摘要：自改革开放以来， 中国经济社会发展成就辉煌， 但目前传统经济发展优势减弱、实体经济结构性供需失衡、中高端产品和服务有效供给不足等问题尚未得到根本解决， 积极探寻符合中国特色的经济发展模式仍将是后续工作的重头戏。财政作为国家治理的基础和支柱， 对高质量发展具有独特优势， 能够在供需两端发挥重要作用。因此， 分析财政与高质量发展的若干现实问题， 可以由浅入深， 帮助我们全面把握财政在高质量发展过程中的中流砥柱作用。高质量发展下的财政模式， 可以从创新驱动发展、生态文明建设、开放共享经济三个维度来构建， 并通过创造多层次的现代财政制度、建立现代税收体系、提升营商环境和推进财政与其他改革配合四个方面予以完善和充实。

　　关键词：高质量发展； 供给侧结构性改革； 财政政策； 减税；

　　Abstract：Since the beginning of reform and opening up, China has made brilliant achievements in economic and social development. However, the current advantages of traditional economic development are weakening, the structural supply and demand of the real economy is imbalanced, and the effective supply of middle and high-end products and services are not sufficient, these problems need to be fundamentally resolved. Therefore, to explore actively an economic development model which confirms Chinese characteristics will be the highlight of the follow-up work. As the foundation and pillar of national governance, finance has a unique advantage for high-quality development and can play an important role at both ends of supply and demand. Thus, to analyze some of the practical problems of finance and high-quality development can help us fully grasp the role of finance during the high-quality development process. The fiscal model under high-quality development can be constructed from the three dimensions of innovation-driven development, ecological civilization construction, and opening and sharing economy, which can be complemented and enriched in the following four aspects, i.e., the creation of a multi-level modern fiscal system, the establishment of a modern tax system, the improvement of the business environment and the promotion of the matching between finance reform and other reforms.

　　Keyword：high quality development; supply side structural reform; fiscal policy; tax reduction;
 

　　一、问题的提出

　　党的十九大报告对现阶段中国社会主要矛盾作出了客观全面的分析， 指出“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾成为新时代社会主要矛盾”。原先“落后的社会生产和物质文化需要”已转变为如今“不平衡不充分的发展和美好生活需要”。转变的根本原因是中国经济社会发展、社会生产和社会需要发生了新变化。自改革开放以来， 中国经济建设与发展取得了举世瞩目的成就， 但是与人民群众“美好生活需要”相比， 现在的发展仍然是“不平衡不充分的发展”。传统经济发展优势逐渐减弱、实体经济结构性供需失衡、中高端产品和服务的有效供给不足、区域城乡差异显着等问题日益突出， 过去在去产能、去杠杆、降成本中潜在的深层次问题也伴随改革的深化不断浮现出来， 如“消费外溢”“尖端差距”“双向挤压”等。回顾中国40年来的经济体制改革历程， 经济发展中遇到的一系列重大问题都与财政的特殊性息息相关。从1978年以全面激活各类改革活力的“放权让利”， 到1994年以合理划分中央政府与地方政府财权和事权的分税制， 到2003年以规范和完善政府收支的公共财政体制， 再到如今以推进国家治理体系和治理能力现代化的现代财政制度， 不同阶段和背景的财政制度改革都是为了适应当时的经济发展需要而进行的。因此， 站在新的历史起点上， 围绕全面深化改革的焦点与难点， 以加快建立现代财政制度， 创新财政模式， 充分发挥财政作为国家治理的基础作用， 为实现高质量发展和满足人民日益增长的对美好生活需求提供重要支撑。

　　中国经济要逐步迈入高质量发展阶段， 过去主要依靠增加物质资源消耗实现的粗放型高速增长难以为继， 现阶段必须依靠创新驱动、绿色发展、对外开放等方式， 降低生产劳动要素投入， 提高资源配置效率， 增加经济社会效益， 全面推动经济发展进入质量提升时代 （金培， 2018;任保平， 2018） 。[1,2]高质量发展要适应社会主要矛盾的历史性变化， 以提供高质量服务和产品为核心目标， 以完善市场经济体制和构建开放型经济为动力 （迟福林， 2017;高培勇， 2017;张卓元， 2017） 。[3,4,5]从目前情况来看， 中国经济下行压力增大的主要原因不再是周期性、外部性， 而是结构性的。通过供给侧结构性改革赢得改革红利， 以推动经济发展就显得尤为重要， 成为破解中国经济缺乏新增长点的“明智之举” （王一鸣， 2015;蔡昉， 2016） 。[6,7]因此， 需要在新发展理念的引领下， 妥善处理好政府与市场、短期与长期、减法与加法、供给与需求、国际和国内市场之间的关系， 营造良好的营商环境， 激发企业创新活力， 提高各主体的供给能力， 通过创新供给结构引导需求的结构调整与升级， 从而使国内产业在创新驱动的带动下， 不断向全球价值链中高端攀升 （刘伟， 2017） 。[8]

