理直气壮地揭露美国的制海权意图及其以自我为标准的功利主义行径, 并争取获得国际社会的更多支持。早在1945年, 美国总统杜鲁门就发布了第2667号和第2668号两个公告, 率先在公海范围提出大陆架和渔业区的要求, 紧接着又在1950年率先建立了防空识别区, 这些行为完全颠覆了当时公海捕鱼自由、航行及飞越自由的传统。从这个意义上讲, 美国才是“额外主张”的始作俑者, 也是公海自由的最先破坏者。现在美国之所以打起维护公海自由的旗号, 坚持军舰和军用飞机在领海、毗连区、专属经济区的航行和飞越自由, 是因为它已成为世界上实力最强的海洋强国, 可以凭借其强大的军事力量追求全球性的强权战略目标。目前美国所主张的在他国专属经济区的军事活动包括“情报、监测、侦察、军事数据收集、海军海洋勘测、战争演练、军事演习、航行中补给、武器实验和使用、舰载飞机起落等等” (1) , 如此广泛且毫无顾忌的军事活动既与专属经济区特殊的法律地位明显不符, 也充分彰显了美国在他国近海行使制海权的强权意图。另外, 美国虽然一直强势主导《公约》谈判, 但却最终选择不加入《公约》;尽管并非《公约》的缔约国, 但却每每依据《公约》对其他国家说三道四。这集中反映了美国极端功利主义的国际政治理念, 也充分暴露了它既要借《公约》约束和限制他国, 又要使自身不受任何约束和限制的霸权思想和霸权逻辑。对于美国这种欺世盗名的行径, 中国应该利用一切可以利用的外交平台进行揭露, 并通过外交声明和抗议的方式, 有理有据有节地对其在南海的所谓自由航行行动作出反制。

　　必须明确的是, 美国针对中国挑起南海航行自由争议的意图, 决不仅仅是为了航行自由, 因为中国并未反对《公约》的航行和飞越自由, 南海地区的航行和飞越自由也从来不存在问题。2015年, 美国联合印度尼西亚、菲律宾、马来西亚、越南等国发起了《东南亚海上安全动议》, 旨在通过资助这些国家增强海军力量, 促进所谓的“海洋领域意识体系”。就美国这一举措的目的而言, 很明显“维护海洋航行自由仅是一个方面, 另一方面则是为了借助他国制衡中国并增强其在南海的制海权” (1) 。不过, 当今世界真正意义上的海洋强国毕竟还属有限, 绝大多数国家并没有能力也没有必要在他国的领海、毗连区和专属经济区进行军事活动, 更何况其中很多国家还曾经历过被外来力量侵略的惨痛历史。这些国家没有强大的海军保卫自己的海域, 对于在本国海域进行军事活动的防范戒心时刻存在, 因此并不支持外国军舰和军用飞机的航行和飞越自由, 这与中国的主张有诸多相似之处。这说明我们具有形成“统一战线”的较为广泛的国际社会基础, 完全可以针对美国寻求伙伴和盟友支持的策略以其人之道还治其人之身, 联合这些国家共同反对美国的主张及其航行自由行动。在这方面, 中国与东盟国家“南海行为准则” (COC) 框架草案的提前达成以及案文磋商进程的加速启动, 可以视为向构建未来南海地区安全秩序迈出了关键一步, 也将进一步推动有关各方逐渐增进和加快形成对于南海航行自由的一致理解, 为维护南海地区的和平稳定积累更多的成功经验。

　　注释

       1 U.S.Department of Defense, “Freedom of Navigation Program:Fact Sheet”, March 2015, https://policy.defense.gov/Portals/11/Documents/gsa/cwmd/DoD%20FON%20Program%20--%20Fact%20Sheet%20 (March%202015) .pdf
　　2 Lynn Kuok, “The U.S.FON Program in the South China Sea:A Lawful And Necessary Response to China's Strategic Ambiguity”, East Asia Policy Paper 9, Center For East Asia Policy Studies at Brookings, June2016, https://www.brookings.edu/wp-content/uploads/2016/07/The-US-FON-Program-in-the-South-China-Sea.pdf
　　3 William J.Aceves, “Diplomacy at Sea:U.S.Freedom of Navigation Operations in the Black Sea”, Naval War College Review, Vol.46, No.2, Spring 1993, http://digital-commons.usnwc.edu/cgi/viewcontent.cgi?article=3420&context=nwc-review, pp.59-79.
　　4 Amitai Etzion, i“Freedom of Navigation Assertions:The United States as the World's Policeman”, Armed Forces&Society, Vol.42, Issue 3, July 2016, pp.501-517.
　　5 U.S.Department of Defense, “Freedom of Navigation Program:Fact Sheet”, March 2015, https://policy.defense.gov/Portals/11/Documents/gsa/cwmd/DoD%20FON%20Program%20--%20Fact%20Sheet%20 (March%202015) .pdf
　　6 U.S.Navy Judge Advocate General's Corps, “Summary of Claims of the People's Republic of China”, January 2017, http://www.jag.navy.mil/organization/documents/mcrm/China2017.pdf
　　7 U.S.Department of Defense, “Freedom of Navigation Report for Fiscal Year 2014”, March 23, 2015, https://policy.defense.gov/Portals/11/Documents/gsa/cwmd/20150323%202015%20DoD%20Annual%20FON%20Report.pdf
　　8 Christine Shelly, “US Policy on Spratly Islands and South China Sea”, U.S.Department of State Daily Briefing, May 10, 1995, http://www.state.gov/r/pa/prs/dpb/
　　9 “Speech of Hillary Rodham Clinton”, Vietnam, July 23, 2010, http://www.state.gov/secretary/rm/2010/07/145095.htm;Hillary Rodham Clinton, Hard Choices, Simon&Schuster, 2014, p.79.
　　10 Phnom Penh, “Joint Statement of the 4th ASEAN-U.S.Leaders'Meeting”, Cambodia, 19 November, 2012, https://www.whitehouse.gov/the-press-office/2012/11/20/joint-statement-4th-asean-us-leaders-meeting
　　11 Daniel R.Russe, l“Maritime Disputes in East Asia”, Testimony before the House Committee on Foreign Affairs, Subcommittee on Asia and the Pacific, February 5, 2014, http://www.state.gov/p/eap/rls/rm/2014/02/221293.htm
　　12 Office of Ocean and Polar Affairs, Bureau of Oceans and International Environmental and Scientific Affairs, U.S.Department of State, “Limits in the Seas No.143-China:Maritime Claims in the South China Sea”, December 5, 2014, https://www.state.gov/documents/organization/234936.pdf
　　13 Donald R.Rothwel, l“Navigational Rights and Freedoms in the Asia Pacific Following Entry into Force of the Law of the Sea Convention”, Virginia Journal of International Law, Vol.35, 1995, p.588.
　　14 Sally J.Cummins eds., Office of the Legal Adviser, United States Department of State, Digest of U.S.Practice in International Law, Co-published by Oxford University Press and the International Law Institute, 2004, p.703, http://www.state.gov/documents/organization/139391.pdf
　　15 Lynn Kuok, “The U.S.FON Program in the South China Sea:A Lawful and Necessary Response to China's Strategic Ambiguity”, East Asia Policy Paper 9, Center For East Asia Policy Studies at Brookings, June2016, https://www.brookings.edu/wp-content/uploads/2016/07/The-US-FON-Program-in-the-South-China-Sea.pdf
　　16 〈英〉詹宁斯、瓦茨修订, 王铁崖等译《奥本海国际法》 (第一卷第二分册) , 中国大百科全书出版社, 1998年, 第35-36页。
　　17 “Malaysia, Morocco, Oman and Yemen:Draft Articles on Navigation Through the Territorial Sea, Including Straits Used For International Navigation”, Official Records of the Third United Nations Conference on the Law of the Sea, Vol.III, Document:A/CONF.62/C.2/L.16.
　　18 “Informal Single Negotiating Text (part II) ”, Official Records of the Third United Nations Conference on the Law of the Sea, Vol.IV, Document:A/CONF.62/WP.8/PartI I.
　　19 “Revised Single Negotiating Text (part II) ”, Extract from the Official Records of the Third United Nations Conference on the Law of the Sea, Vol.V, Document:A/CONF.62/WP.8/Rev.1/PartI I.
　　20 Extract from the Official Records of the Third United Nations Conference on the Law of the Sea, Vol.XVI, Document:A/CONF.62/L.117.