　　财政在国家治理体系中发挥了关键作用， 为各个时期的经济建设提供了有效的制度保障 （高培勇， 2018） 。[9]党的十九大对财政作出了新要求， 即“加快建立现代财政制度， 理顺中央与地方关系， 构建全面预算制度， 深化税收制度改革， 健全地方税体系”。新时代背景下的财政被赋予了全新定位， 即“国家治理型财政”， 这也是“国家治理现代化”的必然要求 （郭庆旺， 2017） 。[10]这一重要转变将有力推动高质量发展战略的顺利实施。相比于其他调控政策， 财政在引领经济高质量发展和推动供给侧结构性改革方面能够发挥关键性作用。财政政策可以实现总量调整和结构调整的双重目标 （林亚清等， 2017） , [11]而税收作为财政政策中最为重要的一种调控手段， 不仅能改变商品、服务和要素的相对价格， 而且具有针对性和灵活性， 能更好地推动经济结构调整。考虑到财政的全新定位和新要求， 要提高供给体系质量， 应利用全面“营改增”的机会， 进一步降低企业总体税费水平， 同时注重发挥减税对供给结构的优化作用， 把减税重点放在高新技术、创新创意、技术研发等对激发市场活力、调节供给结构有重要作用的领域 （马万里， 2018;卞志村和杨源源， 2016） 。[12,13]总之， 供给侧结构性改革的“三去一降一补”、产业结构优化升级、创新驱动、实体经济振兴以及区域均衡发展等诸多问题， 都需要财政发挥“发动机”“总中枢”的功能， 纠正供需结构错配和要素配置扭曲， 实现更高水平的供需平衡与有效供给， 从根源上破解中国经济改革发展中的难题。

　　从以上文献来看， 目前的研究成果基本厘清了高质量发展的内涵与实现路径， 明确了财政在新一轮经济体制改革中的功能和作用路径， 但对于新时代如何将财政与高质量发展相结合的研究还略显不足。因此， 本文立足于中国经济发展实践， 分析高质量发展、供给侧结构性改革与财政之间的逻辑关系， 明确财政在高质量发展中的定位和实施重点， 并提出符合中国经济高质量发展的财政模式创新和政策选择。

　　二、关于财政与高质量发展的若干现实问题思考

　　高质量发展的首要任务是适应新时代社会主要矛盾的变化， 坚持质量第一、效益优先原则， 以深化供给侧结构性改革破解“有需求、缺供给”的突出矛盾， 不断提升产品与服务的供给水平， 释放巨大内需增长潜力， 满足人民对美好生活的需要。财政对国家治理的重要性不言而喻， 作为整个经济发展体系不可或缺的组成部分， 已然成为深化改革的攻坚力量。为此， 我们要对其准确定位， 找准目标取向与发力点， 为高质量发展注入活力， 提供可靠保障。

　　（一） 财政与高质量发展的内在逻辑

　　供给侧结构性改革是解决中国中长期经济发展问题的根本之道， 能够在推动高质量发展中起到中流砥柱的作用， 是高质量发展的必由之路， 而财政为其有效实施提供了基本保障。

　　首先， 高质量发展与供给侧结构性改革是一种辩证相统一的关系。本质上， 高质量发展的核心问题是提质量， 供给侧结构性改革的核心问题是增效益， 质量与效益又是一个有机的统一体。如果单纯片面地追求产品高质量， 则势必造成高成本、高消耗， 给经济效益带来一系列的负面影响；反之， 如果盲目地强调经济效益， 降低质量成本， 则必将导致产品质量水平整体下降， 最终影响经济效益。因此， 只有质量、效益同步改善， 才能从根本上提升竞争实力， 才有能力培育、坚守、拓展市场。其次， 在“变总量扩增为结构优化、需求调控为供给治理、行政主导为市场决定”等深化供给侧结构性改革的过程中， 财政发挥着“发动机”作用， 为高质量发展提供有效动力。一方面通过对传统产业转型升级、技术研发应用等加大财政支出力度， 弥补产业发展短板， 加快制造业服务化步伐， 增强实体经济发展实力， 把“大规模经济刺激”转变为“微刺激、精准发力”， 最终达到稳定经济发展、优化资源配置、推动供给结构提质增效的宏观经济目标；另一方面， 税收是联系财政与经济、政府与市场的纽带， 税制改革不仅是财税体制改革的重要组成部分， 而且更成为整个经济体制改革的重要支柱。通过对不同行业和企业类型采取不同税率或减免所得额、加计扣除、投资抵扣等措施， 降低企业税收负担， 激发市场主体活力， 扩大有效供给， 提高产品和服务质量；通过降低中低收入者税负、提高国民收入中劳动者报酬分配比重等政策措施， 深度挖掘有效需求， 促进消费结构优化。最后， 在调节经济高质量发展、供给侧结构性改革的各种关系中， 财政发挥着“总中枢”作用。财政通过体制、政策、预算、税收等， 调节政府部门和政府层级、政府与市场、政府与社会之间的关系。这些关系的协调可以将各方资源统筹规划利用， 发挥最大效用， 从而形成应对公共风险和不确定性的治理结构。