　　21 Shao Jin, “The Question of Innocent Passage of Warships:After UNCLOS III”, Marine Policy, Vol.13, Issue 1, January 1989, p.57.
　　22 176th Plenary Meeting, Extract from the Official Records of the Third United Nations Conference on the Law of the Sea, Vol.XVI, Document:A/CONF.62/SR.176.
　　23 “Report of the International Law Commission on the Work of its Eighth Session”, 23, 4 July 1956, Official Records of the General Assembly, Eleventh Session, Supplement No.9 (A/3159) , Document:A/CN.4/104.
　　24 周鲠生:《国际法》 (上册) , 武汉大学出版社, 2007年, 第321页。
　　25 Karin M.Burke, Deborah A.DeL eo, “Innocent Passage and Transit Passage in the United Nations Convention on the Law of the Sea”, The Yale Journal of World Public Order, Vol.9, Issue 2, 1983, pp.405-407.
　　26 Bernard Oxman, “The Regime of Warships Under the United Nations Convention on the Law of the Sea”, Virginia Journal of International Law, Vol.24, 1984, p.854.
　　27 Tommy T.B.Koh, “The Third United Nations Conference on the Law of the Sea:What Was Accomplished?”, Law and Contemporary Problems, Vol.46, No.2, Spring 1983, https://scholarship.law.duke.edu/cgi/viewcontent.cgi?referer=https://cn.bing.com/&httpsredir=1&article=3696&context=lcp
　　28 Anand R.P., Studies in International Law and History:an Asian Perspective, Leiden:Martinus Nijhoff, 2004, p.198.
　　29 William Edward Hall, A Treatise on International Law (4th ed.) , Oxford:Clarendon Press, 1895, p.165.
　　30 〈英〉詹宁斯、瓦茨修订, 王铁崖译《奥本海国际法》 (第一卷第二分册) , 中国大百科全书出版社, 1998年, 第17-18页。
　　31 〈美〉托马斯·伯根特尔、肖恩·D.墨菲着, 《国际公法》 (第三版影印本) , 法律出版社, 2005年, 第15页。
　　32 〈英〉詹宁斯、瓦茨修订, 王铁崖等译《奥本海国际法》 (第一卷第二分册) , 中国大百科全书出版社, 1998年, 第31页。
　　33 J.Ashley Roach, “Today's Customary International Law of the Sea”, Ocean Development&International Law, Vol.45, Issue 3, 2014, p.243.
　　34 The Report of the US Senate Committee on Foreign Relations, “Message from the President of the United States”, Protocols of 2005 to the Convention Concerning Safety of Maritime Navigation and to the Protocol Concerning Safety of Fixed Platforms on the Continental Shelf, October 2007, https://www.foreign.senate.gov/imo/media/doc/treaty_110-8.pdf
　　35 J.Ashley Roach, op.cit., p.246.
　　36 The Report of the US Senate Committee on Foreign Relations, op.cit..
　　37 Raul (Pete) Pedrozo, “Preserving Navigational Rights and Freedoms:The Right to Conduct Military Activities in China's Exclusive Economic Zone”, Chinese Journal of International Law, Vol.9, Issue 1, March 2010, pp.9-29;Zhang Haiwen, “Is It Safeguarding the Freedom of Navigation or Maritime Hegemony of the United States:Comments on Raul (Pete) Pedrozo's Article on Military Activities in the EEZ”, Chinese Journal of International Law, Vol.9, Issue 1, March 2010, pp.31-47.
　　38 Raul (Pete) Pedrozo, “Military Activities in the Exclusive Economic Zone:East Asia Focus”, International Law Studies, Vol.90, 2014, pp.514-543, http://digital-commons.usnwc.edu/cgi/viewcontent.cgi?article=1010&context=ils
　　39 Sam Bateman, “Turning Back the Clock on UNCLOS”, August 20, 2015, https://www.aspistrategist.org.au/turning-back-the-clock-on-unclos/
　　40 Mark J.Valencia, Kazumine Akimoto, “Guidelines for Navigation and Overflight in the Exclusive Economic Zone”, Marine Policy, Vol.30, Issue 6, November 2006, pp.704-711.
　　41 Georges V.Galdorisi and Alan G.Kaufman, “Military Activities in the Exclusive Economic Zone:Preventing Uncertainty and Defusing Conflict”, California Western International Law Journal, Vol.32, Issue 2, 2002, pp.253-301.
　　42 “The MOX Plant Case (Request for Provisional Measures) (Ireland v.United Kingdom) ”, (3 December2001) , Juris Net LLC, https://arbitrationlaw.com/sites/default/files/free_pdfs/2001-11-19_-_vre1911.07.pdf, p.3.
　　43 International Court of Justice, “Pulp Mills on the River Uruguay (Argentina v.Uruguay) ”, Summary of the Judgment of 20 April 2010, http://www.icj-cij.org/files/case-related/135/15895.pdf, Rep.14, 83, para.204.
　　44 Raul (Pete) Pedrozo, “Preserving Navigational Rights and Freedoms:The Right to Conduct Military Activities in China's Exclusive Economic Zone”, Chinese Journal of International Law, Vol.9, Issue 1, March 2010, pp.9-29.
　　45 Permanent Court of International Justice, “The Case of the S.S.Lotus (Fr.v.Turk.) ”, 1927 P.C.I.J. (ser.A) No.10, Sept.7, http://www.worldcourts.com/pcij/eng/decisions/1927.09.07_lotus.htm
　　46 James W.Houck, Nicole M.Anderson, “The United States, China, and Freedom of Navigation in the South China Sea”, Washington University Global Studies Law Review, Vol.13, Issue 3, 2014, pp.441-452.
　　47 Raul (Pete) Pedrozo, “Preserving Navigational Rights and Freedoms:The Right to Conduct Military Activities in China's Exclusive Economic Zone”, Chinese Journal of International Law, Vol.9, Issue 1, March 2010, pp.9-29.
　　48 Erik Franckx, “American and Chinese Views on Navigational Rights of Warships”, Chinese Journal of International Law, Vol.10, Issue 1, March 2011, pp.187-206.
　　49 (希腊) 阿瑞斯-乔治马盖里斯着, 李途译《美国对专属经济区军事活动的法律解释与实践---以中美战略竞争为视角》, 《亚太安全与海洋研究》2017年第2期。
　　50 Alona E.Evans, “United States v.F/V Taiyo Maru, 395 F.Supp.413”, American Journal of International Law, Vol.70, No.1, April 1976, pp.138-139.
　　51 The White House, Office of the Press Secretary, “Statement of Interdiction Principles:Fact Sheet”, Washington, DC, Sept.4, 2003, https://www.state.gov/t/isn/c27726.htm
　　52 Legal Information Iustitute, “Code of Federal Regulations:14 CFR Part 99-Security Control of Air Traffic”, Cornell Law School, https://www.law.cornell.edu/cfr/text/14/part-99/subpart-A
　　53 Tommy T.B.Koh, “The Third United Nations Conference on the Law of the Sea:What Was Accomplished?”, Law and Contemporary Problems, Vol.46, No.2, Spring 1983, https://scholarship.law.duke.edu/cgi/viewcontent.cgi?referer=https://cn.bing.com/&httpsredir=1&article=3696&context=lcp
　　54 Jon M.Van Dyke, “The Legal Regime Governing Sea Transport of Ultrahazardous Radioactive Materials”, Ocean Development&International Law, Vol.33, Issue 1, 2002, pp.77-108.
　　55 Donald R.Rothwel, l“Navigational Rights and Freedoms in the Asia Pacific Following Entry into Force of the Law of the Sea Convention”, Virginia Journal of International Law, Vol.35, 1995, pp.614-615.
　　56 Jon M.Van Dyke, “Military Ships and Planes Operating in the Exclusive Economic Zone of Another Country”, Marine Policy, Vol.28, Issue 1, January 2004, pp.29-39.
　　57 Raul (Pete) Pedrozo, “Military Activities in the Exclusive Economic Zone:East Asia Focus”, International Law Studies, Vol.90, 2014, pp.514-543, http://digital-commons.usnwc.edu/cgi/viewcontent.cgi?article=1010&context=ils
　　58 Michael McD evit, t“The South China Sea:Assessing U.S.Policy and Options for the Future”, A CNA Occasional Paper, November 2014, p.27, https://www.cna.org/CNA_files/PDF/IOP-2014-U-009109.pdf

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