　　由此可见， 高质量发展、供给侧结构性改革与财政是相辅相成的有机统一体， 即供给侧结构性改革是实现高质量发展的主攻方向， 高质量发展是供给侧结构性改革的主要目标， 财政在供给侧结构性改革与高质量发展之间架起了桥梁， 扮演了重要的角色 （如图1所示） 。高质量发展既需要供给侧结构性改革增加效益， 又需要质量提升竞争力， 同时更需要财政为改革与发展提供动力和保障， 彼此共同发力， 推动中国经济平稳高质量发展。

　　（二） 财政在高质量发展的定位

　　财政推动高质量发展应以新时代发展理念与现实问题为导向， 从实现平稳持续发展、创新发展、均衡发展的根本目标出发， 定位于“五个有利于”。

　　第一， 有利于创造高质量发展的稳定宏观环境。从长期来看， 虽然供给侧结构性改革过程中的去产能、去杠杆等举措有助于提高经济增长质量， 但短期内可能加大经济下行压力， 引发财政赤字高企。所以， 未来一个阶段财政应继续配合稳健的货币政策对国民经济进行干预， 以宏观政策之“稳”保结构性改革之“进”， 保持经济的稳定运行， 为高质量发展提供平稳顺畅的大环境。

　　第二， 有利于推动产业转型升级， 实现向全球中高端价值链攀升。目前， 国内一些产业和产品走的还是拼规模、拼速度的老路子， 长期处于全球价值链的中低端， 而质量与品牌提升成为产业转型升级发展的重要突破口。供给侧结构性改革要以这个突破口为切入点， 瞄准高端市场、紧盯产业转型升级、抓牢质量提升、忍住暂时之痛， 坚决淘汰低端、落后和过剩产能， 着力培育新兴和技术创新型产业。财政应充分发挥“双刃剑”的作用， 对于需要扶持的产业， 积极实施财政补贴、税收优惠等鼓励政策；对于需要遏制的产业， 严格采取财政免补、结构性增税等抑制政策， 淘汰过剩、落后产能， 促进产业转型升级， 服务于国家产业政策调整改革。

　　第三， 有利于破解阻碍要素自由流动的壁垒和障碍。供给侧结构性改革的本质性是改革的攻坚克难。目前中国要素流动存在明显的不当约束与抑制， 急需对行政审批制度、财政制度进行深化改革， 降低和消除准入壁垒， 为要素自由流动创造良好的环境。

　　第四， 有利于改善供给结构， 满足人民群众消费需求。相对于人们对衣食住行等高品质的需求， 质量供给的短板就日益凸显， 有效供给能力不足带来大量需求外溢， 消费能力严重外流。为缓解此类问题， 财政要在提升产品和服务质量中发挥基础性作用。比如， 实现政府职能由建设型向服务型转变， 以提供公共产品和公共服务为主， 着力提升公共服务能力， 加大转移支付力度， 完善收入分配制度， 促进社会公平正义和公共服务均等化。通过一系列的提升行动来改善供给质量， 打造“中国制造”物美价廉的金字招牌， 使其在满足国内消费需求的基础上， 也能得到更多国外消费者的青睐， 从而实现更高质量的供需平衡。

　　第五， 有利于发挥人力资本作用， 调动和保护人的积极性。提高供给体系质量， 两类人最为关键：一类是富于创新和敢闯敢为的企业家；另一类是工匠和劳模。为实现更高水平的供需均衡， 财政要以深化调节税负水平与改革税制结构为重心， 持续优化营商环境， 激发和保护企业家精神， 鼓励更多的社会主体投身创新创业。

　　（三） 财政推动高质量发展的实施重点

　　财政推动高质量发展的实施重点应体现当前经济形势和改革背景的特点， 建立适应经济波动并能有效调节、体现国家创新激励思想的产业政策和技术经济政策。既要满足政府财力正常需求， 又要满足优化分配格局等社会迫切需求的各种功能完善、协调配合的财税机制， 服务于经济的可持续发展和社会现代化。在此目标取向下， 以精简政府职能、完善预算制度、优化财政支出结构、深化税制改革、提升税收征管水平为点， 以建立现代财政制度为线， 以营造良好的制度机制与营商环境为面， 从点到线、从线到面， 有重点、有步骤地探索推进， 多角度、全方位、全过程地促进供给体系质量的提高。

　　第一， 构建多维度的现代财政制度。新时代的预算制度应以完整、规范、透明、高效为目标， 积极改革， 为经济发展、社会稳定创造条件。同时， 应以公共产品收益范围、信息复杂性、激励相容原则， 合理、清楚、详细地划分中央与地方之间的事权范围， 积极探索突破中央税与地方税之间的结构， 逐步健全地方税收体系， 赋予省级政府适当的税收征管权限， 并促进地方政府职能转型。

　　第二， 在深化税制改革中落实结构性减税政策。继续实施结构性减税， 通过减税产生的导向作用降低对特定要素的供给抑制， 改善供给端的生产效益和质量， 加快提升“中国制造”的价值内涵与国际声誉。

　　第三， 从制度建设着手， 加快制定针对新兴产业和制造业发展的立体式财税优惠政策， 鼓励创新创业、引导投资消费， 助推新兴产业与制造业从数量扩张向质量提高的战略性转变。

　　第四， 构建地方债务管理体制， 鼓励政府与社会资本合作。结合中国实际情况， 选择“制度约束型+市场约束型”模式， 建立规范合理的地方债务管理制度， 为新型城镇化建设寻求长期、稳妥的资金来源。

　　第五， 发挥政府与市场“两只手”的作用。奠定市场配置资源的决定性作用， 支持市场化导向改革， 着力营造公平竞争、诚信经营的市场环境， 大力弘扬企业家精神， 激励企业家干事创业。政府既要落实依法治税、依法行政原则， 打造依法保护企业家合法权益的法治环境， 又要针对不同地域、不同行业、不同群体， 妥善利用税收、国债、财政支出等财政政策工具， 通过制度体系的共享性与协同性、政策制定的全面性与有效性、结构性减税的精准性与普适性的结合， 使中国经济真正走向高质量发展的轨道。

　　三、中国经济高质量发展的财政模式创新

　　新时代赋予了财政推进国家治理体系和治理能力现代化的崭新使命， 其主体由单一的政府主导转变为多元利益主体参与的政府收支活动， 形态也从生产建设型财政、公共产品型财政转化为国家治理型财政。此刻的财政不再是一个简单的经济学范畴， 而是一个事关国家治理体系和整个经济社会事务， 牵动“五位一体”总体布局和党的建设等所有领域的基本要素 （高培勇， 2014） 。[14]基于财政职能、形态和主体的全新变化， 现阶段的财政模式要切合新时代中国特色社会主义制度建设基本需求。这样才有助于增强中国经济创新力和竞争力， 加快绿色生态文明建设， 缩小基本公共服务差距， 形成全面开放新格局。

　　（一） 构建顺应创新引领发展的财政模式

　　高质量发展涉及领域广、覆盖面大， 具有系统性和全局性， 需要形成持久的、有效的内生驱动力。创新所具有的独特本质使其成为全面改革的重要推动力。创新对于解决现阶段中国供需结构性矛盾， 提高传统产业要素资源利用效益， 推动产业结构转型升级都将发挥至关重要的作用。党的十九大报告鲜明地指出：“创新是引领发展的第一动力。”通过创新驱动发展战略的集聚效应， 不仅能促进旧动能和传统产业改造、带动传统工艺和技术持续升级， 让“老树发新芽”， 更能培育新的经济增长点、形成新动能、提高供给质量， 让“新木长强枝”。而创新技术与工业化的深度融合， 又将进一步提升中国先进制造业和新兴产业的核心竞争力， 推进“制造”向“智造”的全新转变， 实现高质量发展， 保障高质量民生供给的目标。

　　从“中国制造”到“中国创造”， 从“要素驱动”到“创新驱动”， 企业和人才已经成为这一新变化的主角。全面实施创新驱动发展战略的重点在于， 一方面如何促进企业自主创新能力和核心竞争力的提高；另一方面如何培育人才与激发创新活力和积极性。基于新变化的内在要求， 财政应以服务国家创新驱动发展战略为目标， 以为企业注入新能量为导向， 助力企业科技创新驶入“快车道”。既要加大财政投入力度、培育经济长期增长动力、提高征管效益、降低市场主体创新成本， 为创新驱动发展提供更好的外部环境；又要按照功能性产业政策发展的要求， 全面评估现行各项税收优惠政策， 努力缩小选择性政策的范围， 并逐步深化税费改革， 提高税收优惠政策的普惠性， 推进财政制度的整体优化， 适应经济领域的创新和发展。从深层次来看， 以技术创新为动力推动高质量发展， 其本质和最终落脚点都在于人才， 人才是最重要的战略资源。只有明确科研人员在科技创新中的主体位置， 加快培养更大规模的高端科技创新人才队伍， 制定适应国情的科研管理法规， 才能不断激发科研人员创新活力与主观能动性， 从而支撑中国迈向现代化强国行列。目前的财政支持力度， 需要更加倾斜对区域结构调整、产品转型升级、科技成果转化方面的持续稳定投入， 并不断完善经费分配制度、税收优惠政策， 更好地发挥科研人员创新力量的主导作用。因此， 经济高质量发展下财政模式创新的关键之一是要构建以人为本、顺应创新引领发展的财政。

　　（二） 创建符合生态协调发展的财政模式

　　“绿水青山就是金山银山”。党的十八届五中全会上， 习近平强调“绿色是永续发展的必要条件和人民对美好生活追求的重要体现， 要用绿色理念进一步推进生态文明建设， 形成人与自然和谐相处的现代化新格局”。党的十九大再次阐述“加快生态文明体制改革， 建设美丽中国”的要求。绿色发展理念为新形势下推进生态文明建设提供了遵循， 为建立绿色低碳循环发展的经济体系提供了指导， 也为满足人民日益增长的高质量生态环境需求提供了保证。在绿色发展理念下， 妥善处理好政府与市场、传统产业与新兴产业之间关系， 采取有力措施促进东西部、城乡、欠发达地区的协调发展， 让人民都能享受到绿色协调理念发展所带来的普惠， 是新时代建立生态、文明、和谐、可持续发展的重要任务。

　　如何将绿色发展理念融入新一轮的财税体制改革， 创建符合生态协调发展的财政模式， 是打造绿色财政的出发点。为实现这一目标， 应推进各种财政政策的绿色转型。这不仅仅局限于部分税种， 而是要从顶层设计， 从整体上逐步构建各政策相互协调配合的绿色财政体系， 通过财政政策的“四两”撬动高质量发展的“千钧”。比如， 改革后的资源税采取从价计征的征收管理方式和差别税额的标准， 使税收收入与矿价保持同步增减态势。过去依靠抽取地下水、超采区、高耗水企业的税负明显增加， 不仅能够促使企业自觉控制煤炭产量， 防止行业过热， 而且较大的税额差也有利于引导企业及时调整用水结构。在治理污染、促进资源有效利用的过程中， 利用财税杠杆进行有增有减， 对资源消耗高、环境污染大的增加税收成本， 促使“三高”企业走“产业高端、环保生态、转型升级”之路；对节约资源、利于环保的给予税收优惠， 鼓励企业提高资源利用水平。此外， 对现有财政理念、工作要求进行检查梳理， 对符合绿色发展理念的， 要加以发扬；对由于环境与条件变化而不适应的， 要加以调整。通过财政手段调整人与自然、生产与环境的关系， 使良好生态环境成为人民生活质量的增长点。因此， 经济高质量发展下财政模式创新的关键之二是要创建绿色、符合生态协调发展的财政。

　　（三） 打造适应开放共享新格局的财政模式

　　经过40年改革开放的持续发展， 对外开放的广度和深度都达到了一定程度。国内外经济发展的高度融合， 中国越来越离不开世界， 世界也越来越离不开中国。习近平提出的“一带一路”倡议、“共商、共建、共享”理念、“人类命运共同体”思想， 已得到了世界上许多国家的认同。经济高质量发展不仅仅是针对国内市场， 而应以全球视角从单纯的国内市场变成整个国际市场， 逐步形成面向全球的贸易、生产、投融资、服务的网络， 实现经济大融合、发展大联动、成果大共享。对于参与国际市场竞争的国内企业， 要以提升“走出去”质量为主要目标， 从“强推”本土价值转向“巧推”共同价值， 树立为对方服务的意识， 主动承担更多的社会责任， 选择符合对方文化习惯的策略进行“软传播”， 全面塑造高端国际品牌形象。目前， 中国已与100多个国家和地区建立了质检合作磋商机制， 签署合作协议达1366份， 加入质量领域30多个国际或区域组织 （陈海波和颜维琦， 2017） , [15]而且正在积极探索建立全球质量追溯体系， 注重提炼各国质量文化中的共同要素， 促进多元框架下质量文化的交流融合。

　　财政服务于对外开放基本国策、服务于开放共享理念、服务于供给体系质量提高， 关键要把新时代对外开放的基本要求作为着力点， 实施更加开放、共享、包容的财政模式。这无疑对政府部门提出了更高要求。一是应提高把握国内、国外两个大局的自觉性和能力， 顺应全球化发展， 树立大国财政理念， 形成具有中国特色的大国财政理论。二是在坚持国家核心利益最大化的基础上， 积极参与反避税、国际税收合作与引领等实务工作， 用新发展理念推动国际税收合作。三是在推进“一带一路”沿线各国和地区经济合作的过程中， 注意国际税收协调， 尤其是关税协调作用， 降低成员国之间的关税和非关税壁垒， 减少区域经济合作的制度障碍。因此， 经济高质量发展下财政模式创新的关键之三是要打造“包容”、适应开放共享新格局的财政。

　　四、推动中国经济高质量发展的政策选择

　　高质量发展是新时代中国发展模式的重大转变， 是经济保持持续健康发展、适应社会主要矛盾变化、全面建设社会主义现代化国家的必然要求。财政应针对不同地域、不同行业、不同群体精准施策， 通过制度体系的共享性与协同性、政策制定的全面性与有效性、结构性减税的精准性与普适性相结合， 主动对接供给侧结构性改革， 实现高质量发展目标。

　　（一） 构建多维度的现代财政制度， 深化基础性关键性制度改革

　　建立现代财政制度， 要围绕改革的焦点、难点和痛点而攻坚克难， 通过制度变革与制度创新， 妥善处理好政府与市场、政府与公民以及发展经济与促进公平之间的多维关系， 为经济高质量发展创造一个良好的制度环境。从未来着眼， 财政制度的改革主要包括两个方面：

　　第一， 建立现代预算制度。以建立内容全面、标准、编制科学、公开透明、运行高效的现代预算制度为目标， 推行全口径预算， 将国有资本经营预算、社会保障基金预算、政府性基金预算和地方政府性债务与一般公共预算相衔接， 统一纳入预算管理。一方面加强重点环节的预算管理， 建立以权责发生制为基础的政府综合财务报告制度、绩效预算管理、财政问责机制， 形成一个符合现代政府管理要求的政府收支管理制度体系；另一方面， 实施中期预算框架， 打破“一年预算”的短期行为， 做到三至五年内综合考虑财政收支和预算安排， 充分提高财政资金的配置效率。同时， 加快推进预算公开和审查监督， 实现预算软约束向硬约束的转变， 提高政府预算刚性。通过建立现代预算制度， 规范和完善政府财政收支， 将节省下来的钱用于保障民生支出， 用在老百姓身上， 提升人民的幸福感。

　　第二， 确立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央与地方财政关系。首先， 科学清晰划分中央和地方财政事权与支出责任， 适当缩减地方政府事权范围， 加强中央责任， 提高中央财政支出在全国财政支出中所占比重。其次， 在保持中央和地方财力格局协调稳定的前提下， 综合考虑税制改革、税种属性， 确定共享税分享方式与比例， 实现合理的财力配置。结合实际需要， 可以将税基流动性差、产权明晰、有利于提高本地公共服务质量的税种划为地方税。最后， 在中央、地方财政体制的设计与安排上， 要履行好政府再分配调节职能， 完善有利于提高居民消费能力的收入分配制度和基本公共服务均等化制度。以区域基本公共服务均等化为导向， 将转移支付制度改革作为下一个时期财政制度调整的重点， 对竞争性领域转移支付政策认真甄别排查， 取消“小、散、乱”以及效用不明显的行业支持， 改进分配方式， 引入市场化运作模式。

　　（二） 打造现代税收体系， 全面优化营商环境

　　全面优化营商环境、降低企业税收负担， 既要通过建立完善的现代税收体系， 充分发挥税收在国家治理中的基础、保障作用， 也要通过深化“放管服”改革， 转变政府职能， 提高行政效能和公共服务水平， 促进市场有序竞争， 以高质量发展保障高质量民生供给。

　　第一， 建立现代税收体系， 充分发挥税收职能作用。当前和今后一个时期， 要通过完善税收立法、加速税种改革、优化税制结构， 构建适应高质量发展， 统一、法治、公平、方便征管的现代税收体系。首先， 加快增值税立法进程， 将增值税打造成为真正的“中性”良税。“营改增”完成后， 应遵循税收法定原则， 启动增值税立法工作， 建立规范的消费型增值税制度， 逐步向单一税率、宽税基的增值税制度迈进， 力争形成规范、简明、公平的现代增值税制度。其次， 充分发挥消费税的特殊调节作用， 实现后“营改增”时代消费税与增值税的联动互补。在居民消费结构向服务性消费转变及服务业高质量发展要求的背景下， 将消费税征收范围扩大至“三高 （高耗能、高污染、高档消费品） ”产品。同时， 将其设定为中央与地方共享税种， 促使地方政府将重心从投资转向本地消费环境建设。接着， 优化关税税率。对国内需求旺盛但供给短期的产品， 调整其关税税率至5%以下， 引导国外消费回流。再次， 降低企业所得税税率， 精准实施税收优惠政策。顺应国际税改趋势， 降低法定税率， 加大对中小企业的税收支持力度。同时， 全面梳理企业所得税的各类优惠政策， 鼓励企业进行研发创新活动， 完善创新税收激励机制， 实现精准扶持。最后， 适时启动社保“费改税”， 加快推进社保制度全面改革。按“名实一致、有所下降”的原则渐进式下调社保税税率， 将社保税定位为中央地方共享税， 由税务部门负责征收， 形成全国统一的社保筹资模式和征收模式。

　　第二， 深化“放管服”改革， 助力优化营商环境。把深化“放管服”改革作为完善社会主义市场经济体制的重要内容， 助力打造营商环境新高地。一方面继续实施减税降费政策， 全面减轻企业税负。下一阶段的减税政策要结合税制改革的中长期目标， 对新常态后所呈现的体制性、结构性问题精准发力。从操作角度看， 结构性减税要通过减税与增税的协调实现税负水平的总体下降， 应该是多个税种的综合减税， 需要不同主体和行业的全面配合。当前的税收收入六成以上来自间接税， 减税的重点对象应是以增值税、消费税为代表的间接税。另一方面， 加大简政放权力度， 释放市场活力。在“放”的方面， 持续取消不必要的税务行政审批和前置性审核事项， 制定科学规范的权责清单运行体系， 加强对下放权力的监督指导， 做到“应放尽放、放了接上”；在“管”的方面， 加强和完善事前预防、事中引导、事后监管， 打造“实名办税制+分类分级+信用积分+风险管理”的闭环管理新模式， 推动税收征管方式“蝶变”。同时， 坚持法治思维， 规范税收执法权力运行， 使“高效要素进得去， 低效要素退得出”， 为高质量发展打牢基础， 助推经济社会又好又快发展；在“服”的方面， 国地税征管体制改革完成后， 需要进一步优化服务水平、增加便民办事效率， 逐步填平各种低效率洼地， 确保纳税人随时随地轻松办税、精准办税、高保障办税， 切实为企业减负增效， 增强企业发展活力和动能， 提升纳税人获得感。

　　（三） 完善技术创新财政政策， 激发创新主体活力与积极性

　　创新是在一个动态过程中对旧有事物进行替代的复杂活动， 其外部性、不确定性和高风险容易导致市场失灵， 因而政府财政政策支持作用不可或缺。现阶段的财政激励政策更青睐于创新成熟期的“红苹果”阶段， 对于企业前期研发投入、中期开发的优惠不足， 且政府与企业之间的信息不对称， 容易产生财政激励扭曲企业创新机制。因此， 提出以下对策建议：

　　第一， 在不同所有制、不同技术层次、不同规模的企业之间合理分配财政创新资源。在政策扶持方面， 应消除科技政策扶持的体制性歧视， 逐步取消对国有企业的高强度补贴， 防止高额补贴诱惑下企业的“寻租行为”。对享受政策支持的企业要严格审核， 将扶持企业信息向社会公开， 接受公众监督。在政策落实方面， 采用事前、事中与事后相结合的资金拨付方式， 全程掌控资金用途， 灵活运用财政补贴、财政贴息、事后奖励、政府采购等多种财政手段， 最大化资金的激励效果。要逐步加大财政创新资金对中低技术产业和中小规模企业扶持力度， 特别要加强对传统企业技术更新改造和处于发育成长期企业创新资金的引导扶持工作， 为企业创新创业的不同阶段提供差异化的风险资金支持， 避免“小而分散”的财政科技投资的弱点， 确保有限的财政资金能够精准使用， 更好地提高创新产出和创新效率。

　　第二， 财政政策应以激发微观创新主体活力、提升自主创新能力为主要目标， 对科技创新的个人或者企业要给予宽松的税收优惠政策， 并逐步退出对一般竞争性研发活动的财政支持， 创造公平公正的市场竞争环境， 促进科技创新高效平稳发展。对于从事国家重点扶持重大战略创新项目的人员， 更要给予一定的个人所得税优惠， 如对创新所得的绩效收入、专利权转让收入， 减征或免除个人所得税。在知识产权交易方面， 应实行精确的税收优惠激励政策， 增加对促进和保护知识产权的税收支持力度， 减少签订合同和履行知识产权的契税和印花税。对于从事创新创业的企业， 要放宽弥补企业亏损只能后转五年的规定， 延长期限至十年到十五年；对于利用利润来扩大或重新投资的高新技术项目， 实施再投资退税的优惠政策， 已缴纳的企业所得税按照投资额的大小， 按比例抵扣应纳企业所得税税额；继续提高研发费用加计扣除比例。比如， 战略性新兴产业和制造业一般要经历发明、开发、产品化、商品化等环节， 针对企业在创业初期投入大、利润薄的现象， 应将现行的直接优惠为主， 逐步向以间接优惠为主过渡， 并建立相互协调的多种税收优惠体系， 通过加速折旧、投资抵免、提取准备金等间接优惠方式激发更多企业投入到科技创新中， 推进新兴产业的快速发展。

　　（四） 推进财政与其他改革配合， 为高质量发展创造稳定环境

　　高质量发展是一项系统性工程， 涉及面广、影响范围大， 既要注重改革的系统性、关联性和协调性， 又要把握好全局， 争取最大综合效益， 避免畸轻畸重、顾此失彼、相互掣肘。虽然财政是提高供给体系质量的重要手段， 但绝不可能包办所有问题。随着改革步入深水区， 面临的阻力和不确定风险会越来越大， 对改革的系统性和协同性要求也更高。因此， 仅依靠政府部门或者单一某方面的努力远远不够， 必须充分调动发挥多元主体的参与度和积极性， 通过与社会其他方面改革配合， 实现整体改善。

　　第一， 完善财政法律法规， 提升财税立法级次。按照完善立法的要求， 加快建立财政法律法规体系， 使中央、地方都有规可循、有据可依， 严格依法理财、依法征税， 减少自由裁量权， 清理和规范税收优惠。以减税政策为例， 在出台减税政策时， 应考虑控制政策性补贴范围的扩大， 妥善处理减税与补贴间的关系。政策性补贴只能用在个别事关国民经济发展命脉、增长带动效应明显的产业上。

　　第二， 防范国家治理中由于认知不确定性所引发的公共风险。当出现新的不确定性情形时， 一方面要摒弃过去的老思路、老制度， 依据风险类型选择弹性的财政收支政策， 实现风险的转移与分散；另一方面要进行公共制度的创新， 提高公共风险理性水平。

　　第三， 改革实践远比理论论证复杂得多， 单从财政角度来深化财政体制改革和考量配套措施是远远不够的。因此， 在顶层设计时， 要综合考虑财政与货币、人口、户籍、金融、市场等诸多政策的协同配合， 以财政改革为切入点和突破口， 统筹推进经济、政治、文化、社会、生态文明等其他领域的改革， 使财政改革与其他改革相互衔接、相互协调、相互促进， 为经济高质量发展提供良好的基础条件。

　　五、结语

　　中央锚定“稳中向好、稳中有进、稳中提质”的经济发展新方位， 适时提出高质量发展战略， 引领中国经济发展迈向新阶段。财政作为国家治理体系和治理能力现代化的支柱， 在促进高质量发展时具有独特优势， 无论是供给侧结构性改革的补短板、提高有效供给质量， 还是化解过剩产能、去库存和去杠杆， 都需要更加完善的财政政策和制度来矫正， 从而实现更高水平的供需平衡。基于财政对促进经济高质量发展的重要作用， 以马克思主义辩证法为理论基础， 从四个方面研究了高质量发展下的财政模式创新与政策选择：一是诠释了高质量发展、供给侧结构性改革与财政之间的逻辑关系， 三者是相辅相成的有机统一体。二是财政在高质量发展的定位要符合“五个有利于”， 即有利于创造稳定的宏观发展环境、推动产业转型升级、破解要素流动的壁垒、改善供给结构和发挥人力资本作用。三是根据财政在高质量发展的定位和实施重点， 构建了以“创新、绿色、协调、开放、共享”新发展理念去解决新矛盾的财政模式。四是从创造多维度的现代财政制度、建立现代税收体系、提升营商环境和推进财政与其他改革配合， 选择相应的财税政策助推高质量发展， 使新时代财政有效担当起国家治理体系和治理能力现代化的重任。

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